從水土流失治理到生態文明建設
——改革開放以來黃河上中游地區的水土保持
水土保持是根治河流水害、開發河流水利、建立良好生態環境的根本措施。黃河上中游地區分布著大面積的黃土，其區域特點是常年雨量少而集中，由于地表植被遭受破壞，水土流失嚴重，地面坡陡，溝壑縱橫，丘陵起伏，造成了暴漲暴落，并使黃河成為世界上含泥量最大且最難治理的河流之一。黃土高原作為黃河上中游地區的重要組成部分，是治理該地區水土流失問題的重點區域。新中國成立以后，黨和政府積極開展黃河上中游地區的水土保持工作并取得了顯著成績。目前水利學界對黃河上中游地區水土保持問題高度關注并提出了許多有針對性的治理建議，而史學界的實證研究則較為薄弱，許多重要問題尚需深入探究。筆者擬依據黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）所藏檔案及其他文獻資料，對改革開放以來黃河上中游地區水土保持工作進行深入探究，總結所積累的成功經驗，為新時代“人水和諧”的黃河生態文明建設提供歷史借鑒。
水土保持工作的恢復與發展
新中國成立后，黨和政府高度重視黃土高原地區的水土保持工作，明確水土保持是根治黃河的基礎，是發展當地農業生產的生命線，黃河流域水土保持工作得以起步并取得了一定成績，但“文化大革命”爆發后該項工作陷于停頓。1978年以后，在黨和政府的組織推動下，黃河上中游地區的水土保持工作得到恢復并取得了初步成效，積累了一些治理經驗。
（一）水土保持工作的重新起步
改革開放以后，黨和政府再次將黃河上中游地區的水土保持工作提上了日程。1978 年，黃委會確定了以狠抓改土治水為中心的農田基本建設，大量植樹種草，全面發展農林牧副業的黃土高原水土保持方針。從1979年春到1980年冬，國家農業委員會、國家科學技術委員會、農業部、林業部和水利部等部委先后4次在西安、鄭州、蘭州等地召開了有關黃土高原建設方針和水土保持的學術討論會，對黃土高原綜合治理的問題進行討論。1980年召開的黃土高原水土保持科學研討會，研究了綜合治理方案，擬定了14個綜合治理試點縣市，并決定恢復黃河中游水土保持委員會， 該委員會還成立了黃河中游治理局，將其作為黃河中游水土保持委員會的辦事機構。此后，黃河上中游地區各地的水土保持機構也逐步恢復。
1981年11月，恢復后的黃河中游水土保持委員會在西安召開第一次會議，總結了新中國成立以后30多年黃河治理的經驗教訓，明確了黃土高原水土保持的方向和方針，制定了“六五”期間的治理計劃。會議認為，黃河下游的危害，根子在中游。中游泥沙一天得不到控制，下游危害就一天不會消除，因此提出今后水土保持工作的總要求是：“農林牧并舉，因地制宜，各有側重；決不放松糧食生產，積極發展多種經營；切實搞好林業、牧業兩個基地的建設。水土保持必須為這個生產建設方針服務。”在具體工作中則要求：“治理與預防并重，除害與興利結合；工程措施與植物措施并重，喬灌草結合，草灌先行；坡溝兼治，因地制宜；以小流域為單元，統一規劃，分期實施，綜合治理，集中治理，連續治理。”
1982年5月，國務院批準成立全國水土保持工作協調小組，6月，發布《水土保持工作條例》，8月，召開全國第四次水土保持工作會議，部署貫徹《水土保持工作條例》和防治水土流失工作。1983年9月，全國水土保持工作協調小組發布《關于加強水土流失重點地區治理工作的暫行規定》，提出開展水土保持工作要依靠群眾，貫徹自力更生為主、國家支援為輔的原則；要全面貫徹“防治并重，治管結合，因地制宜，全面規劃，綜合治理，除害興利”的方針。隨后，黃河流域的水土保持工作全面展開，各地強調按小流域綜合治理，農民參加水土保持堅持按勞分配，出現了按戶承包治理的新型組織形式，各省、自治區種草種樹的年進度大都比過去加快了3—5倍以上。據不完全統計，青海、甘肅、寧夏、陜西、山西5省、自治區1982年到1983年上半年在黃河流域種草造林面積近1400萬畝。速度之快、成果之大，是以前所沒有過的。
1985年6月25日，國務院辦公廳轉發全國水土保持工作協調小組《關于開展水土保持工作情況和意見的報告》，要求各地區、各有關部門參照執行，并認真總結和推廣兩年來水土保持工作中好的經驗，切實解決存在的問題，把這項關系國計民生的事情辦得更好。該報告指出，兩年多來的水土保持工作，同以往比較有四個方面的變化：一是在治理形式上，由過去統一治理、集體經營逐步轉向以戶或聯戶承包治理為主；二是在治理措施上，由過去單一、分散治理轉向按小流域為單元綜合、集中治理；三是在治理方式上，不少地方由過去單純治理逐步轉向經營開發性治理，使治理和開發利用結合起來；四是由過去的邊治理邊破壞逐步轉向防治并重、治管結合。報告同時還指出了水土保持工作中存在的問題及需要采取的措施。
1985年6月25—29日，中共中央書記處農村政策研究室與全國水土保持工作協調小組在鄭州召開黃河上中游地區水土保持工作座談會，參加者有青海、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南以及中央和國務院有關部門的代表。會議既肯定了中共十一屆三中全會以來水土保持工作取得的成績，也強調應看到工作的長期性和艱巨性，提出對戶包治理責任制加強科學指導，堅持按能承包，搞好治理規劃，進一步落實各項政策，以充分發揮其生態效益和經濟效益，提升治理能力和治理水平。1986年4月10日，國務院辦公廳轉發中共中央書記處農村政策研究室和全國水土保持工作協調小組《關于加強黃河中游地區水土保持工作的報告》，要求陜西、甘肅、山西、青海、河南、寧夏、內蒙古以及國務院有關部門認真研究執行。為此，黃河上中游各地認真貫徹落實會議精神，進一步加強了對水土保持工作的領導，在鞏固和完善戶包治理責任制的同時，因地制宜地采取了多種治理方式，把以小流域為單元的綜合治理推廣到支流和貧困地區的治理中；在大力造林種草的同時，加強了農田基本建設，把水土保持與發展商品經濟結合起來，使水土保持工作穩步發展。據統計，1986年共完成初步治理面積10859.07平方公里，其中新增基本農田172萬畝、造林1031.6萬畝、種草425萬畝，年治理進度達2.52%。
1987年2月，全國水土保持協調小組召開工作會議，對1986年的水土保持工作進行總結，高度肯定了黃河中游的水土保持工作。會后，黃河上中游地區的水土保持工作在“提高質量，穩定速度，突出效益，堅決保護”方針的指導下，將工作重心向加強預防管護，提高質量、效益，改善經營管理方向傾斜，此項工作迎來了新的局面，取得了新的進展。
（二）水土保持工作取得初步成效
20世紀80年代，黃河上中游地區水土保持工作不斷深化，主要集中于兩個方面：一是多渠道、多層次集資。例如，山西省呂梁地區在1989年上半年便集資1566.05萬元，其中，地縣財政350.09萬元、鄉鎮企業121萬元、鄉村集體942萬元、群眾自籌152.96萬元，涌現了一批群眾自籌入股治坡造地的典型。二是試行技術承包。以1989年陜西省榆林地區水利系統為例，該系統由領導牽頭與地區行署主管領導簽訂承包任務書，明確了目標任務、時間、投資、質量標準與獎罰辦法等，全區組成了142人的承包集團，承包了重點流域中的一批重點村予以治理，規定當年每人承包的重點新增治理面積不小于1平方公里，基本農田面積在初步治理面積中的比例不少于15%。這些措施推動了黃河上中游地區水土保持工作的深入展開，取得了初步成效，具體表現在以下六個方面：
第一，在治理程度方面，取得了突出成績。據1990年統計，除無定河、三川河、皇甫川和定西縣4個國家重點治理區外，全河綜合治理的2500多條小流域中治理程度已達到流域總面積的47.2%。全河共有承包治理戶250多萬戶，占總農戶的24%；已經治理240萬公頃，占承包面積的48%。1950—1991年，黃河流域累計完成梯田、條田5081.95萬畝，壩地449.12萬畝，其他基本農田206.52萬畝，造林11937.57萬畝，種草3161.09萬畝，五項主要措施共治理面積2.08億多畝，折合13.89萬平方公里，占黃河流域水土流失面積44萬平方公里的31.6%。此外，還建成水窖、澇池、溝頭防護、谷坊、陂塘等輔助性小型工程400多萬處（座）。
第二，在減沙效益方面，取得了從單項治理措施到小流域綜合治理、從黃河支流到干流等系列成果。據黃委會相關部門整編的觀測資料顯示，黃河龍羊峽至三門峽區間實測平均年輸沙量為：1950—1959年17.804億噸，1960—1969年17.045億噸，1970—1979年13.601億噸，1980—1989年7.996億噸。可見，隨著水土保持工作的開展，黃河泥沙有逐年減少的趨勢。其中，20世紀80年代與60年代相比，平均每年減少泥沙9.049億噸。80年代的實測輸沙量與60年代的流域產沙量相比，平均每年減少11.806億噸。建成治溝骨干工程190座，加固78座。三門峽上游來沙量每年減少2億—3億噸，清水河、大黑河、無定河、三川河、汾河等支流的輸沙量減少了50%。
第三，在經濟效益方面，提高了糧食產量，解決了群眾溫飽問題；促進了林牧副業發展，增加了群眾經濟收入。例如，陜西省無定河流域經過20多年的治理，流域內榆林、橫山、靖邊、綏德、米脂、子洲、清澗7個縣，1984年糧食總產4.7億公斤、人均320公斤，比1972年總產2.27億公斤、人均155公斤提高了1倍。又如，甘肅省自1982年以后糧食產量始終穩定在50億公斤以上，并逐年穩步增長，1989年達到67億公斤，該省在黃河流域水土流失地區主要靠梯田、壩地增產。與此同時，黃河流域各地群眾在水土保持中大量造林、種草、建果園，促進了林牧副業發展，從而增加了經濟收入。如陜西省禮泉縣從20世紀70年代中期開始結合水土保持在北部山區種植蘋果，到1991年，全縣蘋果面積發展到15萬畝，掛果7萬畝，總產量7000萬公斤，收入超億元，其中，北部山區10個鄉占產量的90%以上，農民人均純收入達980元，比全省平均水平高出近1倍。
第四，在社會效益方面，調整了農村生產結構，解決了群眾的“三料”（即燃料、飼料、肥料）問題。許多地方以鄉、村或小流域為單元進行治理，由于修好種好基本農田，提高了糧食單產，在保證糧食總產增加的前提下，逐步退耕陡坡，造林種草，促進了林牧副業全面發展，在調整土地利用結構的同時，相應地調整了農村生產結構。以甘肅省定西縣為例，該縣土地利用結構與農村生產結構調整幅度較大，在3604平方公里總面積中，1982年農地、荒地、林地和草地占比分別為36%、41.5%、6%、2.1%，到1990年占比分別為31.9%、14.5%、17.8%、15.1%，農地、荒地均有不同程度下降，林地和草地則有大幅度增加。從1982年到1990年，定西縣農村總產值從3605萬元上升到10134萬元，提高了1.8倍；農業產值從1941萬元上升到4579萬元，但比重卻由53.8%下降到45.2%；林牧副業產值從1664萬元上升到5555萬元，所占比重由46.2%上升為54.8%。與此同時，在開展水土保持工作中，通過造林種草，大部分群眾解決了燒柴問題，相應地使飼料、肥料問題得到緩解。如該省渭河支流蘆劉溝小流域，面積47.9平方公里，先后造林1.5萬畝，種草5700畝，既有效解決了流域內群眾的“三料”問題，又促進了畜牧業的發展。
第五，在生態效益方面，改善了地表徑流狀況、小氣候和耕地土壤性質，減輕了洪、旱、霜、凍、風沙災害，為農業生產創造了良好的生態環境。據測定，農田林網建設使小氣候發生了三方面變化：一是降低了風速，減輕了水土流失。林帶全年平均有效防風范圍在20倍樹高左右，在此范圍內減風效能為36%，在7倍樹高處可達41.8%。與曠野相比，夏季林帶內可減少風蝕40%，冬春季減少22%—28%。二是提高了地溫。在有效防護范圍內，全年日均地表溫度提高0.4℃，防風最佳處提高0.5℃，在樹木末葉期可提高1.5℃。三是減少了蒸發，土壤含水量增加。林帶防護范圍內全年水面蒸發較對照區減少8.8%，作物生長的6—9月間減少了5.7%，春旱嚴重的5月減少了9.6%。坡耕地修成水平梯田以后，水土流失減輕了90%以上，耕地土壤性質得到改善，有利于糧食高產。
第六，在黃河流域灌溉面積方面，由新中國成立之初的1200萬畝發展到20世紀90年代初的1.07億畝，帶來了農業生產的發展。據1990年統計，占全流域（包括下游引黃灌區）總面積43%的灌區生產了全流域70%的糧食和大部分的棉、油等經濟作物，使這個地區的糧、棉、油分別占全國總產量的11.2%、31%和13%，不僅糧食自給有余，而且成為中國重要的糧、棉、油生產基地。
20世紀80年代，黃河上中游地區的水土保持工作重新起步，取得了初步成效，并在此過程中積累了一些有益經驗，其中包括：一是要堅持群眾路線，堅持依靠當地人民群眾完成水土保持，貫徹群眾自力更生為主、國家扶助為輔的方針；二是要認識到水土保持是發展當地農業生產和根治黃河泥沙，為下游減淤防洪災的根本性技術措施，在此過程中還需要協調解決好上下任務不同步的矛盾；三是要按照自然和社會經濟兩方面的規律辦事；四是要多種防治措施相結合，實行綜合防治、集中防治、連續防治；五是要治、管并重，實行治、管、用相結合，落實誰用誰治誰受益政策；六是加強水土保持的科學研究和科技普及工作。這些成績與經驗的取得，為90年代以后黃河上中游地區的水土保持工作奠定了基礎，提供了寶貴的歷史借鑒。
水土保持工作及生態工程建設的深入開展
20世紀90年代以后，隨著國家經濟建設的加快，城鎮化、工業化快速推進，但是，黃河上中游地區水土流失狀況依然嚴峻，邊治理邊破壞的現象在某些地方依然嚴重，一些重點開發建設區新的水土流失還有加重的趨勢，生態環境形勢不容樂觀。嚴重的水土流失不僅阻礙了黃土高原地區人民群眾脫貧致富的步伐，也加劇了黃河下游河道淤積和洪水威脅。在這種情況下，黨和政府進一步加強了黃河上中游地區的水土保持工作。
（一）水土保持工作持續推進
針對水土流失邊治理邊破壞等問題，中央和各省、自治區于1990年前后新設監督機構，制定監督制度，采取包括法律在內的各種手段保護林草植被，防止造成新的水土流失。
1990年11月，國家計劃委員會報請國務院批準實施的《黃河流域黃土高原地區水土保持專項治理規劃》，從國家經濟建設的宏觀戰略出發，把黃土高原水土保持列為國家經濟開發和國土整治的重點項目，形成了集中規模治理的新格局。1991年6月，第七屆全國人大常委會第20次會議通過《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》），使全國水土保持工作得到進一步加強。1992年10月，水利部將《黃河流域水土保持規劃綱要》和《黃河流域多沙粗沙地區水土保持規劃》納入《全國水土保持規劃綱要》體系，由國家撥專款支持實施，為隨后黃河上中游地區水土保持工作的加速推進創造了有利條件。
1996年初，黃河中游水土保持委員會第三次會議強烈呼吁，黃河中游水土保持力度亟待加大。1997年5月，黃河中游水土保持委員會第四次會議根據全國第六次水土保持工作會議精神，總結了黃河中游水土保持委員會第三次會議以來的工作，要求加大投入力度，加快黃河中游地區的水土保持步伐，各地要在《全國水土保持規劃綱要》的指導下，制定和修訂規劃任務，并將其依法納入當地國民經濟和社會發展計劃，安排專項資金組織實施。1998年10月，中共中央、國務院頒發《關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，對長江、黃河等大江、大河、大湖的治理做出了全面部署，制定了具體政策，大幅度增加了資金投入。
1999年初，國務院召開治黃工作會議，部署開展“黃河的重大問題及其對策”專題研究，水土保持被列為治理黃河的三大問題之一。6月，江澤民視察黃河并在鄭州主持召開黃河治理開發工作座談會上強調：“生態環境建設，是關系黃河流域經濟社會可持續發展的重大問題。幾十年的經驗證明，必須把水土保持作為改善農業生產條件、改善生態環境和治理黃河的一項根本措施，持之以恒地抓緊抓好。生態工程建設要與國土整治、綜合開發、區域經濟發展相結合。黃河上中游的水土保持，是一項十分廣泛而復雜的任務。”8月，朱镕基考察黃河上中游水土保持與生態環境建設工作，提出要采取“退耕還林（草），封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，對全國水土保持工作做出重要指導。
對此，水利部于1999年10月中旬召開《黃河的重大問題及其對策》研究報告專家座談會，從戰略的高度研究治黃方略。會議認為，黃河的重大問題主要有：一是洪水威脅仍然是心腹之患；二是水資源供需矛盾十分突出；三是生態環境惡化尚未得到遏制。報告提出，在防洪減淤方面，采取“上攔下排，兩岸分滯”的方略控制洪水，以“攔、排、放、調、挖”等綜合治理措施處理和利用泥沙；在水土保持方面，實行防治結合，保護優先，強化治理，以多沙粗沙區為重點，以小流域為單元，采取工程、生物和耕作綜合措施，注重淤地壩建設。水土保持作為治理黃河三大問題之一，得到了重點關注，經過一年的努力，全流域水土保持生態環境建設取得了較大成績。據初步統計，1999年國家對黃河流域水土保持生態環境建設投資達到15億元，共開展水土流失治理面積12496.1平方公里，興修基本農田30.4萬公頃，營造水保林草89.9萬公頃，其中水保林59.9萬公頃、經濟林6.9萬公頃、人工種草23萬公頃、封禁治理4.6萬公頃；建設淤地壩2389座，小型蓄水保土工程30.8萬多座（處）；計劃安排106座治溝骨干工程，截至2000年5月，該工程累計已達1188座。
到20世紀90年代末，黃河流域水土保持生態環境建設工作雖然取得了一定成績，但也存在著一些問題：一是投入仍然不足。黃河流域特別是黃土高原的自然、經濟條件決定這里的治理難度很大，嚴重的干旱制約著水土保持效益的充分發揮。按照水土保持有關的規劃設計，黃土高原治理1平方公里需要中央投資20萬元以上，治溝骨干工程單壩造價90萬元。同時，由于黃河流域是國家貧困縣集中地區，地方財政基礎薄弱，群眾生活困難，自籌能力有限，要實現高標準、高質量措施的綜合配套，仍需國家加大投入。二是項目布局相對分散，難以發揮綜合示范作用，也不利于按基建程序進行嚴格管理。由于投資少，想從整體上推進流域治理工作的均衡發展，就使得項目安排相對分散，規模效益差，綜合治理的示范作用難以發揮。這樣也給項目管理增加了難度。三是基礎研究薄弱，前期工作深度不夠，不能滿足水土保持工程建設的要求。由于投資、技術、設備等方面的限制，在規律性認識和治理方略、治理措施上缺乏創新和突破，沒有能夠指導新時期綜合防治的科學可靠的理論。四是缺乏統一的規劃指導與和諧的運作機制。黃河流域水土保持規劃工作，由于行業間、上下級之間職責和要求的不同，形成了多種各自互不銜接的規劃，造成工程項目建設標準的迥異，使規劃、立項、管理分離，影響水土保持生態環境建設工程整體質量和國家投資效益的發揮。這些問題要求國家進一步加強對黃河上中游地區水土保持工作的投入和管理，以提升工作的綜合效益。
（二）水土保持生態工程建設的啟動
世紀之交，由于中國人口資源環境的矛盾十分突出，水土保持工作依然面臨嚴峻挑戰，還存在邊治理邊破壞、投入不足、治理速度慢、措施不盡合理、科技水平低等問題。為此，2000年4月召開的全國水土保持會議提出：我國新時期的水土保持工作將把保護和改善生態環境放在首位，以退耕還林草為重點，實施分區防治戰略，進一步調整優化各項措施，轉變管理職能，積極探索新機制，以加快建設步伐，為西部大開發和全國經濟社會的可持續發展創造良好的生態環境。此后，中國水土保持工作進入了新的發展時期，即以新理念為指導，把人與自然和諧相處作為指導工作的核心理念。對此，國家在“十五”計劃期間加大了對水土保持生態建設的投入力度，其中，中央安排黃河上中游水土保持專項資金14.4億元、利用外資11.82億元。在這種有利時機下，黃委會及黃河流域各級水土保持部門認真貫徹水土保持新思路，踐行“維持黃河健康生命”新理念，抓住國家實施西部大開發、重視生態環境建設的良好機遇，積極探索黃河流域水土流失治理的新模式：一是調整工作思路，實現由分散治理向集中、規模治理，由一般治理向突出重點、強化示范轉變，水土保持重點防治工作逐步導入以小流域治理為基礎，大流域為骨干，集中連片、規模推進的新的發展軌道；二是按照人與自然和諧相處的理念，依靠大自然的自我修復能力，加快水土流失防治步伐，實現單純依靠人工治理與自然修復相結合的轉變；三是確立“以多沙粗沙區為重點、骨干壩與中小型淤地壩配套，按小流域進行壩系建設”的淤地壩建設方略，促進淤地壩建設的健康發展；四是圍繞“樹立強烈的粗泥沙意識”，實施“先粗后細”治理黃河泥沙的新思路。
在新的治理模式指導下，2001年3月，黃委會正式啟動黃河水土保持生態工程。該工程按照集中、重點、示范的原則，主要包括重點支流治理、示范區、小流域壩系工程、治溝骨干工程專項、生態修復、重點小流域等項目，是我國實施流域性水土保持生態建設的標志工程。“十五”計劃期間，該工程共完成綜合治理面積6599.66平方公里，安排淤地壩2832座（其中骨干壩735座），竣工驗收淤地壩1755座（其中骨干壩241座），“十五”計劃以前安排、“十五”計劃期間竣工驗收的骨干壩223座。該工程成效顯著，在黃河流域產生廣泛影響，起到了很好的品牌示范作用，有力地推動了流域水土保持生態建設。
2002年，黃河全流域按照“防治結合，保護優先，強化管理”的水土保持方略，以千方百計減少入黃泥沙、改善生態環境和促進經濟社會發展為目標，以多沙粗沙區為重點，加強以治溝骨干工程為主體的溝道壩系建設，充分發揮生態系統的自我修復功能，促進大面積的植被恢復，加大水土保持監測系統建設力度，流域水土保持生態建設取得豐碩成果。據初步統計，黃河流域當年開展水土流失治理面積13203.96平方公里，其中興修基本農田21.32萬公頃，營造水保林84萬公頃，人工種草26.71萬公頃，安排治溝骨干工程203座，興建淤地壩5617座，小型蓄水保土工程74287座（處），開展生態修復、封禁治理面積22.36萬公頃。
2003年，黃河全流域水土保持生態環境建設同樣取得了豐碩的成果。據初步統計，當年全流域開展水土流失治理面積共14324萬平方公里，占計劃任務的115%，其中建設基本農田1722.22平方公里，營造喬木林3628.89平方公里、灌木林3016.16平方公里、經濟林3518.3平方公里，人工種草2438.87平方公里；實施封禁治理1626.56平方公里，建成治溝骨干工程342座，淤地壩1439座，小型水利水保工程61234座（處）。
與此同時，隨著西部大開發的不斷推進，黨和政府加大了對黃河源區水土保持生態環境建設的力度。眾所周知，20世紀90年代后，受全球氣候變暖、人口增加以及人類對草地資源無節制的生產經營等因素影響，江河源區的生態環境已呈加劇惡化之勢，除天然草原退化、沙化，鼠害猖獗，水土流失現象較為嚴重外，明顯對當地生態平衡構成威脅的就是冰川消退，湖泊干涸，濕地萎縮。因此，在江河源區實施預防保護措施已勢在必行。為此，國家于2002年實施了青海省黃河源區水土保持預防保護工程，涉及該省黃南、果洛、海南3個州的澤庫、河南、瑪多、瑪沁、達日、甘德、貴南、興海、同德、共和10個縣。在國家有關部委的支持和幫助下，黃河源區的水土保持預防保護工程成效顯著。截至2015年，黃河源區水土保持預防保護工程完成總投資4905萬元（國家投資4274萬元，地方配套631萬元），實施圍欄封育230平方千米、封禁管護10800平方千米，同時開展了水土保持宣傳、水土保持監測、法規體系建設、水土保持監督能力建設等工作，為提高源區人民水土保持法治意識、改善農牧民生活水平、促進區域經濟發展、改善源區生態環境起到了積極的推動作用。
在上述工作的推動下，黃河上中游地區水土保持工作取得了較大的進展。據統計，僅“十五”計劃期間國家投入黃河流域的水土保持生態建設資金便達到28億多元，全流域共開展水土流失初步治理面積66995平方公里（原數據似有誤，經計算總面積應為66980平方公里——筆者注），其中，基本農田10410平方公里、水保林26220平方公里、經果林9850平方公里、人工種草13350平方公里、封禁治理7150平方公里，建設小型水保工程36.8萬座（處），共建成淤地壩6854座（其中骨干壩718座）。
黃河流域水土保持工作雖然取得了明顯成效，但是人為地加劇水土流失的趨勢仍未得到有效遏制。據2005年黃委會對黃河流域及西北內陸河地區的10類113個開發建設項目的督查發現，這些項目產生的棄土棄渣量達17708.25萬立方米。而且，隨著西部大開發的全面推進，工業化、城市化進程加快，各種開發建設活動大量增加，人為造成的水土流失日益嚴重，加上長期以來經濟主導一切的思想和習慣，導致人們對水土資源的預防保護意識和法制觀念仍然薄弱，投資生態、實施保護和恢復治理的措施少、標準低、社會化程度弱，人口、資源、環境的矛盾日益突出。黃河上中游生態建設依然面臨嚴峻的挑戰，特別是在重點侵蝕區，靠生態的自然修復很難實現。對于特別嚴重的重點侵蝕區的水土流失，需要制定新的水土保持治理方案。
鑒于上述問題，2005年9月，黃河中游水土保持委員會第八次會議明確表示，將全面加速流域內水土保持生態建設。與此同時，按照《全國生態環境建設規劃》和《黃河近期重點治理開發規劃》，“十一五”規劃期間，黃土高原地區水土保持生態建設的目標明確為：初步遏制人為水土流失和生態破壞現象，流域內生態良好區面積得到鞏固和擴大，黃河源區生態環境得到有效改善；完成初步治理水土流失面積6.25萬平方公里，綜合治理小流域1000條，實現1200萬畝坡耕地退耕及封育保護2000萬畝，建成一大批小流域淤地壩壩系，有效減少入黃泥沙；實施黃河中游粗泥沙集中來源區專項治理工程等項目。到2007年，黃土高原地區涌現出一批“溝里壩連壩，山上林草旺，家家有牛羊，戶戶有余糧”的富裕村莊，昔日的水土流失之地變成了山清水秀之鄉。這得益于黃河上中游地區水土流失綜合防治取得的新進展，特別是與黃土高原地區水土保持淤地壩試點工程建設的順利推進密不可分。
淤地壩作為流域綜合治理體系中的一道重要防線，與其他水土保持措施相結合，通過“攔”“蓄”“淤”的功能，將洪水泥沙就地攔蓄，防止水土流失，同時形成壩地，使荒溝變成旱澇保收、穩產高產的基本農田。從2003年開始，國家先后安排專項資金開展了125條小流域壩系試點工程建設，截至2007年9月，黃土高原已建成10多萬座淤地壩，累計攔泥210多億立方米；建成各類淤地壩2995座，形成了寧夏聶家河、青海景陽溝、甘肅稱鉤河、內蒙古西黑岱、陜西碾莊溝、山西康和溝、河南硯瓦河等一批防護體系完善、綜合效益好的壩系。這些淤地壩使3000多平方公里的水土流失面積得到了控制，可蓄滯洪水4億立方米、攔截泥沙5億噸、淤地8萬多畝，發展水澆地、保護下游農田10多萬畝。
“山坡坡栽樹崖畔畔青，黃土高坡有了好風景；狂沙那個不起塵少見，林果繞村綠滿眼。”這首陜北的新信天游唱出了延安“綠進黃退”的變化，也折射出西部大開發戰略實施10年來西部地區林業生態的巨變。黨和政府把黃河上中游地區作為林業生態建設的重中之重，從2000年西部大開發啟動到2010年7月，中央政府累計安排投資2172.2億元，先后實施了天然林資源保護、退耕還林、京津風沙源治理、三北防護林體系建設、野生動植物保護及自然保護區建設、濕地保護與恢復等一系列重大生態建設工程，大大加快了西部地區生態治理、保護和建設進程。據有關統計顯示，西部地區森林覆蓋率從10.32%上升到17.05%，有效控制了水土流失和土地沙化，通過植樹造林和防沙治沙，內蒙古、陜西、甘肅、寧夏等省、自治區在全國率先實現了“沙逼人退”向“人進沙退”的歷史性轉變，毛烏素沙地沙化狀況實現了根本性轉變，已進入了治理利用的新階段；黃土高原水土流失面積和侵蝕強度呈“雙減”態勢，每年流入黃河的泥沙量減少3億多噸。
在黨和政府的高度重視與巨額資金扶助下，“十一五”規劃時期黃河流域水土保持工作取得了新成效：開展水土流失綜合治理面積共5.59萬多平方公里，累計初步治理水土流失面積達22萬多平方公里；綜合治理規模顯著擴大，各種措施防護能力大幅度提升，治理區群眾的生產、生活條件和生態環境明顯改善；年均減少入黃泥沙3.5億—4.5億噸，減緩了下游河床的淤積抬高速度，為促進流域經濟社會的發展發揮了重要作用。2011年初，隨著新修訂的《水土保持法》公布施行，黃河流域水土保持工作進入了新的發展階段。
新時代生態文明建設的快速推進
2012年中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，對生態文明建設做出了頂層設計和總體部署，黃河上中游地區水土保持工作也隨之進入了以生態文明建設為戰略目標的新時代。
（一）水土保持提升到生態文明建設的新高度
在中央的統籌部署下，水土保持成為國家生態文明建設的重要組成部分，黃河流域水土保持工作由單元發展到多元，綜合治理水平得到空前提升，進入了快速發展的新階段。黃河上中游各省（區）以強化水土保持生態文明建設為總攬，通過不斷創新水土保持發展理念、轉變水土流失防治模式、豐富水土保持建設內容、夯實生態文明建設基礎，著力提高水土保持對流域經濟社會發展的保障能力，呈現出良好的發展勢頭。例如，2012—2014年，青海省共投入資金4.35億元，實施了覆蓋全省的小流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理專項、三江源源區預防保護、淤地壩壩系建設、鞏固退耕還林成果基本口糧田建設、水土保持科技示范園建設、水土保持監測網絡建設等一大批水土保持生態建設重點項目，治理水土流失面積593平方千米。又如，在“十二五”規劃期間，寧夏回族自治區的水土流失治理步伐也持續加快，先后投資7.6億元，較“十一五”規劃期間增長54%，啟動了坡耕地綜合治理、示范小流域、淤地壩等146項水土保持重點項目建設，全區治理水土流失面積4548平方千米，每年減少入黃泥沙4000萬噸，全區水土流失治理措施保存面積達1.7萬平方千米。
為了全面總結“十二五”規劃期間黃河流域（片）生產建設項目水土保持工作的成績和經驗，黃委會于2015年11月在蘭州召開黃河流域（片）大型生產建設項目水土保持工作會，肯定了5年來水土保持工作取得的成績：生產建設項目水土保持工作成效顯著。據統計，“十二五”規劃期間，黃委會組織下屬單位和省（區）水行政主管部門對在建部批生產建設項目進行監督檢查，連續實現100%全覆蓋，累計檢查1400多項次，開展了100多項次重點跟蹤督查，做到在建部批項目監督檢查常態化。地方各級水行政主管部門共審批水土保持方案1.3萬多個，開展監督檢查3.9萬多次，完成水土保持設施驗收3900多項，查處水土保持違法案件500余起，征收水土保持補償費超過16億元，促進生產建設單位投入水土保持資金240多億元，防治人為水土流失面積40多萬公頃。與此同時，為鞏固“十二五”規劃期間水土保持工作取得的成果，黃委會按照全國水土保持工作視頻會議的要求，認真貫徹新時代水利方針和生態文明建設的系列決策部署，深入落實《全國水土保持規劃（2015—2030年）》和《黃河流域綜合規劃（2012—2030年）》，認真編制完成黃河上中游地區水土保持規劃，積極開展水土保持科學研究，完善水土流失預防監督機制，結合工作實際積極謀劃流域內“十三五”規劃時期水土保持工作。
2017年，中共十九大就生態文明建設的發展理念、目標任務和戰略舉措做出了全面部署，明確指出堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，明確提出要加大生態系統保護力度，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。在深化改革的新形勢下，黃委會認真落實“監管強手段，治理補短板”的水土保持工作總思路，按照水利部部署，依法履責，多措并舉，2018年對100個在建部管生產建設項目進行了監督檢查，實現了連續8年監督檢查100%覆蓋；與此同時，還探索開展了部管項目“天地一體化”監管，使用無人機現場檢查項目63個，抽查重點防治區208處，全面完成了水利部安排的“天地一體化”監管任務。截至2018年6月，黃河上中游地區完成水土保持投資241.5億元，新增水土流失綜合治理面積6.3萬平方千米，治理小流域2200多條，改造坡耕地1100多萬畝，營造水土保持林草5040萬畝，加固淤地壩1600多座，促進250多萬人脫貧，流域生態持續好轉，為流域經濟社會持續健康發展提供了重要支撐，“治理一方水土、改善一方生態、發展一方產業、造福一方百姓”的局面逐步形成。
隨著“十四五”規劃的實施和生態文明建設的大力推進，為貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展國家重大戰略，2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，其中要求突出抓好黃土高原水土保持，全面保護天然林，持續鞏固退耕還林還草、退牧還草成果，加大水土流失綜合治理力度，穩步提升城鎮化水平，改善上中游地區的生態面貌。綱要發出后，黃河流域生態保護工作掀開了新的一頁，進入更快發展階段，取得了顯著成績。到2022年，黃河已實現連續23年不斷流。
（二）黃河上中游地區生態文明建設的寶貴經驗
“黃河寧，天下平”，這句話表達了中華民族的美好期望。黃土高原最大的環境問題是水土流失，治理水土流失、保護和建設良好生態環境是這一地區可持續發展的前提和基礎，是保證黃河安瀾的治本之策。新中國成立后，尤其是進入新時代，在黨和政府領導下，黃河上中游地區生態環境持續明顯向好，水土流失綜合防治成效顯著，三江源等重大生態保護和修復工程加快實施，上游水源涵養能力穩定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現了“人進沙退”的治沙奇跡，生物多樣性明顯增加。黃河上中游地區在水土保持和生態建設方面獲得了許多成功經驗。
首先，必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，要堅持節約優先、保護優先、自然修復為主的方針，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，在推進水土流失綜合治理的同時，注重引導人民群眾轉換生產方式、生活方式，轉到綠色發展、循環發展、低碳發展的軌道上來，實現生態環境保護與群眾生活富足的雙贏。新時代黃河上中游地區水土治理的實踐生動闡述了經濟發展與生態環境保護的關系，揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理，指明了經濟發展與環境保護協同共生的新路徑。
其次，必須堅持政府與群眾聯動共治，調動社會各方面力量投入水土流失治理。水土保持是一項社會性、群眾性很強的公益事業，涉及各行各業，不僅需要各級政府的高度重視和堅強領導，還需要多部門各行業的協調配合以及廣大干部群眾的積極支持和參與。水土流失地區的群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績，切身感受到了水土保持帶來的好處，領悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，因而積極投入政府主導的綜合防治水土流失工作中。黨和政府不僅充分發揮公共財政主渠道作用，還創新水土保持工程建設管理和投入機制，積極引導民間資本、金融資本參與進來。按照科學引導、積極扶持、依法管理、保護權益的原則，對投入水土流失治理的民間資本在技術等方面予以扶持，民間資本投入逐年增加，初步形成了“治理主體多元化、投入來源多樣化”的格局，形成了流域上下人人參與、支持水土保持的良好局面。
再次，必須堅持山水田林路統一規劃，堅持山水田林路村綜合治理。小流域治理在理論、實踐、技術、機制等方面不斷創新和發展，實現了從零星的分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統一規劃、多項措施優化配置綜合治理，從防護型治理到生態經濟型治理，從數量擴張型到質量效益型的重大轉變。在減少水土流失、改善生態環境的同時，最大限度地提高了土地資源的利用率和生產力，解決了群眾的生產和生活問題，實現了水土資源的優化配置、有效保護和永續利用，極大地促進了經濟、社會、生態環境協調可持續發展。
最后，必須堅持依法依規全面推進，用嚴密的法治和嚴格的制度作為生態環境建設的保證。2011年修訂后的《水土保持法》頒布施行，依法防治水土流失邁入新的歷史階段。黃河上中游地區各省、自治區相繼修訂省級水土保持法實施辦法，完善了補償費征收使用、水土保持工程初步設計管理、水土保持行政處罰自由裁量等方面的規章制度，更加完備的水土保持法律法規制度體系基本建成。流域管理機構、省（區）、市、縣四級水土保持監督管理體系及協調聯動機制逐步建立并完善，形成合力，進一步強化了監督管理。《水土保持法》實施辦法或條例、水土保持補償費征收使用制度、生態補償機制、違法違規行為查處制度等法規制度和水土保持方案審批、監督檢查、水土保持設施驗收等技術標準體系逐步健全完善，為依法依規開展水土保持監管奠定了法治基礎。與此同時，建立生產建設項目水土保持監督檢查體系，全面履行水土保持監管職責，嚴肅查處和制止各種違法違規行為，促進了生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任，維護了水土保持法律法規的嚴肅性和權威性。
結語
綜上所述，改革開放后，黨和政府不僅全面恢復了黃河上中游地區的水土保持工作，而且采取有力措施迅速取得了突出的治理成效，積累了一些有益的治理經驗。生態興則文明興，生態衰則文明衰。生態文明建設關系人民福祉，關乎民族未來。隨著黨和政府對生態文明建設的高度重視，黃河上中游地區的水土保持生態工程建設逐漸啟動，水土保持工作逐漸提升到生態文明建設的國家戰略高度。中共十八大以來，治黃理念由過去的人定勝天轉向尊重自然，由人和水的抗爭轉向相互依存，從單一的索取轉向在開發利用中更注重保護，中國開始進入“人水和諧”的生態文明建設的新時代。在生態文明建設不斷推進的新時代，黃河上中游地區水土保持工作以“尊重自然，注重預防，強化治理，打造綠水青山，推進水土流失防治體系和防治能力現代化”為總體目標，以“基礎扎實、管理規范、科技引領、生態良好、百姓受益”為工作目標，統籌流域山水林田湖草系統治理，加快構建流域水土保持規劃體系、水土流失治理體系、技術支撐體系和嚴格的監管體系，促進流域生態修復，打造人與自然和諧共生發展的新格局，不斷開創黃河上中游水土保持工作高質量發展的新局面。
正如習近平總書記于2019年9月18日在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調的：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”這一重要論述，為做好黃河流域水土保持和生態文明建設提供了根本遵循和科學指南。為此，黃河上中游各省、自治區進一步統籌做好水土保持工程項目規劃，加大生態保護和修復力度，持續推進重點生態工程，加強水土流失沙化土地綜合治理，上游水源涵養區和生態功能區功能基本恢復，中游水土流失得到有效控制。同時，黃河上中游各省、自治區進一步完善了法規制度，創新機制方法，強化科技支撐，建立補償機制，形成推進黃河流域生態保護和高質量發展的強大合力，逐漸探索出一條以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路。黃河上中游地區逐漸成為中國特色社會主義生態文明建設的試驗區和示范區。
［作者簡介］王瑞芳，法學博士，特聘教授，河南大學歷史文化學院暨當代中國研究所；研究員，中國歷史研究院左玉河工作室。
本文發表在《當代中國史研究》2022年第6期，注釋從略，引用請參考原文。
