從水土流失治理到生態(tài)文明建設(shè)
——改革開(kāi)放以來(lái)黃河上中游地區(qū)的水土保持
水土保持是根治河流水害、開(kāi)發(fā)河流水利、建立良好生態(tài)環(huán)境的根本措施。黃河上中游地區(qū)分布著大面積的黃土，其區(qū)域特點(diǎn)是常年雨量少而集中，由于地表植被遭受破壞，水土流失嚴(yán)重，地面坡陡，溝壑縱橫，丘陵起伏，造成了暴漲暴落，并使黃河成為世界上含泥量最大且最難治理的河流之一。黃土高原作為黃河上中游地區(qū)的重要組成部分，是治理該地區(qū)水土流失問(wèn)題的重點(diǎn)區(qū)域。新中國(guó)成立以后，黨和政府積極開(kāi)展黃河上中游地區(qū)的水土保持工作并取得了顯著成績(jī)。目前水利學(xué)界對(duì)黃河上中游地區(qū)水土保持問(wèn)題高度關(guān)注并提出了許多有針對(duì)性的治理建議，而史學(xué)界的實(shí)證研究則較為薄弱，許多重要問(wèn)題尚需深入探究。筆者擬依據(jù)黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黃委會(huì)）所藏檔案及其他文獻(xiàn)資料，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)黃河上中游地區(qū)水土保持工作進(jìn)行深入探究，總結(jié)所積累的成功經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代“人水和諧”的黃河生態(tài)文明建設(shè)提供歷史借鑒。
水土保持工作的恢復(fù)與發(fā)展
新中國(guó)成立后，黨和政府高度重視黃土高原地區(qū)的水土保持工作，明確水土保持是根治黃河的基礎(chǔ)，是發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命線，黃河流域水土保持工作得以起步并取得了一定成績(jī)，但“文化大革命”爆發(fā)后該項(xiàng)工作陷于停頓。1978年以后，在黨和政府的組織推動(dòng)下，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作得到恢復(fù)并取得了初步成效，積累了一些治理經(jīng)驗(yàn)。
（一）水土保持工作的重新起步
改革開(kāi)放以后，黨和政府再次將黃河上中游地區(qū)的水土保持工作提上了日程。1978 年，黃委會(huì)確定了以狠抓改土治水為中心的農(nóng)田基本建設(shè)，大量植樹(shù)種草，全面發(fā)展農(nóng)林牧副業(yè)的黃土高原水土保持方針。從1979年春到1980年冬，國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部和水利部等部委先后4次在西安、鄭州、蘭州等地召開(kāi)了有關(guān)黃土高原建設(shè)方針和水土保持的學(xué)術(shù)討論會(huì)，對(duì)黃土高原綜合治理的問(wèn)題進(jìn)行討論。1980年召開(kāi)的黃土高原水土保持科學(xué)研討會(huì)，研究了綜合治理方案，擬定了14個(gè)綜合治理試點(diǎn)縣市，并決定恢復(fù)黃河中游水土保持委員會(huì)， 該委員會(huì)還成立了黃河中游治理局，將其作為黃河中游水土保持委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。此后，黃河上中游地區(qū)各地的水土保持機(jī)構(gòu)也逐步恢復(fù)。
1981年11月，恢復(fù)后的黃河中游水土保持委員會(huì)在西安召開(kāi)第一次會(huì)議，總結(jié)了新中國(guó)成立以后30多年黃河治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確了黃土高原水土保持的方向和方針，制定了“六五”期間的治理計(jì)劃。會(huì)議認(rèn)為，黃河下游的危害，根子在中游。中游泥沙一天得不到控制，下游危害就一天不會(huì)消除，因此提出今后水土保持工作的總要求是：“農(nóng)林牧并舉，因地制宜，各有側(cè)重；決不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)；切實(shí)搞好林業(yè)、牧業(yè)兩個(gè)基地的建設(shè)。水土保持必須為這個(gè)生產(chǎn)建設(shè)方針?lè)?wù)。”在具體工作中則要求：“治理與預(yù)防并重，除害與興利結(jié)合；工程措施與植物措施并重，喬灌草結(jié)合，草灌先行；坡溝兼治，因地制宜；以小流域?yàn)閱卧y(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，綜合治理，集中治理，連續(xù)治理。”
1982年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，6月，發(fā)布《水土保持工作條例》，8月，召開(kāi)全國(guó)第四次水土保持工作會(huì)議，部署貫徹《水土保持工作條例》和防治水土流失工作。1983年9月，全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)地區(qū)治理工作的暫行規(guī)定》，提出開(kāi)展水土保持工作要依靠群眾，貫徹自力更生為主、國(guó)家支援為輔的原則；要全面貫徹“防治并重，治管結(jié)合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”的方針。隨后，黃河流域的水土保持工作全面展開(kāi)，各地強(qiáng)調(diào)按小流域綜合治理，農(nóng)民參加水土保持堅(jiān)持按勞分配，出現(xiàn)了按戶承包治理的新型組織形式，各省、自治區(qū)種草種樹(shù)的年進(jìn)度大都比過(guò)去加快了3—5倍以上。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，青海、甘肅、寧夏、陜西、山西5省、自治區(qū)1982年到1983年上半年在黃河流域種草造林面積近1400萬(wàn)畝。速度之快、成果之大，是以前所沒(méi)有過(guò)的。
1985年6月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組《關(guān)于開(kāi)展水土保持工作情況和意見(jiàn)的報(bào)告》，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)參照?qǐng)?zhí)行，并認(rèn)真總結(jié)和推廣兩年來(lái)水土保持工作中好的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)解決存在的問(wèn)題，把這項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的事情辦得更好。該報(bào)告指出，兩年多來(lái)的水土保持工作，同以往比較有四個(gè)方面的變化：一是在治理形式上，由過(guò)去統(tǒng)一治理、集體經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)向以戶或聯(lián)戶承包治理為主；二是在治理措施上，由過(guò)去單一、分散治理轉(zhuǎn)向按小流域?yàn)閱卧C合、集中治理；三是在治理方式上，不少地方由過(guò)去單純治理逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)性治理，使治理和開(kāi)發(fā)利用結(jié)合起來(lái)；四是由過(guò)去的邊治理邊破壞逐步轉(zhuǎn)向防治并重、治管結(jié)合。報(bào)告同時(shí)還指出了水土保持工作中存在的問(wèn)題及需要采取的措施。
1985年6月25—29日，中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室與全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組在鄭州召開(kāi)黃河上中游地區(qū)水土保持工作座談會(huì)，參加者有青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南以及中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的代表。會(huì)議既肯定了中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)水土保持工作取得的成績(jī)，也強(qiáng)調(diào)應(yīng)看到工作的長(zhǎng)期性和艱巨性，提出對(duì)戶包治理責(zé)任制加強(qiáng)科學(xué)指導(dǎo)，堅(jiān)持按能承包，搞好治理規(guī)劃，進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)政策，以充分發(fā)揮其生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提升治理能力和治理水平。1986年4月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室和全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組《關(guān)于加強(qiáng)黃河中游地區(qū)水土保持工作的報(bào)告》，要求陜西、甘肅、山西、青海、河南、寧夏、內(nèi)蒙古以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)真研究執(zhí)行。為此，黃河上中游各地認(rèn)真貫徹落實(shí)會(huì)議精神，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，在鞏固和完善戶包治理責(zé)任制的同時(shí)，因地制宜地采取了多種治理方式，把以小流域?yàn)閱卧木C合治理推廣到支流和貧困地區(qū)的治理中；在大力造林種草的同時(shí)，加強(qiáng)了農(nóng)田基本建設(shè)，把水土保持與發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，使水土保持工作穩(wěn)步發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年共完成初步治理面積10859.07平方公里，其中新增基本農(nóng)田172萬(wàn)畝、造林1031.6萬(wàn)畝、種草425萬(wàn)畝，年治理進(jìn)度達(dá)2.52%。
1987年2月，全國(guó)水土保持協(xié)調(diào)小組召開(kāi)工作會(huì)議，對(duì)1986年的水土保持工作進(jìn)行總結(jié)，高度肯定了黃河中游的水土保持工作。會(huì)后，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作在“提高質(zhì)量，穩(wěn)定速度，突出效益，堅(jiān)決保護(hù)”方針的指導(dǎo)下，將工作重心向加強(qiáng)預(yù)防管護(hù)，提高質(zhì)量、效益，改善經(jīng)營(yíng)管理方向傾斜，此項(xiàng)工作迎來(lái)了新的局面，取得了新的進(jìn)展。
（二）水土保持工作取得初步成效
20世紀(jì)80年代，黃河上中游地區(qū)水土保持工作不斷深化，主要集中于兩個(gè)方面：一是多渠道、多層次集資。例如，山西省呂梁地區(qū)在1989年上半年便集資1566.05萬(wàn)元，其中，地縣財(cái)政350.09萬(wàn)元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)121萬(wàn)元、鄉(xiāng)村集體942萬(wàn)元、群眾自籌152.96萬(wàn)元，涌現(xiàn)了一批群眾自籌入股治坡造地的典型。二是試行技術(shù)承包。以1989年陜西省榆林地區(qū)水利系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)牽頭與地區(qū)行署主管領(lǐng)導(dǎo)簽訂承包任務(wù)書(shū)，明確了目標(biāo)任務(wù)、時(shí)間、投資、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)罰辦法等，全區(qū)組成了142人的承包集團(tuán)，承包了重點(diǎn)流域中的一批重點(diǎn)村予以治理，規(guī)定當(dāng)年每人承包的重點(diǎn)新增治理面積不小于1平方公里，基本農(nóng)田面積在初步治理面積中的比例不少于15%。這些措施推動(dòng)了黃河上中游地區(qū)水土保持工作的深入展開(kāi)，取得了初步成效，具體表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：
第一，在治理程度方面，取得了突出成績(jī)。據(jù)1990年統(tǒng)計(jì)，除無(wú)定河、三川河、皇甫川和定西縣4個(gè)國(guó)家重點(diǎn)治理區(qū)外，全河綜合治理的2500多條小流域中治理程度已達(dá)到流域總面積的47.2%。全河共有承包治理戶250多萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶的24%；已經(jīng)治理240萬(wàn)公頃，占承包面積的48%。1950—1991年，黃河流域累計(jì)完成梯田、條田5081.95萬(wàn)畝，壩地449.12萬(wàn)畝，其他基本農(nóng)田206.52萬(wàn)畝，造林11937.57萬(wàn)畝，種草3161.09萬(wàn)畝，五項(xiàng)主要措施共治理面積2.08億多畝，折合13.89萬(wàn)平方公里，占黃河流域水土流失面積44萬(wàn)平方公里的31.6%。此外，還建成水窖、澇池、溝頭防護(hù)、谷坊、陂塘等輔助性小型工程400多萬(wàn)處（座）。
第二，在減沙效益方面，取得了從單項(xiàng)治理措施到小流域綜合治理、從黃河支流到干流等系列成果。據(jù)黃委會(huì)相關(guān)部門(mén)整編的觀測(cè)資料顯示，黃河龍羊峽至三門(mén)峽區(qū)間實(shí)測(cè)平均年輸沙量為：1950—1959年17.804億噸，1960—1969年17.045億噸，1970—1979年13.601億噸，1980—1989年7.996億噸。可見(jiàn)，隨著水土保持工作的開(kāi)展，黃河泥沙有逐年減少的趨勢(shì)。其中，20世紀(jì)80年代與60年代相比，平均每年減少泥沙9.049億噸。80年代的實(shí)測(cè)輸沙量與60年代的流域產(chǎn)沙量相比，平均每年減少11.806億噸。建成治溝骨干工程190座，加固78座。三門(mén)峽上游來(lái)沙量每年減少2億—3億噸，清水河、大黑河、無(wú)定河、三川河、汾河等支流的輸沙量減少了50%。
第三，在經(jīng)濟(jì)效益方面，提高了糧食產(chǎn)量，解決了群眾溫飽問(wèn)題；促進(jìn)了林牧副業(yè)發(fā)展，增加了群眾經(jīng)濟(jì)收入。例如，陜西省無(wú)定河流域經(jīng)過(guò)20多年的治理，流域內(nèi)榆林、橫山、靖邊、綏德、米脂、子洲、清澗7個(gè)縣，1984年糧食總產(chǎn)4.7億公斤、人均320公斤，比1972年總產(chǎn)2.27億公斤、人均155公斤提高了1倍。又如，甘肅省自1982年以后糧食產(chǎn)量始終穩(wěn)定在50億公斤以上，并逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，1989年達(dá)到67億公斤，該省在黃河流域水土流失地區(qū)主要靠梯田、壩地增產(chǎn)。與此同時(shí)，黃河流域各地群眾在水土保持中大量造林、種草、建果園，促進(jìn)了林牧副業(yè)發(fā)展，從而增加了經(jīng)濟(jì)收入。如陜西省禮泉縣從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始結(jié)合水土保持在北部山區(qū)種植蘋(píng)果，到1991年，全縣蘋(píng)果面積發(fā)展到15萬(wàn)畝，掛果7萬(wàn)畝，總產(chǎn)量7000萬(wàn)公斤，收入超億元，其中，北部山區(qū)10個(gè)鄉(xiāng)占產(chǎn)量的90%以上，農(nóng)民人均純收入達(dá)980元，比全省平均水平高出近1倍。
第四，在社會(huì)效益方面，調(diào)整了農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，解決了群眾的“三料”（即燃料、飼料、肥料）問(wèn)題。許多地方以鄉(xiāng)、村或小流域?yàn)閱卧M(jìn)行治理，由于修好種好基本農(nóng)田，提高了糧食單產(chǎn)，在保證糧食總產(chǎn)增加的前提下，逐步退耕陡坡，造林種草，促進(jìn)了林牧副業(yè)全面發(fā)展，在調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)的同時(shí)，相應(yīng)地調(diào)整了農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。以甘肅省定西縣為例，該縣土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度較大，在3604平方公里總面積中，1982年農(nóng)地、荒地、林地和草地占比分別為36%、41.5%、6%、2.1%，到1990年占比分別為31.9%、14.5%、17.8%、15.1%，農(nóng)地、荒地均有不同程度下降，林地和草地則有大幅度增加。從1982年到1990年，定西縣農(nóng)村總產(chǎn)值從3605萬(wàn)元上升到10134萬(wàn)元，提高了1.8倍；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從1941萬(wàn)元上升到4579萬(wàn)元，但比重卻由53.8%下降到45.2%；林牧副業(yè)產(chǎn)值從1664萬(wàn)元上升到5555萬(wàn)元，所占比重由46.2%上升為54.8%。與此同時(shí)，在開(kāi)展水土保持工作中，通過(guò)造林種草，大部分群眾解決了燒柴問(wèn)題，相應(yīng)地使飼料、肥料問(wèn)題得到緩解。如該省渭河支流蘆劉溝小流域，面積47.9平方公里，先后造林1.5萬(wàn)畝，種草5700畝，既有效解決了流域內(nèi)群眾的“三料”問(wèn)題，又促進(jìn)了畜牧業(yè)的發(fā)展。
第五，在生態(tài)效益方面，改善了地表徑流狀況、小氣候和耕地土壤性質(zhì)，減輕了洪、旱、霜、凍、風(fēng)沙災(zāi)害，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。據(jù)測(cè)定，農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)使小氣候發(fā)生了三方面變化：一是降低了風(fēng)速，減輕了水土流失。林帶全年平均有效防風(fēng)范圍在20倍樹(shù)高左右，在此范圍內(nèi)減風(fēng)效能為36%，在7倍樹(shù)高處可達(dá)41.8%。與曠野相比，夏季林帶內(nèi)可減少風(fēng)蝕40%，冬春季減少22%—28%。二是提高了地溫。在有效防護(hù)范圍內(nèi)，全年日均地表溫度提高0.4℃，防風(fēng)最佳處提高0.5℃，在樹(shù)木末葉期可提高1.5℃。三是減少了蒸發(fā)，土壤含水量增加。林帶防護(hù)范圍內(nèi)全年水面蒸發(fā)較對(duì)照區(qū)減少8.8%，作物生長(zhǎng)的6—9月間減少了5.7%，春旱嚴(yán)重的5月減少了9.6%。坡耕地修成水平梯田以后，水土流失減輕了90%以上，耕地土壤性質(zhì)得到改善，有利于糧食高產(chǎn)。
第六，在黃河流域灌溉面積方面，由新中國(guó)成立之初的1200萬(wàn)畝發(fā)展到20世紀(jì)90年代初的1.07億畝，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。據(jù)1990年統(tǒng)計(jì)，占全流域（包括下游引黃灌區(qū)）總面積43%的灌區(qū)生產(chǎn)了全流域70%的糧食和大部分的棉、油等經(jīng)濟(jì)作物，使這個(gè)地區(qū)的糧、棉、油分別占全國(guó)總產(chǎn)量的11.2%、31%和13%，不僅糧食自給有余，而且成為中國(guó)重要的糧、棉、油生產(chǎn)基地。
20世紀(jì)80年代，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作重新起步，取得了初步成效，并在此過(guò)程中積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，其中包括：一是要堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)持依靠當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娡瓿伤帘３郑瀼厝罕娮粤Ω鸀橹鳌?guó)家扶助為輔的方針；二是要認(rèn)識(shí)到水土保持是發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和根治黃河泥沙，為下游減淤防洪災(zāi)的根本性技術(shù)措施，在此過(guò)程中還需要協(xié)調(diào)解決好上下任務(wù)不同步的矛盾；三是要按照自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩方面的規(guī)律辦事；四是要多種防治措施相結(jié)合，實(shí)行綜合防治、集中防治、連續(xù)防治；五是要治、管并重，實(shí)行治、管、用相結(jié)合，落實(shí)誰(shuí)用誰(shuí)治誰(shuí)受益政策；六是加強(qiáng)水土保持的科學(xué)研究和科技普及工作。這些成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)的取得，為90年代以后黃河上中游地區(qū)的水土保持工作奠定了基礎(chǔ)，提供了寶貴的歷史借鑒。
水土保持工作及生態(tài)工程建設(shè)的深入開(kāi)展
20世紀(jì)90年代以后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，但是，黃河上中游地區(qū)水土流失狀況依然嚴(yán)峻，邊治理邊破壞的現(xiàn)象在某些地方依然嚴(yán)重，一些重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)新的水土流失還有加重的趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀。嚴(yán)重的水土流失不僅阻礙了黃土高原地區(qū)人民群眾脫貧致富的步伐，也加劇了黃河下游河道淤積和洪水威脅。在這種情況下，黨和政府進(jìn)一步加強(qiáng)了黃河上中游地區(qū)的水土保持工作。
（一）水土保持工作持續(xù)推進(jìn)
針對(duì)水土流失邊治理邊破壞等問(wèn)題，中央和各省、自治區(qū)于1990年前后新設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)督制度，采取包括法律在內(nèi)的各種手段保護(hù)林草植被，防止造成新的水土流失。
1990年11月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專(zhuān)項(xiàng)治理規(guī)劃》，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，把黃土高原水土保持列為國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和國(guó)土整治的重點(diǎn)項(xiàng)目，形成了集中規(guī)模治理的新格局。1991年6月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)水土保持法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水土保持法》），使全國(guó)水土保持工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1992年10月，水利部將《黃河流域水土保持規(guī)劃綱要》和《黃河流域多沙粗沙地區(qū)水土保持規(guī)劃》納入《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》體系，由國(guó)家撥專(zhuān)款支持實(shí)施，為隨后黃河上中游地區(qū)水土保持工作的加速推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件。
1996年初，黃河中游水土保持委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)烈呼吁，黃河中游水土保持力度亟待加大。1997年5月，黃河中游水土保持委員會(huì)第四次會(huì)議根據(jù)全國(guó)第六次水土保持工作會(huì)議精神，總結(jié)了黃河中游水土保持委員會(huì)第三次會(huì)議以來(lái)的工作，要求加大投入力度，加快黃河中游地區(qū)的水土保持步伐，各地要在《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，制定和修訂規(guī)劃任務(wù)，并將其依法納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)資金組織實(shí)施。1998年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)》，對(duì)長(zhǎng)江、黃河等大江、大河、大湖的治理做出了全面部署，制定了具體政策，大幅度增加了資金投入。
1999年初，國(guó)務(wù)院召開(kāi)治黃工作會(huì)議，部署開(kāi)展“黃河的重大問(wèn)題及其對(duì)策”專(zhuān)題研究，水土保持被列為治理黃河的三大問(wèn)題之一。6月，江澤民視察黃河并在鄭州主持召開(kāi)黃河治理開(kāi)發(fā)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是關(guān)系黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。幾十年的經(jīng)驗(yàn)證明，必須把水土保持作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境和治理黃河的一項(xiàng)根本措施，持之以恒地抓緊抓好。生態(tài)工程建設(shè)要與國(guó)土整治、綜合開(kāi)發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。黃河上中游的水土保持，是一項(xiàng)十分廣泛而復(fù)雜的任務(wù)。”8月，朱镕基考察黃河上中游水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，提出要采取“退耕還林（草），封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，對(duì)全國(guó)水土保持工作做出重要指導(dǎo)。
對(duì)此，水利部于1999年10月中旬召開(kāi)《黃河的重大問(wèn)題及其對(duì)策》研究報(bào)告專(zhuān)家座談會(huì)，從戰(zhàn)略的高度研究治黃方略。會(huì)議認(rèn)為，黃河的重大問(wèn)題主要有：一是洪水威脅仍然是心腹之患；二是水資源供需矛盾十分突出；三是生態(tài)環(huán)境惡化尚未得到遏制。報(bào)告提出，在防洪減淤方面，采取“上攔下排，兩岸分滯”的方略控制洪水，以“攔、排、放、調(diào)、挖”等綜合治理措施處理和利用泥沙；在水土保持方面，實(shí)行防治結(jié)合，保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化治理，以多沙粗沙區(qū)為重點(diǎn)，以小流域?yàn)閱卧扇」こ獭⑸锖透骶C合措施，注重淤地壩建設(shè)。水土保持作為治理黃河三大問(wèn)題之一，得到了重點(diǎn)關(guān)注，經(jīng)過(guò)一年的努力，全流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了較大成績(jī)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1999年國(guó)家對(duì)黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資達(dá)到15億元，共開(kāi)展水土流失治理面積12496.1平方公里，興修基本農(nóng)田30.4萬(wàn)公頃，營(yíng)造水保林草89.9萬(wàn)公頃，其中水保林59.9萬(wàn)公頃、經(jīng)濟(jì)林6.9萬(wàn)公頃、人工種草23萬(wàn)公頃、封禁治理4.6萬(wàn)公頃；建設(shè)淤地壩2389座，小型蓄水保土工程30.8萬(wàn)多座（處）；計(jì)劃安排106座治溝骨干工程，截至2000年5月，該工程累計(jì)已達(dá)1188座。
到20世紀(jì)90年代末，黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作雖然取得了一定成績(jī)，但也存在著一些問(wèn)題：一是投入仍然不足。黃河流域特別是黃土高原的自然、經(jīng)濟(jì)條件決定這里的治理難度很大，嚴(yán)重的干旱制約著水土保持效益的充分發(fā)揮。按照水土保持有關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，黃土高原治理1平方公里需要中央投資20萬(wàn)元以上，治溝骨干工程單壩造價(jià)90萬(wàn)元。同時(shí)，由于黃河流域是國(guó)家貧困縣集中地區(qū)，地方財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，群眾生活困難，自籌能力有限，要實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量措施的綜合配套，仍需國(guó)家加大投入。二是項(xiàng)目布局相對(duì)分散，難以發(fā)揮綜合示范作用，也不利于按基建程序進(jìn)行嚴(yán)格管理。由于投資少，想從整體上推進(jìn)流域治理工作的均衡發(fā)展，就使得項(xiàng)目安排相對(duì)分散，規(guī)模效益差，綜合治理的示范作用難以發(fā)揮。這樣也給項(xiàng)目管理增加了難度。三是基礎(chǔ)研究薄弱，前期工作深度不夠，不能滿足水土保持工程建設(shè)的要求。由于投資、技術(shù)、設(shè)備等方面的限制，在規(guī)律性認(rèn)識(shí)和治理方略、治理措施上缺乏創(chuàng)新和突破，沒(méi)有能夠指導(dǎo)新時(shí)期綜合防治的科學(xué)可靠的理論。四是缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)與和諧的運(yùn)作機(jī)制。黃河流域水土保持規(guī)劃工作，由于行業(yè)間、上下級(jí)之間職責(zé)和要求的不同，形成了多種各自互不銜接的規(guī)劃，造成工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的迥異，使規(guī)劃、立項(xiàng)、管理分離，影響水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程整體質(zhì)量和國(guó)家投資效益的發(fā)揮。這些問(wèn)題要求國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)黃河上中游地區(qū)水土保持工作的投入和管理，以提升工作的綜合效益。
（二）水土保持生態(tài)工程建設(shè)的啟動(dòng)
世紀(jì)之交，由于中國(guó)人口資源環(huán)境的矛盾十分突出，水土保持工作依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，還存在邊治理邊破壞、投入不足、治理速度慢、措施不盡合理、科技水平低等問(wèn)題。為此，2000年4月召開(kāi)的全國(guó)水土保持會(huì)議提出：我國(guó)新時(shí)期的水土保持工作將把保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境放在首位，以退耕還林草為重點(diǎn)，實(shí)施分區(qū)防治戰(zhàn)略，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化各項(xiàng)措施，轉(zhuǎn)變管理職能，積極探索新機(jī)制，以加快建設(shè)步伐，為西部大開(kāi)發(fā)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。此后，中國(guó)水土保持工作進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，即以新理念為指導(dǎo)，把人與自然和諧相處作為指導(dǎo)工作的核心理念。對(duì)此，國(guó)家在“十五”計(jì)劃期間加大了對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)的投入力度，其中，中央安排黃河上中游水土保持專(zhuān)項(xiàng)資金14.4億元、利用外資11.82億元。在這種有利時(shí)機(jī)下，黃委會(huì)及黃河流域各級(jí)水土保持部門(mén)認(rèn)真貫徹水土保持新思路，踐行“維持黃河健康生命”新理念，抓住國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)的良好機(jī)遇，積極探索黃河流域水土流失治理的新模式：一是調(diào)整工作思路，實(shí)現(xiàn)由分散治理向集中、規(guī)模治理，由一般治理向突出重點(diǎn)、強(qiáng)化示范轉(zhuǎn)變，水土保持重點(diǎn)防治工作逐步導(dǎo)入以小流域治理為基礎(chǔ)，大流域?yàn)楣歉桑羞B片、規(guī)模推進(jìn)的新的發(fā)展軌道；二是按照人與自然和諧相處的理念，依靠大自然的自我修復(fù)能力，加快水土流失防治步伐，實(shí)現(xiàn)單純依靠人工治理與自然修復(fù)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變；三是確立“以多沙粗沙區(qū)為重點(diǎn)、骨干壩與中小型淤地壩配套，按小流域進(jìn)行壩系建設(shè)”的淤地壩建設(shè)方略，促進(jìn)淤地壩建設(shè)的健康發(fā)展；四是圍繞“樹(shù)立強(qiáng)烈的粗泥沙意識(shí)”，實(shí)施“先粗后細(xì)”治理黃河泥沙的新思路。
在新的治理模式指導(dǎo)下，2001年3月，黃委會(huì)正式啟動(dòng)黃河水土保持生態(tài)工程。該工程按照集中、重點(diǎn)、示范的原則，主要包括重點(diǎn)支流治理、示范區(qū)、小流域壩系工程、治溝骨干工程專(zhuān)項(xiàng)、生態(tài)修復(fù)、重點(diǎn)小流域等項(xiàng)目，是我國(guó)實(shí)施流域性水土保持生態(tài)建設(shè)的標(biāo)志工程。“十五”計(jì)劃期間，該工程共完成綜合治理面積6599.66平方公里，安排淤地壩2832座（其中骨干壩735座），竣工驗(yàn)收淤地壩1755座（其中骨干壩241座），“十五”計(jì)劃以前安排、“十五”計(jì)劃期間竣工驗(yàn)收的骨干壩223座。該工程成效顯著，在黃河流域產(chǎn)生廣泛影響，起到了很好的品牌示范作用，有力地推動(dòng)了流域水土保持生態(tài)建設(shè)。
2002年，黃河全流域按照“防治結(jié)合，保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化管理”的水土保持方略，以千方百計(jì)減少入黃泥沙、改善生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，以多沙粗沙區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)以治溝骨干工程為主體的溝道壩系建設(shè)，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，促進(jìn)大面積的植被恢復(fù)，加大水土保持監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)力度，流域水土保持生態(tài)建設(shè)取得豐碩成果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，黃河流域當(dāng)年開(kāi)展水土流失治理面積13203.96平方公里，其中興修基本農(nóng)田21.32萬(wàn)公頃，營(yíng)造水保林84萬(wàn)公頃，人工種草26.71萬(wàn)公頃，安排治溝骨干工程203座，興建淤地壩5617座，小型蓄水保土工程74287座（處），開(kāi)展生態(tài)修復(fù)、封禁治理面積22.36萬(wàn)公頃。
2003年，黃河全流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)同樣取得了豐碩的成果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全流域開(kāi)展水土流失治理面積共14324萬(wàn)平方公里，占計(jì)劃任務(wù)的115%，其中建設(shè)基本農(nóng)田1722.22平方公里，營(yíng)造喬木林3628.89平方公里、灌木林3016.16平方公里、經(jīng)濟(jì)林3518.3平方公里，人工種草2438.87平方公里；實(shí)施封禁治理1626.56平方公里，建成治溝骨干工程342座，淤地壩1439座，小型水利水保工程61234座（處）。
與此同時(shí)，隨著西部大開(kāi)發(fā)的不斷推進(jìn)，黨和政府加大了對(duì)黃河源區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度。眾所周知，20世紀(jì)90年代后，受全球氣候變暖、人口增加以及人類(lèi)對(duì)草地資源無(wú)節(jié)制的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等因素影響，江河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境已呈加劇惡化之勢(shì)，除天然草原退化、沙化，鼠害猖獗，水土流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重外，明顯對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡構(gòu)成威脅的就是冰川消退，湖泊干涸，濕地萎縮。因此，在江河源區(qū)實(shí)施預(yù)防保護(hù)措施已勢(shì)在必行。為此，國(guó)家于2002年實(shí)施了青海省黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)工程，涉及該省黃南、果洛、海南3個(gè)州的澤庫(kù)、河南、瑪多、瑪沁、達(dá)日、甘德、貴南、興海、同德、共和10個(gè)縣。在國(guó)家有關(guān)部委的支持和幫助下，黃河源區(qū)的水土保持預(yù)防保護(hù)工程成效顯著。截至2015年，黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)工程完成總投資4905萬(wàn)元（國(guó)家投資4274萬(wàn)元，地方配套631萬(wàn)元），實(shí)施圍欄封育230平方千米、封禁管護(hù)10800平方千米，同時(shí)開(kāi)展了水土保持宣傳、水土保持監(jiān)測(cè)、法規(guī)體系建設(shè)、水土保持監(jiān)督能力建設(shè)等工作，為提高源區(qū)人民水土保持法治意識(shí)、改善農(nóng)牧民生活水平、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善源區(qū)生態(tài)環(huán)境起到了積極的推動(dòng)作用。
在上述工作的推動(dòng)下，黃河上中游地區(qū)水土保持工作取得了較大的進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅“十五”計(jì)劃期間國(guó)家投入黃河流域的水土保持生態(tài)建設(shè)資金便達(dá)到28億多元，全流域共開(kāi)展水土流失初步治理面積66995平方公里（原數(shù)據(jù)似有誤，經(jīng)計(jì)算總面積應(yīng)為66980平方公里——筆者注），其中，基本農(nóng)田10410平方公里、水保林26220平方公里、經(jīng)果林9850平方公里、人工種草13350平方公里、封禁治理7150平方公里，建設(shè)小型水保工程36.8萬(wàn)座（處），共建成淤地壩6854座（其中骨干壩718座）。
黃河流域水土保持工作雖然取得了明顯成效，但是人為地加劇水土流失的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。據(jù)2005年黃委會(huì)對(duì)黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)的10類(lèi)113個(gè)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的督查發(fā)現(xiàn)，這些項(xiàng)目產(chǎn)生的棄土棄渣量達(dá)17708.25萬(wàn)立方米。而且，隨著西部大開(kāi)發(fā)的全面推進(jìn)，工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)大量增加，人為造成的水土流失日益嚴(yán)重，加上長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)一切的思想和習(xí)慣，導(dǎo)致人們對(duì)水土資源的預(yù)防保護(hù)意識(shí)和法制觀念仍然薄弱，投資生態(tài)、實(shí)施保護(hù)和恢復(fù)治理的措施少、標(biāo)準(zhǔn)低、社會(huì)化程度弱，人口、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。黃河上中游生態(tài)建設(shè)依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是在重點(diǎn)侵蝕區(qū)，靠生態(tài)的自然修復(fù)很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)于特別嚴(yán)重的重點(diǎn)侵蝕區(qū)的水土流失，需要制定新的水土保持治理方案。
鑒于上述問(wèn)題，2005年9月，黃河中游水土保持委員會(huì)第八次會(huì)議明確表示，將全面加速流域內(nèi)水土保持生態(tài)建設(shè)。與此同時(shí)，按照《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》和《黃河近期重點(diǎn)治理開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，“十一五”規(guī)劃期間，黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)明確為：初步遏制人為水土流失和生態(tài)破壞現(xiàn)象，流域內(nèi)生態(tài)良好區(qū)面積得到鞏固和擴(kuò)大，黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效改善；完成初步治理水土流失面積6.25萬(wàn)平方公里，綜合治理小流域1000條，實(shí)現(xiàn)1200萬(wàn)畝坡耕地退耕及封育保護(hù)2000萬(wàn)畝，建成一大批小流域淤地壩壩系，有效減少入黃泥沙；實(shí)施黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)專(zhuān)項(xiàng)治理工程等項(xiàng)目。到2007年，黃土高原地區(qū)涌現(xiàn)出一批“溝里壩連壩，山上林草旺，家家有牛羊，戶戶有余糧”的富裕村莊，昔日的水土流失之地變成了山清水秀之鄉(xiāng)。這得益于黃河上中游地區(qū)水土流失綜合防治取得的新進(jìn)展，特別是與黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩試點(diǎn)工程建設(shè)的順利推進(jìn)密不可分。
淤地壩作為流域綜合治理體系中的一道重要防線，與其他水土保持措施相結(jié)合，通過(guò)“攔”“蓄”“淤”的功能，將洪水泥沙就地?cái)r蓄，防止水土流失，同時(shí)形成壩地，使荒溝變成旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田。從2003年開(kāi)始，國(guó)家先后安排專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展了125條小流域壩系試點(diǎn)工程建設(shè)，截至2007年9月，黃土高原已建成10多萬(wàn)座淤地壩，累計(jì)攔泥210多億立方米；建成各類(lèi)淤地壩2995座，形成了寧夏聶家河、青海景陽(yáng)溝、甘肅稱(chēng)鉤河、內(nèi)蒙古西黑岱、陜西碾莊溝、山西康和溝、河南硯瓦河等一批防護(hù)體系完善、綜合效益好的壩系。這些淤地壩使3000多平方公里的水土流失面積得到了控制，可蓄滯洪水4億立方米、攔截泥沙5億噸、淤地8萬(wàn)多畝，發(fā)展水澆地、保護(hù)下游農(nóng)田10多萬(wàn)畝。
“山坡坡栽樹(shù)崖畔畔青，黃土高坡有了好風(fēng)景；狂沙那個(gè)不起塵少見(jiàn)，林果繞村綠滿眼。”這首陜北的新信天游唱出了延安“綠進(jìn)黃退”的變化，也折射出西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施10年來(lái)西部地區(qū)林業(yè)生態(tài)的巨變。黨和政府把黃河上中游地區(qū)作為林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重中之重，從2000年西部大開(kāi)發(fā)啟動(dòng)到2010年7月，中央政府累計(jì)安排投資2172.2億元，先后實(shí)施了天然林資源保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林體系建設(shè)、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)與恢復(fù)等一系列重大生態(tài)建設(shè)工程，大大加快了西部地區(qū)生態(tài)治理、保護(hù)和建設(shè)進(jìn)程。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，西部地區(qū)森林覆蓋率從10.32%上升到17.05%，有效控制了水土流失和土地沙化，通過(guò)植樹(shù)造林和防沙治沙，內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏等省、自治區(qū)在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了“沙逼人退”向“人進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變，毛烏素沙地沙化狀況實(shí)現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變，已進(jìn)入了治理利用的新階段；黃土高原水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度呈“雙減”態(tài)勢(shì)，每年流入黃河的泥沙量減少3億多噸。
在黨和政府的高度重視與巨額資金扶助下，“十一五”規(guī)劃時(shí)期黃河流域水土保持工作取得了新成效：開(kāi)展水土流失綜合治理面積共5.59萬(wàn)多平方公里，累計(jì)初步治理水土流失面積達(dá)22萬(wàn)多平方公里；綜合治理規(guī)模顯著擴(kuò)大，各種措施防護(hù)能力大幅度提升，治理區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善；年均減少入黃泥沙3.5億—4.5億噸，減緩了下游河床的淤積抬高速度，為促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2011年初，隨著新修訂的《水土保持法》公布施行，黃河流域水土保持工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的快速推進(jìn)
2012年中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，黃河上中游地區(qū)水土保持工作也隨之進(jìn)入了以生態(tài)文明建設(shè)為戰(zhàn)略目標(biāo)的新時(shí)代。
（一）水土保持提升到生態(tài)文明建設(shè)的新高度
在中央的統(tǒng)籌部署下，水土保持成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，黃河流域水土保持工作由單元發(fā)展到多元，綜合治理水平得到空前提升，進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段。黃河上中游各省（區(qū)）以強(qiáng)化水土保持生態(tài)文明建設(shè)為總攬，通過(guò)不斷創(chuàng)新水土保持發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變水土流失防治模式、豐富水土保持建設(shè)內(nèi)容、夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)，著力提高水土保持對(duì)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。例如，2012—2014年，青海省共投入資金4.35億元，實(shí)施了覆蓋全省的小流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理專(zhuān)項(xiàng)、三江源源區(qū)預(yù)防保護(hù)、淤地壩壩系建設(shè)、鞏固退耕還林成果基本口糧田建設(shè)、水土保持科技示范園建設(shè)、水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等一大批水土保持生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，治理水土流失面積593平方千米。又如，在“十二五”規(guī)劃期間，寧夏回族自治區(qū)的水土流失治理步伐也持續(xù)加快，先后投資7.6億元，較“十一五”規(guī)劃期間增長(zhǎng)54%，啟動(dòng)了坡耕地綜合治理、示范小流域、淤地壩等146項(xiàng)水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，全區(qū)治理水土流失面積4548平方千米，每年減少入黃泥沙4000萬(wàn)噸，全區(qū)水土流失治理措施保存面積達(dá)1.7萬(wàn)平方千米。
為了全面總結(jié)“十二五”規(guī)劃期間黃河流域（片）生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，黃委會(huì)于2015年11月在蘭州召開(kāi)黃河流域（片）大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作會(huì)，肯定了5年來(lái)水土保持工作取得的成績(jī)：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”規(guī)劃期間，黃委會(huì)組織下屬單位和省（區(qū)）水行政主管部門(mén)對(duì)在建部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，連續(xù)實(shí)現(xiàn)100%全覆蓋，累計(jì)檢查1400多項(xiàng)次，開(kāi)展了100多項(xiàng)次重點(diǎn)跟蹤督查，做到在建部批項(xiàng)目監(jiān)督檢查常態(tài)化。地方各級(jí)水行政主管部門(mén)共審批水土保持方案1.3萬(wàn)多個(gè)，開(kāi)展監(jiān)督檢查3.9萬(wàn)多次，完成水土保持設(shè)施驗(yàn)收3900多項(xiàng)，查處水土保持違法案件500余起，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)超過(guò)16億元，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金240多億元，防治人為水土流失面積40多萬(wàn)公頃。與此同時(shí)，為鞏固“十二五”規(guī)劃期間水土保持工作取得的成果，黃委會(huì)按照全國(guó)水土保持工作視頻會(huì)議的要求，認(rèn)真貫徹新時(shí)代水利方針和生態(tài)文明建設(shè)的系列決策部署，深入落實(shí)《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》和《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，認(rèn)真編制完成黃河上中游地區(qū)水土保持規(guī)劃，積極開(kāi)展水土保持科學(xué)研究，完善水土流失預(yù)防監(jiān)督機(jī)制，結(jié)合工作實(shí)際積極謀劃流域內(nèi)“十三五”規(guī)劃時(shí)期水土保持工作。
2017年，中共十九大就生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念、目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略舉措做出了全面部署，明確指出堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，明確提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。在深化改革的新形勢(shì)下，黃委會(huì)認(rèn)真落實(shí)“監(jiān)管強(qiáng)手段，治理補(bǔ)短板”的水土保持工作總思路，按照水利部部署，依法履責(zé)，多措并舉，2018年對(duì)100個(gè)在建部管生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)8年監(jiān)督檢查100%覆蓋；與此同時(shí)，還探索開(kāi)展了部管項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管，使用無(wú)人機(jī)現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目63個(gè)，抽查重點(diǎn)防治區(qū)208處，全面完成了水利部安排的“天地一體化”監(jiān)管任務(wù)。截至2018年6月，黃河上中游地區(qū)完成水土保持投資241.5億元，新增水土流失綜合治理面積6.3萬(wàn)平方千米，治理小流域2200多條，改造坡耕地1100多萬(wàn)畝，營(yíng)造水土保持林草5040萬(wàn)畝，加固淤地壩1600多座，促進(jìn)250多萬(wàn)人脫貧，流域生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了重要支撐，“治理一方水土、改善一方生態(tài)、發(fā)展一方產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓”的局面逐步形成。
隨著“十四五”規(guī)劃的實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，為貫徹落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略，2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)，其中要求突出抓好黃土高原水土保持，全面保護(hù)天然林，持續(xù)鞏固退耕還林還草、退牧還草成果，加大水土流失綜合治理力度，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平，改善上中游地區(qū)的生態(tài)面貌。綱要發(fā)出后，黃河流域生態(tài)保護(hù)工作掀開(kāi)了新的一頁(yè)，進(jìn)入更快發(fā)展階段，取得了顯著成績(jī)。到2022年，黃河已實(shí)現(xiàn)連續(xù)23年不斷流。
（二）黃河上中游地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)
“黃河寧，天下平”，這句話表達(dá)了中華民族的美好期望。黃土高原最大的環(huán)境問(wèn)題是水土流失，治理水土流失、保護(hù)和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境是這一地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是保證黃河安瀾的治本之策。新中國(guó)成立后，尤其是進(jìn)入新時(shí)代，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，黃河上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，水土流失綜合防治成效顯著，三江源等重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程加快實(shí)施，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了“人進(jìn)沙退”的治沙奇跡，生物多樣性明顯增加。黃河上中游地區(qū)在水土保持和生態(tài)建設(shè)方面獲得了許多成功經(jīng)驗(yàn)。
首先，必須堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針，牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，在推進(jìn)水土流失綜合治理的同時(shí)，注重引導(dǎo)人民群眾轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式、生活方式，轉(zhuǎn)到綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的軌道上來(lái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與群眾生活富足的雙贏。新時(shí)代黃河上中游地區(qū)水土治理的實(shí)踐生動(dòng)闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理，指明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。
其次，必須堅(jiān)持政府與群眾聯(lián)動(dòng)共治，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量投入水土流失治理。水土保持是一項(xiàng)社會(huì)性、群眾性很強(qiáng)的公益事業(yè)，涉及各行各業(yè)，不僅需要各級(jí)政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，還需要多部門(mén)各行業(yè)的協(xié)調(diào)配合以及廣大干部群眾的積極支持和參與。水土流失地區(qū)的群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績(jī)，切身感受到了水土保持帶來(lái)的好處，領(lǐng)悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，因而積極投入政府主導(dǎo)的綜合防治水土流失工作中。黨和政府不僅充分發(fā)揮公共財(cái)政主渠道作用，還創(chuàng)新水土保持工程建設(shè)管理和投入機(jī)制，積極引導(dǎo)民間資本、金融資本參與進(jìn)來(lái)。按照科學(xué)引導(dǎo)、積極扶持、依法管理、保護(hù)權(quán)益的原則，對(duì)投入水土流失治理的民間資本在技術(shù)等方面予以扶持，民間資本投入逐年增加，初步形成了“治理主體多元化、投入來(lái)源多樣化”的格局，形成了流域上下人人參與、支持水土保持的良好局面。
再次，必須堅(jiān)持山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，堅(jiān)持山水田林路村綜合治理。小流域治理在理論、實(shí)踐、技術(shù)、機(jī)制等方面不斷創(chuàng)新和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從零星的分散治理到以小流域?yàn)閱卧募羞B片治理，從單一措施治理到按流域統(tǒng)一規(guī)劃、多項(xiàng)措施優(yōu)化配置綜合治理，從防護(hù)型治理到生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理，從數(shù)量擴(kuò)張型到質(zhì)量效益型的重大轉(zhuǎn)變。在減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，最大限度地提高了土地資源的利用率和生產(chǎn)力，解決了群眾的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了水土資源的優(yōu)化配置、有效保護(hù)和永續(xù)利用，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
最后，必須堅(jiān)持依法依規(guī)全面推進(jìn)，用嚴(yán)密的法治和嚴(yán)格的制度作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保證。2011年修訂后的《水土保持法》頒布施行，依法防治水土流失邁入新的歷史階段。黃河上中游地區(qū)各省、自治區(qū)相繼修訂省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法，完善了補(bǔ)償費(fèi)征收使用、水土保持工程初步設(shè)計(jì)管理、水土保持行政處罰自由裁量等方面的規(guī)章制度，更加完備的水土保持法律法規(guī)制度體系基本建成。流域管理機(jī)構(gòu)、省（區(qū)）、市、縣四級(jí)水土保持監(jiān)督管理體系及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步建立并完善，形成合力，進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督管理。《水土保持法》實(shí)施辦法或條例、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、違法違規(guī)行為查處制度等法規(guī)制度和水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全完善，為依法依規(guī)開(kāi)展水土保持監(jiān)管奠定了法治基礎(chǔ)。與此同時(shí)，建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查體系，全面履行水土保持監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)肅查處和制止各種違法違規(guī)行為，促進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治主體責(zé)任，維護(hù)了水土保持法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
結(jié)語(yǔ)
綜上所述，改革開(kāi)放后，黨和政府不僅全面恢復(fù)了黃河上中游地區(qū)的水土保持工作，而且采取有力措施迅速取得了突出的治理成效，積累了一些有益的治理經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)。隨著黨和政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，黃河上中游地區(qū)的水土保持生態(tài)工程建設(shè)逐漸啟動(dòng)，水土保持工作逐漸提升到生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略高度。中共十八大以來(lái)，治黃理念由過(guò)去的人定勝天轉(zhuǎn)向尊重自然，由人和水的抗?fàn)庌D(zhuǎn)向相互依存，從單一的索取轉(zhuǎn)向在開(kāi)發(fā)利用中更注重保護(hù)，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入“人水和諧”的生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代。在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)的新時(shí)代，黃河上中游地區(qū)水土保持工作以“尊重自然，注重預(yù)防，強(qiáng)化治理，打造綠水青山，推進(jìn)水土流失防治體系和防治能力現(xiàn)代化”為總體目標(biāo)，以“基礎(chǔ)扎實(shí)、管理規(guī)范、科技引領(lǐng)、生態(tài)良好、百姓受益”為工作目標(biāo)，統(tǒng)籌流域山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快構(gòu)建流域水土保持規(guī)劃體系、水土流失治理體系、技術(shù)支撐體系和嚴(yán)格的監(jiān)管體系，促進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)，打造人與自然和諧共生發(fā)展的新格局，不斷開(kāi)創(chuàng)黃河上中游水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展的新局面。
正如習(xí)近平總書(shū)記于2019年9月18日在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)的：“要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類(lèi)施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”這一重要論述，為做好黃河流域水土保持和生態(tài)文明建設(shè)提供了根本遵循和科學(xué)指南。為此，黃河上中游各省、自治區(qū)進(jìn)一步統(tǒng)籌做好水土保持工程項(xiàng)目規(guī)劃，加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)工程，加強(qiáng)水土流失沙化土地綜合治理，上游水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)功能基本恢復(fù)，中游水土流失得到有效控制。同時(shí)，黃河上中游各省、自治區(qū)進(jìn)一步完善了法規(guī)制度，創(chuàng)新機(jī)制方法，強(qiáng)化科技支撐，建立補(bǔ)償機(jī)制，形成推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大合力，逐漸探索出一條以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路。黃河上中游地區(qū)逐漸成為中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)。
［作者簡(jiǎn)介］王瑞芳，法學(xué)博士，特聘教授，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院暨當(dāng)代中國(guó)研究所；研究員，中國(guó)歷史研究院左玉河工作室。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2022年第6期，注釋從略，引用請(qǐng)參考原文。
