中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家。相較于漢族地區(qū)，民族地區(qū)（根據(jù)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)的一般統(tǒng)計(jì)口徑，本文中的民族地區(qū)主要指新疆、西藏、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和青海、云南、貴州三個(gè)少數(shù)民族分布集中的省份（合稱民族八省區(qū)），以及其他省份的少數(shù)民族自治州、自治縣。）整體發(fā)展水平一直相對(duì)較低，貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和人民政府一直致力于在廣大民族地區(qū)提高社會(huì)生產(chǎn)力、減少和消除貧困現(xiàn)象。尤其是改革開放以來(lái)，中國(guó)政府先后制定、實(shí)施了一系列傾斜性扶貧政策和措施，為推進(jìn)民族地區(qū)減貧脫貧，使之與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。本文在梳理改革開放以來(lái)中國(guó)民族地區(qū)扶貧政策演進(jìn)歷程與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嘗試分析總結(jié)一些帶有規(guī)律性并對(duì)現(xiàn)實(shí)具有重要啟示意義的結(jié)論。
一、民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)歷程
改革開放以來(lái)，中國(guó)民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)過(guò)程大致可以劃分為以下幾個(gè)階段：
（一）1978~1985年：體制變遷帶動(dòng)民族地區(qū)扶貧
1978年，按照當(dāng)時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)有2.5億貧困人口，［1］其中大部分分布在少數(shù)民族聚集的中西部地區(qū)，全國(guó)約90%的少數(shù)民族群眾處于貧困狀態(tài)［2］。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)召開之后，黨和國(guó)家開始高度重視社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的扶貧工作，尤其是民族地區(qū)的扶貧工作。在1979年下發(fā)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》中明確指出：少數(shù)民族地區(qū)“群眾生活貧困”，“不但是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)政治問(wèn)題”，因此國(guó)家必須“給這些地區(qū)以重點(diǎn)扶持，幫助它們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困”。［3］這是在中共中央文件中首次將民族地區(qū)的扶貧工作擺到如此重要和突出的位置。此后，國(guó)家為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)了一系列幫扶政策。從1980年起，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家民委)與國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家計(jì)委）開始組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省、市對(duì)口支援民族地區(qū)；從1981年起，國(guó)家開始對(duì)民族貿(mào)易企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠貸款；從1982年起，國(guó)務(wù)院開始專項(xiàng)扶持“三西”（甘肅河西、定西和寧夏西海固）地區(qū)。以上政策措施均對(duì)緩解民族地區(qū)的貧困狀況發(fā)揮了積極作用。但是在這一時(shí)期，導(dǎo)致民族地區(qū)大面積貧困的原因除自然條件比較惡劣等制約因素之外，最主要的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體制缺乏激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)牧民生產(chǎn)積極性低下，不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要。所以，解決民族地區(qū)貧困問(wèn)題的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的改革。
從20世紀(jì)70年代末到80年代初，中國(guó)在廣大農(nóng)村和牧區(qū)實(shí)施了意義深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革，使得包括民族地區(qū)在內(nèi)的中國(guó)貧困地區(qū)普遍受益，取得了比較明顯的扶貧減貧效果。尤其是土地經(jīng)營(yíng)制度的變遷，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和推廣，消解了吃“大鍋飯”的弊端，把土地與各族勞動(dòng)者緊密聯(lián)結(jié)在一起，使農(nóng)牧民的勞動(dòng)投入與自己的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而極大地解放和發(fā)展了少數(shù)民族貧困地區(qū)生產(chǎn)力。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，從1965年到1980年，全區(qū)糧食總產(chǎn)量從38.2億公斤增加到39.2億公斤，15年間僅增加了2.6%。［4］由于同期人口的增長(zhǎng)，全區(qū)人均糧食產(chǎn)量從295公斤下降到210公斤。1980年家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革在全區(qū)農(nóng)村全面推開之后，到1985年糧食產(chǎn)量就達(dá)到60.4億公斤，5年間增長(zhǎng)了54.1%。全區(qū)人均糧食產(chǎn)量上升到300公斤，初步解決了各族人民吃飽飯的問(wèn)題。（以上數(shù)據(jù)根據(jù)《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版）第102、292頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容計(jì)算而得。）此外，國(guó)家實(shí)行的農(nóng)牧產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革措施，將經(jīng)濟(jì)利益更加直接地傳遞給貧困人群，也在一定程度上為解決民族地區(qū)的貧困問(wèn)題打開了出路。
到20世紀(jì)80年代中期，民族地區(qū)的扶貧工作已經(jīng)初見成效。民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得以改善，人均收入有所提高，貧困狀況有所緩解。但是在同一時(shí)期，中國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均得到快速發(fā)展。如果將少數(shù)民族貧困地區(qū)與其他地區(qū)進(jìn)行橫向比較，其發(fā)展依然處于相對(duì)滯后狀態(tài)，民族地區(qū)低收入人群中仍有相當(dāng)一部分不能完全解決溫飽問(wèn)題。
（二）1986~1993年：項(xiàng)目開發(fā)推進(jìn)民族地區(qū)扶貧
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律，制度變遷具有邊際效率遞減的特性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的扶貧效果在20世紀(jì)80年代中期開始逐漸衰減。為進(jìn)一步加大扶貧力度，中國(guó)政府自1986年起大幅度增加了扶貧投入力度，并且成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。黨中央、國(guó)務(wù)院特別重視民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，并出臺(tái)了特殊扶持政策。1986年國(guó)家首次確定重點(diǎn)扶持貧困縣時(shí)，一般地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于150元，而民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則放寬到200元（農(nóng)業(yè)區(qū)）甚至300元（牧區(qū)）。［1］全國(guó)確定的331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣達(dá)141個(gè)，占42.6%。［5］
1986年4月12日，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院制訂的“七五”計(jì)劃，明確提出：“國(guó)家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)繼續(xù)在資金方面實(shí)行扶持政策；繼續(xù)減輕老、少、邊、窮地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)”［6］，這為在民族地區(qū)開展大規(guī)模扶貧開發(fā)工作提供了重要的政策依據(jù)。民族地區(qū)的扶貧開發(fā)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。中央和省（自治區(qū)）兩級(jí)政府，將扶貧資金依據(jù)公平原則分解到各貧困縣，貧困縣則根據(jù)效益原則分配和使用上級(jí)政府撥付的扶貧資金。國(guó)家相繼在民族地區(qū)落實(shí)了一批重要的扶貧項(xiàng)目，包括溫飽工程項(xiàng)目、以工代賑項(xiàng)目、牧區(qū)扶貧專項(xiàng)貼息貸款項(xiàng)目等，并對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策，包括信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)開發(fā)優(yōu)惠等，成效顯著。例如，在1990~1993年期間，國(guó)家利用溫飽工程基金，在少數(shù)民族農(nóng)村貧困地區(qū)運(yùn)作了221個(gè)科技扶貧項(xiàng)目，推廣地膜、化肥、農(nóng)藥等技術(shù)，提高糧食單產(chǎn)，在很大程度上改善了各族群眾的生產(chǎn)生活條件。［7］
總的來(lái)看，從這一階段開始，民族地區(qū)的扶貧政策逐步走向規(guī)范化、制度化，并開始嘗試?yán)檬袌?chǎng)機(jī)制來(lái)推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，取得了比較明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民族地區(qū)純收入從1986年的3184億元增加到1993年的8434億元；農(nóng)村居民年人均純收入從1986年的282元增加到1993年的629元［7］（p.485），貧困狀況得到進(jìn)一步緩解。但是，在資源稟賦存在差異和市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用的情況下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)象并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，這意味著黨和國(guó)家必須進(jìn)一步加大扶貧開發(fā)力度，盡快改變民族地區(qū)貧困落后的面貌。
（三）1994~2000年：民族地區(qū)展開八七扶貧攻堅(jiān)
1994年3月，新中國(guó)歷史上第一個(gè)明確的扶貧開發(fā)綱領(lǐng)——《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994~2000年）》（以下簡(jiǎn)稱“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”）正式頒布。其目標(biāo)是從1994年到2000年，在7年內(nèi)基本解決8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。在1994年確定的592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣達(dá)257個(gè)，占43.4%，是八七扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。［5］
按照“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的要求，民族地區(qū)扶貧開發(fā)的基本途徑包括：大力發(fā)展投資金額少、覆蓋面積廣、能夠盡快解決群眾溫飽問(wèn)題的種（養(yǎng)）殖業(yè)和相關(guān)的加工業(yè)；重點(diǎn)支持能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、又能解決勞動(dòng)力就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動(dòng)密集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；對(duì)于生存和發(fā)展條件特別惡劣的地區(qū)，則果斷實(shí)行開發(fā)式移民等。［8］在此期間，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作給予了有力的財(cái)政扶持，設(shè)立“少數(shù)民族發(fā)展資金”等專項(xiàng)資金，實(shí)施了多個(gè)扶貧開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。從1994年到2000年，國(guó)家共向五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和黔、滇、青三個(gè)少數(shù)民族分布集中的省份（合稱民族八省區(qū)）投入資金432.53億元，占全國(guó)扶貧開發(fā)總投資的38.4%。其中，財(cái)政資金194.15億元，占全國(guó)的40%；信貸資金238.38億元，占全國(guó)的37.8%。［1］
在國(guó)家相關(guān)政策的大力支持下，民族地區(qū)貧困率明顯下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民族八省區(qū)貧困人口由1995年的2086萬(wàn)人降至1999年的1185萬(wàn)人；貧困發(fā)生率由1995年的15.6%降至1999年的8.7%。到2000年，民族八省區(qū)地方財(cái)政收入比1994年增長(zhǎng)136.01%，年均增長(zhǎng)率15.57%；農(nóng)村居民純收入比1994年增長(zhǎng)了49.36%，年均增長(zhǎng)率7.43%。民族地區(qū)貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯得到改善。（以上數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版）第216、217、289頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容計(jì)算而得。）
（四）2001~2011年：重點(diǎn)扶持特困民族地區(qū)
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口已經(jīng)大幅度減少。他們絕大多數(shù)分布在自然環(huán)境相對(duì)惡劣的民族地區(qū)，貧困程度深、減貧難度大。中國(guó)政府為了推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)步伐，決定集中力量，加快特困地區(qū)扶貧開發(fā)進(jìn)程。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院于2001年6月下發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010年）》，提出“把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)”等特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)要“密切結(jié)合西部大開發(fā)，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展”。［9］這為民族特困地區(qū)減貧脫貧創(chuàng)造了新的契機(jī)，“在新確定的592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中，民族自治地方(不含西藏)增加為267個(gè)，占重點(diǎn)縣總數(shù)的45.1%。同時(shí)，西藏整體被列入國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)扶持范圍”。［10］國(guó)家不僅對(duì)少數(shù)民族特困地區(qū)繼續(xù)實(shí)行簡(jiǎn)化貸款手續(xù)、減免稅收、對(duì)部分工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，同時(shí)還不斷加大對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育的投入力度，引導(dǎo)各族群眾以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高科技素質(zhì)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，不斷改善民族地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。在一系列向民族地區(qū)傾斜的優(yōu)惠政策扶持下，西藏以及青海、云南、甘肅、四川四省藏區(qū)和新疆南疆三地州（喀什、和田地區(qū)及克孜勒蘇柯爾克孜自治州）、陜甘青寧六盤山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、滇貴川烏蒙山區(qū)、湘鄂渝黔武陵山區(qū)等集中連片的重點(diǎn)特困民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。
從2001到2011年，民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作快速推進(jìn)，大大改變了民族地區(qū)的貧窮落后面貌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民族自治地方GDP總量由2001年的8179億元增至2011年的47916億元，年均增長(zhǎng)12.0%；人均GDP由2001年的4545元提高到2011年的27401元，增加5倍多；農(nóng)村居民年人均純收入2001年為1726元，到2011年已經(jīng)增長(zhǎng)到4964元，年均增長(zhǎng)8.8%；貧困人口減少了2500多萬(wàn)。（以上數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2013年版）第200、273頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容計(jì)算而得。）但是，從人均GDP絕對(duì)差距、收入增長(zhǎng)水平以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性等方面衡量，民族地區(qū)的貧困落后問(wèn)題依然比較突出。尤其是中央連續(xù)3年上調(diào)扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，使國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（年收入）從2008年的1067元上調(diào)至2010年的2300元以后，2011年民族八省區(qū)的貧困人口增加到3917萬(wàn)人，仍占全國(guó)扶貧總?cè)丝诘?2%。［11］
（五）2012年至今：民族地區(qū)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)決勝階段
2012年中共十八大提出了到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，為民族地區(qū)新世紀(jì)新階段的扶貧開發(fā)提供了行動(dòng)指南。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，明確提出“全面實(shí)現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個(gè)都不能少，一個(gè)都不能掉隊(duì)”［12］，制定了民族地區(qū)在2020年全面脫貧、與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃。民族地區(qū)進(jìn)入了脫貧攻堅(jiān)的決勝階段。
習(xí)近平指出：“打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，民族地區(qū)是主戰(zhàn)場(chǎng)”，并強(qiáng)調(diào)“要?jiǎng)?chuàng)新思路和機(jī)制，把整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶結(jié)合起來(lái)”，進(jìn)一步提高扶貧效能。［13］這為民族地區(qū)進(jìn)一步做好扶貧開發(fā)工作、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)指明了方向。長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作主要以縣級(jí)貧困區(qū)域、集中連片特困地區(qū)等為對(duì)象，對(duì)每一村、每一戶，尤其是每個(gè)人的關(guān)注則相對(duì)缺乏。而在脫貧攻堅(jiān)決勝階段，民族地區(qū)扶貧政策更多地指向了一個(gè)個(gè)具體的貧困家庭和貧困人口。按照國(guó)家“精準(zhǔn)扶貧”政策方略的相關(guān)要求，民族地區(qū)普遍著手進(jìn)行了貧困人口建檔立卡工作，并通過(guò)信息化、動(dòng)態(tài)化的管理，使扶貧到村、到戶有了可靠的基礎(chǔ)。在貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，扶貧項(xiàng)目的安排更加實(shí)際，扶貧到戶的措施更加得力，扶貧資金的使用更加透明，扶貧政策的實(shí)施效果更加顯著。
2014年，中央財(cái)政扶貧資金對(duì)民族地區(qū)的投入大幅度提高，達(dá)到185億元，占全國(guó)總投入的42.7%，資金總量比2013年增加了11.4%。民族地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施了4887個(gè)貧困村的整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，村均投入超過(guò)230萬(wàn)元。［14］截至2014年底，“十二五”期間中央和地方政府累計(jì)投入扶貧資金1130億元，用于支持民族地區(qū)以工代賑、貧困農(nóng)戶危房改造、易地扶貧搬遷等，民族八省區(qū)貧困人口從3917萬(wàn)人降至2205萬(wàn)人，減貧率達(dá)43.7%；貧困發(fā)生率從26.5%降至14.7%，下降11.8個(gè)百分點(diǎn)。［15］民族地區(qū)群眾收入穩(wěn)步提高，貧困人口日益減少。
2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)再次重申了到2020年“貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的宏偉目標(biāo)。民族八省區(qū)的2205萬(wàn)貧困人口占全國(guó)7017萬(wàn)貧困人口總數(shù)的31.4%，從貧困發(fā)生率來(lái)看，2015年民族地區(qū)仍然高于全國(guó)7.5個(gè)百分點(diǎn)。［16］民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)正處于發(fā)力沖刺、決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時(shí)刻。因此，今后幾年內(nèi)，必須繼續(xù)貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，完成好民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，為如期實(shí)現(xiàn)徹底脫貧、全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)而努力。
二、民族地區(qū)扶貧政策演進(jìn)的特點(diǎn)
通過(guò)大致梳理改革開放以來(lái)民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)過(guò)程，我們可以分析出其中一些特點(diǎn)。
（一）政策的演進(jìn)始終與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)，體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的特征
民族地區(qū)的扶貧開發(fā)事業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展進(jìn)程與改革開放以來(lái)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變遷有著直接的關(guān)聯(lián)。相應(yīng)的，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體架構(gòu)之內(nèi)，民族地區(qū)扶貧政策的制定和調(diào)整也始終與現(xiàn)實(shí)變化中的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新的時(shí)代特征。
在20世紀(jì)70年代末改革開放剛剛啟動(dòng)的時(shí)候，包括民族地區(qū)在內(nèi)的中國(guó)大多數(shù)地區(qū)大都處于不得溫飽的貧困狀態(tài)。通過(guò)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革，民族地區(qū)在短期內(nèi)取得了比較顯著的扶貧減貧效果。到80年代中期，制度變遷引致的扶貧效果逐漸衰減，民族地區(qū)由于資源稟賦差異導(dǎo)致的貧困問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。黨中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)制定一系列優(yōu)惠政策，落實(shí)一批重要的扶貧項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)民族地區(qū)扶貧開發(fā)。進(jìn)入90年代之后，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題日趨嚴(yán)重，民族地區(qū)絕對(duì)貧困現(xiàn)象雖然有所緩解，但與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，相對(duì)貧困現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背景下，中國(guó)政府及時(shí)啟動(dòng)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，并通過(guò)“少數(shù)民族發(fā)展資金”等措施在財(cái)政政策上對(duì)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作給予了大力扶持，取得明顯成效。
到21世紀(jì)初，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)總體小康，中西部的一些少數(shù)民族特困地區(qū)成為扶貧開發(fā)工作中難啃的“硬骨頭”。為了進(jìn)一步加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和邊疆安全，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，中國(guó)政府結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，將西藏、青滇甘川四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等集中連片的特困民族地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)加以扶持，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且優(yōu)化了我國(guó)的區(qū)域生產(chǎn)力布局。中共十八大以來(lái)，我國(guó)逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)不斷下降，以地區(qū)和縣為目標(biāo)的“大水漫灌”式的扶貧政策已經(jīng)難以解決民族地區(qū)的貧困問(wèn)題。針對(duì)新形勢(shì)的變化，各級(jí)政府按照中共中央的要求，在民族地區(qū)創(chuàng)新扶貧政策體系，精準(zhǔn)識(shí)別、分類施策，實(shí)行以“靶向治療”為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧，為2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（二）政策的選擇凸顯出少數(shù)民族和民族地區(qū)的差異性，差別化政策展現(xiàn)了實(shí)事求是的精神
少數(shù)民族地區(qū)的自然環(huán)境、歷史條件、資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和層次差異較大，在小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中面對(duì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)各不相同。改革開放以來(lái)，國(guó)家在民族地區(qū)扶貧政策的選擇上，除了給予各地一些共同的普惠政策之外，還因地制宜地實(shí)施了一些差別化政策，展現(xiàn)出尊重差異、包容發(fā)展的時(shí)代精神。
譬如，西藏自治區(qū)是全國(guó)唯一一個(gè)省級(jí)集中連片貧困地區(qū)，也是重要的國(guó)家安全屏障。早在1979年4月于北京召開的全國(guó)邊防工作會(huì)議上，中共中央就發(fā)出了“全國(guó)支援西藏”的號(hào)召。［2］（p.21）從1980年3月到2015年8月，中央先后六次召開西藏工作座談會(huì)，制定實(shí)施了一系列特殊政策和靈活措施，對(duì)改變其貧困落后面貌發(fā)揮了重要作用。以金融扶貧政策為例，在“十二五”期間，中央賦予西藏自治區(qū)包括人民幣資金營(yíng)運(yùn)規(guī)劃、利差補(bǔ)貼、扶貧貼息貸款、再貸款等政策在內(nèi)的一攬子特殊優(yōu)惠政策。西藏各地的人民幣貸款利率比全國(guó)各檔次基準(zhǔn)利率普遍低2個(gè)百分點(diǎn)。［17］這些特殊的金融政策極大地促進(jìn)了西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)。
再譬如，新疆南疆三地州是集邊疆地區(qū)、民族聚居區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、連片貧困區(qū)為一體的重要特殊地區(qū)。南疆的貧困問(wèn)題一直受到國(guó)家有關(guān)部門的重視。2009年1月，南疆三地州建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃獲得批準(zhǔn)。在5年之內(nèi)，國(guó)家補(bǔ)助投資534億元，在南疆三地州建成各類項(xiàng)目13910個(gè)。［18］通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力等舉措，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，緩解了各族群眾的深度貧困狀態(tài)。
還譬如，國(guó)務(wù)院扶貧辦采取不同的政策措施，在一些民族特困地區(qū)開展的扶貧開發(fā)試點(diǎn)工作近年來(lái)不斷取得進(jìn)展。寧夏中部干旱帶扶貧開發(fā)試點(diǎn)、貴州威寧喀斯特地區(qū)扶貧開發(fā)綜合治理、四川大小涼山扶貧開發(fā)與艾滋病綜合防治相結(jié)合試點(diǎn)、甘肅臨夏州積石山縣養(yǎng)羊試點(diǎn)等成效顯著，為進(jìn)一步探索民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的到戶扶持機(jī)制起到了引領(lǐng)和機(jī)制創(chuàng)新作用，為今后民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作積累了經(jīng)驗(yàn)，開辟了道路。［19］
（三）政策的發(fā)展趨向全方位、多維度的格局，充分體現(xiàn)了中國(guó)“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的民族工作主題
改革開放以來(lái)，民族地區(qū)扶貧政策不斷發(fā)展，不斷完善，至今已經(jīng)基本形成了層次多樣、規(guī)模各異、前后有序、彼此滲透的較為完備的政策體系。這為各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，爭(zhēng)取全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造了條件。
1．扶貧政策的總體目標(biāo)更加清晰
在改革開放初期，民族地區(qū)扶貧政策的目標(biāo)設(shè)定主要圍繞解決貧困人口的基本溫飽問(wèn)題。伴隨著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)，政策目標(biāo)逐漸朝著既包括生存需要，又兼顧發(fā)展需要的方向演進(jìn)。依據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020）》和2014年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》等精神，當(dāng)前民族地區(qū)扶貧政策的總體目標(biāo)已經(jīng)明確為“兩不愁，三保障”（不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房）。這不僅符合當(dāng)前少數(shù)民族貧困地區(qū)的實(shí)際需求，而且為2020年民族地區(qū)與全國(guó)同步建成全面小康社會(huì)設(shè)定了底線目標(biāo)。
2．扶貧工作的政策方略更加科學(xué)
在改革開放初期，民族地區(qū)扶貧工作仍然以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資金補(bǔ)助和財(cái)政照顧等救濟(jì)式扶貧政策為主，自20世紀(jì)80年代中期以后，逐漸以開發(fā)式扶貧政策取而代之，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，取得了比較明顯的成效。進(jìn)入21世紀(jì)，民族地區(qū)普遍將扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接起來(lái)，以扶貧促進(jìn)發(fā)展、以低保維持生存。中共十八大以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的基本方略，按照六個(gè)精準(zhǔn)（扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)）的基本要求和五個(gè)一批（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）的基本途徑，真正解決了民族地區(qū)“扶持誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)扶”、“怎么扶”、“如何退”等一系列問(wèn)題。［20］
3．扶貧工作的政策保障更加有力
在對(duì)口支援、財(cái)稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持、金融服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)方面，都有相應(yīng)的政策措施為民族地區(qū)的扶貧工作提供保障。民族地區(qū)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的工作格局已經(jīng)基本形成。
三、民族地區(qū)扶貧政策演進(jìn)的啟示
縱觀改革開放以來(lái)，民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)過(guò)程及特點(diǎn)，可以使我們總結(jié)出以下重要啟示。
（一）必須始終從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)民族地區(qū)扶貧政策的意義
首先，民族地區(qū)的脫貧致富直接關(guān)系民族團(tuán)結(jié)事業(yè)。中國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，讓各族群眾盡快擺脫貧困既是搞好民族地區(qū)一切工作的基礎(chǔ)，更是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的新型民族關(guān)系的關(guān)鍵。其次，民族地區(qū)的扶貧開發(fā)關(guān)系到中國(guó)的邊疆穩(wěn)定和地緣安全。民族地區(qū)跨境民族多、周邊鄰國(guó)多，通過(guò)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)，可以有效促進(jìn)中國(guó)與周邊國(guó)家的開放合作，保障“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實(shí)施和“睦鄰、安鄰、富鄰”外交理念的落實(shí)，鞏固中國(guó)國(guó)家安全。最后，民族地區(qū)是21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。在扶貧開發(fā)進(jìn)程中，民族地區(qū)可以為發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供場(chǎng)所，并開辟出新的國(guó)內(nèi)商品市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)。因此，在民族地區(qū)實(shí)施的各類扶貧開發(fā)政策，未來(lái)只能加強(qiáng)，不能削弱。
?。ǘ┍仨殘?jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的思路
首先，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)。中國(guó)民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作的最大特色就是始終堅(jiān)持由中央和地方各級(jí)政府主導(dǎo)。這既是由中國(guó)政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨所決定，也是社會(huì)主義制度的一大優(yōu)勢(shì)。今后民族地區(qū)扶貧開發(fā)政策的制定、重點(diǎn)的確立、方向的把握等都應(yīng)繼續(xù)由各級(jí)政府通過(guò)落實(shí)工作責(zé)任制，全力推動(dòng)完成。其次，必須堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作是在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下開展的，因此在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)，也務(wù)必要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。要使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，從而充分調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)群眾脫貧致富的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。最后，必須堅(jiān)持社會(huì)參與。改革開放以來(lái)，部分東部發(fā)達(dá)省市和企事業(yè)單位、社會(huì)組織等與少數(shù)民族貧困地區(qū)開展結(jié)對(duì)扶貧協(xié)作，發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。今后應(yīng)進(jìn)一步搭建社會(huì)參與平臺(tái)，完善政策支撐體系，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，多種形式推進(jìn)，形成民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作的強(qiáng)大合力。
（三）必須貫徹外部扶持與自力更生相結(jié)合的原則
實(shí)踐證明，動(dòng)員和組織包括全國(guó)各省市、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)等積極參與少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)建設(shè)，不僅加快了民族地區(qū)扶貧開發(fā)的步伐，而且弘揚(yáng)了中華民族手足相親、守望相助的優(yōu)秀傳統(tǒng)，取得了積極而顯著的成果。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，各族群眾自力更生、艱苦奮斗的精神始終是民族地區(qū)扶貧開發(fā)的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力。今后的民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作一定要更加重視“輸血”與“造血”、“硬件”與“軟件”相結(jié)合，進(jìn)一步提升貧困地區(qū)群眾的自主參與意識(shí)，拓展貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。民族地區(qū)依然需要國(guó)家和社會(huì)各界的扶持與支援，但最終還是要靠自身的艱苦努力來(lái)改變貧困落后面貌、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。只有將外部扶持與自力更生有機(jī)結(jié)合起來(lái)，民族地區(qū)才能充分發(fā)揮自身潛力，實(shí)現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢(shì)，徹底擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)全面小康。
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?。圬?zé)任編輯：楊文利］
?。圩髡吆?jiǎn)介］李天華，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中南民族大學(xué)省級(jí)重點(diǎn)人文社科研究基地“民族政策與社會(huì)發(fā)展研究中心”，430074；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所訪問(wèn)學(xué)者，100009。
*本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“民族地區(qū)特殊類型貧困與反貧困研究”（13JZD026)、國(guó)家民委“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)研究中心招標(biāo)課題”（MSY15013）、中南民族大學(xué)“民族地區(qū)減貧與發(fā)展”專項(xiàng)建設(shè)招標(biāo)課題（JK201607180039）的階段性研究成果。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2017年第1期
