［作者簡介］蔣積偉，法學博士，副教授，教育部高校輔導員培訓和研修基地（華南師范大學），510631。
*本文為國家社科基金重大招標項目《中國當代社會史》（10&ZD077）及廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃課題《改革開放以來廣東應對自然災害的歷史考察與經(jīng)驗研究》（GD12YDS01）的階段性成果。
①1949～1956年期間發(fā)生的7例重大自然災害分別是：1949年第6號臺風、1949年江淮及華北地區(qū)洪澇災害、1950年淮河流域洪澇災害、1951年云南劍川地震、1954年江淮流域洪澇災害、1956年洪澇災害以及1956年第12號臺風。詳見民政部救災救濟司、民政部國家減災中心編：《1949～2004重大自然災害案例》，2005年8月，第1～47頁。
方針是引導事業(yè)前進的方向和目標，具有全局性和戰(zhàn)略性。救災方針關(guān)系到救災工作的發(fā)展方向、根本途徑和基本方法。新中國成立以來，中國政府在不同時期制定了不同的救災方針，認真考察和思考這些方針,對做好當前和今后的救災工作具有積極意義。
一、救災方針的初步確立與發(fā)展
（一）新中國成立初期的災情
中國地域遼闊，地理氣候條件復雜，自古以來自然災害頻繁發(fā)生。“歷史上水、旱、蝗、雹、風、疫、地震、霜、雪等災害，自公元前1766年至紀元后1937年止，計3703年間，共達5258次，平均約每六個月強便有災荒一次”。［1］1949年，中華人民共和國成立后，自然災害仍然頻繁發(fā)生，正如時任內(nèi)務部副部長的陳其瑗所總結(jié)的，“一九四九年的災荒，種類多（主要是水災），地區(qū)廣，災情連續(xù)，不僅是美帝與蔣介石匪幫直接造成，也是封建階級長期統(tǒng)治的結(jié)果”。［2］根據(jù)《1949～2004重大自然災害案例》一書統(tǒng)計，新中國成立后55年間發(fā)生的53個重大自然災害中，1949～1956年就占7例。①除此之外，新中國成立初期還遭受了春荒、旱災、農(nóng)業(yè)病蟲害、雹災、霜凍等自然災害的頻繁襲擊，在當時百廢待興的社會條件下，造成了巨大損失，嚴重制約了國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展。僅就1949年的水災來說，全國受災面積約12787萬畝，受災人口約4555萬人，倒塌房屋234萬余間，減產(chǎn)糧食114億斤，災情分布在16個省、區(qū)498個縣、市的部分地區(qū)。而到了1953年，全國農(nóng)作物受災面積達到35123萬畝。［3］
（二）新中國成立初期“生產(chǎn)自救”方針的確立
面對嚴重的災害，新中國一成立，黨和政府就把救災工作提上重要議程，并適時制定了“節(jié)約防災，生產(chǎn)自救，群眾互助，以工代賑”的救災方針。這一方針，實際上是黨在局部執(zhí)政時期，應對自然災害的一貫思路和經(jīng)驗積累。2012年，電影《1942》的上映，引發(fā)了社會各界對于災荒問題的關(guān)注，也使我們大概了解了國共兩黨對于災荒問題的不同做法。1942年，以河南為中心的中原地區(qū)發(fā)生了嚴重災荒。國民政府為了完成征購糧食的任務，嚴密地封鎖了災區(qū)消息。與國民政府形成鮮明對比的是，在遭受旱災、日軍以及國民黨軍隊三重打擊的邊區(qū)，尤其是晉冀魯豫邊區(qū)，發(fā)動了一場轟轟烈烈的救災度荒運動。其做法主要是：把政府救濟、社會互助和自救三者結(jié)合起來，使救災運動成為在邊區(qū)政府領(lǐng)導下的，以黨、政、軍、民合力為基礎的群眾性自救運動；把社會救濟和災民生產(chǎn)結(jié)合在一起，通過各種互助合作形式，恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，扶持農(nóng)村副業(yè)和手工業(yè)。這種救災模式實際上為新中國救災方針的確立奠定了基礎。
當然，“節(jié)約防災，生產(chǎn)自救，群眾互助，以工代賑”方針的確立，也是與新中國剛剛成立時滿目瘡痍的背景相吻合的。當時國家資金短缺，物資匱乏，且面臨多方面的開支，拿不出多少資金和物資救助災區(qū)。因此，這個方針沒有提出國家對災區(qū)的救濟和扶持，而是把節(jié)約救災放到了首位。把以工代賑寫進方針同樣是因為國家拿不出更多的資金救助災民，只好通過讓災民參加工程建設的方式，來緩解救災資金的壓力。
在此基礎上，1950年召開的第一次全國民政會議，正式提出了“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”的救災方針。與前者相比較，這個方針強調(diào)了生產(chǎn)自救的重要性，并明確了政府在救災中的輔助責任。因此，這一方針實際上是“生產(chǎn)自救”的救災方針。
人民公社化運動開始后，各地紛紛成立人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊，充分發(fā)揮集體組織的力量抗擊災害成為可能。因此，救災方針又調(diào)整為“依靠群眾、依靠集體力量、生產(chǎn)自救為主，輔之以國家必要的救濟”。盡管存在一些詞語表述上的不同，但與前者的精神是相通的，即以生產(chǎn)自救為主，國家救濟為輔。總體來說，這是一種比較積極的救災方針。
新中國成立初期出臺這樣一種方針，一方面是迫于經(jīng)濟和財政實力薄弱的無奈之舉，另一方面也是由農(nóng)村在工業(yè)化戰(zhàn)略中的地位決定的。《內(nèi)務部關(guān)于加強災區(qū)節(jié)約渡荒工作的指示》中指出：“我國的糧食產(chǎn)量，目前還不能充分滿足國家與人民的需要，為了集中力量保證國家經(jīng)濟建設計劃的完成，政府只能拿出一定的力量對災民進行救濟”（民政部政策研究室：《民政工作文件匯編（二）》，1984年9月，第88頁。）。在當時極為艱難的條件下，農(nóng)村對于工業(yè)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用，生產(chǎn)自救一方面能減輕財政負擔，更為重要的是可以穩(wěn)定農(nóng)村秩序，防止人口盲目外流，提升農(nóng)村的生產(chǎn)力和購買力，為工業(yè)化提供原料、資金積累以及市場。
（三）新中國成立初期生產(chǎn)自救的舉措及效果
在上述救災方針的指導下，新中國采取了相應的救災舉措：
第一，大力發(fā)展副業(yè)生產(chǎn),即通過發(fā)展生產(chǎn)以自救
在發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)上，中央政府提出了“靠山吃山，靠水吃水”的口號，并提倡群眾互助、自由借貸、變死錢為活錢等辦法，以解決資金缺乏的困難。對生產(chǎn)者采用先行貸糧、后收成品的方式；對販運者采用先行貸貨、后收貨款的方式。各地貿(mào)易公司、供銷合作社與產(chǎn)銷方訂立合同，推銷土產(chǎn)品。有了資金和銷路的保障，各地副業(yè)生產(chǎn)開展得比較順利，發(fā)展很快。1951年2月，河北省的重災區(qū)開展起副業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶占總戶數(shù)的50％左右；成績特別好的村達60％～70％，個別有基礎的村達到80％～90％［3］（p.36）。副業(yè)生產(chǎn)的開展增加了災民的收入，提高了災民自救的能力。
第二，以工代賑，運用災民的勞力從事建設
相比較簡單的“放賑”，這是一種更注重實際和長遠利益的積極的救災方法。新中國成立初期，中央政府大力推行以工代賑的辦法，凡可能由災民從事的工程，盡量雇用災民，采用這一辦法后各地都取得很大成績。實施以工代賑的河北省最大水利工程——潮白河下游工程、金門渠工程，“解決六十萬人一個月的生活，災民中有‘救命堤’的反映”。［4］
第三，實行節(jié)約互助
各地政府工作人員與人民解放軍開展節(jié)約“一兩米運動”，有的機關(guān)甚至每日每人節(jié)約四五兩糧食，有的干部拿出全部津貼救濟災民。關(guān)于城市對農(nóng)村的支持，謝覺哉指出：“只有農(nóng)村戰(zhàn)勝了災荒，逐漸達到豐足，城市才能更快地恢復起來”，“我們希望城市人民繼續(xù)發(fā)揚友愛精神，熱烈響應救災募捐運動”。［5］通過在各大城市進行的救災勸募以及在鄉(xiāng)村進行的“一碗米運動”（“一兩米運動”和“一碗米運動”是救災募捐的兩種形式，前者主要在政府機關(guān)和人民解放軍軍隊內(nèi)部進行，后者則主要在鄉(xiāng)村進行。詳見《深入開展生產(chǎn)救災工作董副總理在中央救災委員會成立會上的報告》，《人民日報》1950年3月7日。），救災物資短缺的問題得到及時有效的緩解。
新中國成立初期救災方針的確立，對有效扭轉(zhuǎn)中國歷朝歷代救災不力的局面起到了重要作用。在當時經(jīng)濟條件十分困難的情況下，基本實現(xiàn)了“不餓死人，不凍死人，不發(fā)生大的疫情，不出現(xiàn)災民大批外流”的目標，保障了災民的生活和生產(chǎn)。另外，農(nóng)田水利建設和治淮工程也在防災救災工作中得到了有效推進。在這一時期救災方針的指導下，新中國的救災事業(yè)取得了巨大成就，并逐步確立了以中央政府為主導的救災減災體制，其中許多積極的做法為今天的救災減災體制所沿用。
二、救災方針的恢復調(diào)整
（一）救災方針的曲折發(fā)展
1958年5月26日到6月18日，內(nèi)務部召開的第四次全國民政會議提出“救災工作必須為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大躍進和消滅自然災害服務”的要求，確定了“防重于救，防救結(jié)合，依靠集體，農(nóng)業(yè)為主，兼顧副業(yè)，互相協(xié)作，厲行節(jié)約，消滅災荒”的救災方針。［6］這個方針最大的變化有兩點：一是提出了“防救結(jié)合”，“防重于救”；二是提出了消滅災荒。之所以出現(xiàn)這樣的變化，首先，由于社會和自然因素使然。自然災害在頻率和規(guī)模方面，較之新中國成立初期都有了很大變化，因此防災被提到一個重要的位置；其次，內(nèi)務部提出救災要為農(nóng)業(yè)躍進服務，防災相對救災來說，能更好地實現(xiàn)這一要求。最后，新中國成立初期抗災救災取得的巨大成就，農(nóng)業(yè)合作化后防災救災能力的提高以及“大躍進”期間“左”的影響，使黨和政府對自然災害的影響估計不足，盲目樂觀，改變了新中國成立初期對于自然災害長期性的認識，錯誤地提出了要在短時期內(nèi)消滅災荒的觀點。如在這一時期出版的《建國以來災情和救災工作史料》一書中就指出：“災荒，現(xiàn)在看來已經(jīng)不是什么問題。再過幾年，十幾年，人們就會不知道什么是災荒了”［3］。在這種認識下，專門的救災機構(gòu)被撤銷，一些地區(qū)隱匿或虛報災情，助長了從中央到地方盲目樂觀的情緒，對自然災害的嚴重程度缺乏思想準備和應對措施，加之中央政府投入的救災資金有限，削弱了救災能力，間接加重了自然災害的嚴重性。部分學者在研究1959～1961年饑荒的成因時認為，政府救荒不及時和救荒能力不強也是導致饑荒及饑荒差異的主要因素。［7］
當然，辯證地看，這個方針盡管造成了救災工作的滯后和混亂，但提出“防重于救”比較符合現(xiàn)代救災的理念，且在實際工作中也收到一定成效。在這一方針的指導下，農(nóng)田水利建設和防災工程的建設大規(guī)模展開，有效避免了春荒、旱災的出現(xiàn)。黨和政府甚至還組織了三峽工程的討論，提出了有建設性的意見。
“文化大革命”開始后，頻繁的政治運動打亂了救災工作的正常秩序，救災工作得不到足夠重視，而主管救災工作的內(nèi)務部也在1969年10月被撤銷。原由內(nèi)務部農(nóng)村社會救濟司承擔的救災工作被分散到中央農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)業(yè)部、財政部等部門。由于組織機構(gòu)被分割、肢解，使救災工作受到很大沖擊，陷入比較混亂和無序的局面。
（二）救災方針的恢復與調(diào)整
伴隨著撥亂反正和改革開放，1978年，第七次全國民政會議恢復了“文化大革命”以前的救災方針。在此基礎上，1983年，第八次全國民政會議把救災工作方針修訂為：“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”。與以前的救災方針相比較，新方針最顯著的特點是增加了“互助互濟”和“國家扶持”的內(nèi)容。這一方針的出臺同樣與其時代背景是密不可分的。
第一，農(nóng)村形勢的變化
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，不僅解放了生產(chǎn)力，也提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，工副業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重逐年上升，農(nóng)民生活得到改善，積累逐年增加，農(nóng)民的自救能力得到增強，且具備了一定的提供救濟的能力。當然，新中國成立初期的救災方針中也包含了“群眾互助”的內(nèi)容，但這種“互助”在當時農(nóng)民生活水平普遍較低的情況下，只能是勞動力和救災工具等的簡單合作，而不是物質(zhì)方面的互助互濟。
第二，改革開放后中央出臺了扶貧政策
單純的救災不能使災民從根本上擺脫貧窮，必須把“必要的救濟”和“扶持”結(jié)合起來，通過對災民實施政策、資金、技術(shù)、資料等各方面的扶持，使他們在發(fā)展生產(chǎn)中不斷增加收入和積累，從而提高其抵御災害、戰(zhàn)勝災害的能力，這樣才能從根本上脫貧致富。因此，這里的國家扶持和國家扶貧政策的出臺是把扶貧和救災有效結(jié)合起來，以提升救災的實效。
第三，黨和政府明確了民政工作的性質(zhì)
第八次全國民政會議的一大亮點就是對民政工作的性質(zhì)作了界定。1983年4月9日，崔乃夫部長在會議上作了題為《在黨的十二大精神指引下，為開創(chuàng)民政工作新局面而奮斗》的報告，報告明確指出：“民政工作就是做人的工作，做群眾的工作。進行這些工作不但要有國家的支持，而且要發(fā)動群眾，依靠社會力量”，“民政工作具有群眾性、社會性和多元性的特點”。（民政部政策研究室：《民政工作文件匯編（一）》，1984年9月，第30頁。民政工作性質(zhì)的明確，為救災工作的社會化改革提供了理論基礎。與社會化改革的思路相適應，在1983年這個救災方針里，依然給予生產(chǎn)自救和群眾互助以較大的重視。
（三）國家扶持和群眾互助的基本舉措
第一，實行救災和扶貧相結(jié)合
從歷史上看，貧困和自然災害密不可分。越貧困抵御自然災害的能力越弱，災害發(fā)生的頻率越高，結(jié)果“舊災造成的民困未蘇，瘡痍未復，新的打擊又接踵而至”［8］。反之，災害愈多愈重，對社會破壞更為嚴重，災民愈貧窮。基于這個因素，在農(nóng)村扶貧政策的大背景下，民政部提出：“要把扶貧和救災結(jié)合起來。救災款在保障災民基本生活的前提下，可用于災民生產(chǎn)自救，扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)”。［9］
第二，創(chuàng)辦農(nóng)村救災扶貧互助儲金會
儲金會實行會員制，它是把農(nóng)民群眾手中分散的錢和糧集中起來，用來解決自己問題的具有互助性質(zhì)的基層社會保障組織。在災害發(fā)生時，幫助受災的會員解決口糧、衣被、修繕房屋和治療疾病等方面的困難；在無災時，扶持貧困會員發(fā)展生產(chǎn)以及幫助其他會員解決燃眉之急。這實際上是把人們傳統(tǒng)互助互濟的做法推向了有固定組織形式、更加經(jīng)常化、制度化的新階段。
第三，改變救災款的使用方法
“發(fā)放救災款是一件細致的不只（原文為‘止’）是經(jīng)濟的而且是政治的工作”（民政部政策研究室：《民政工作文件匯編（二）》，1984年9月，第103頁。）。新中國成立以來，政府在救災款的發(fā)放上一直堅持無償使用的原則。但隨著時間的推移，這種發(fā)放形式暴露出越來越多的弊端，不僅助長了災民對政府的依賴情緒，也不利于培養(yǎng)災民的防災意識。同時，隨著農(nóng)村個人積累的不斷增加，災民在災害過后，有能力對部分或者全部的救災款予以償還。因此，民政部對救災款的使用進行了調(diào)整，實行救災款有償使用和無償使用相結(jié)合的辦法。不僅擴大了救助面，也促進了災民生產(chǎn)的積極性，提高了災民的防災意識和自救能力。
這一階段救災方針的調(diào)整，使中國救災工作取得了一些突破性進展，不僅保證了災民的基本生活，而且提高了救災款的使用效率，更為重要的是為進一步改革救災工作積累了豐富經(jīng)驗，提高了災民的自我保障意識，調(diào)動了地方政府的救災積極性。當然，救災方針的調(diào)整是和國家經(jīng)濟實力以及財政體制密不可分的。綜觀這一階段救災方針的調(diào)整，互助與扶持是亮點。很明顯，隨著改革開放的深入開展，國家經(jīng)濟實力得到提升，反映在救災方面就是政府的扶持力度相應增大。不過，由于改革尚在“摸著石頭過河”階段，國家經(jīng)濟實力依然不夠強大。因此，政府在救災的扶持上，只能通過提高有限救災款的使用效率來緩解壓力，如救災款的包干使用，救災款的無償使用和有償使用相結(jié)合，試行救災保險，等等。
三、救災方針的改革
筆者把1983年救災方針的變化稱為調(diào)整，是因為它與新中國成立初期的救災方針并沒有本質(zhì)變化，依然是以生產(chǎn)自救為主的方針，只不過在國家救助的具體思路上把消極的救濟變?yōu)楦臃e極的扶持。而這以后救災方針的變化之所以稱為改革，是因為它的變化是全方位和深刻的。
（一）新救災方針的確立
1983年確立的救災方針，在較長的時間里沒有變化。直到2006年召開的第十二次全國民政會議，才有了新的表述。回良玉副總理在第十二次全國民政會議的講話中提出：堅持“政府主導、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的救災工作方針，健全災害應急救援體系，努力提高災害救助水平。［10］2007年，民政部部長李學舉重申了這一方針。他指出：“由于全球氣候變暖，極端氣候發(fā)生頻繁，減災救災工作形勢嚴峻。要全面貫徹《突發(fā)事件應對法》，落實‘政府主導，分級管理，社會互助，生產(chǎn)自救’的方針，以提高災害應急能力和綜合減災能力為核心，完善救災應急機制，加強災害能力建設，提高減災救災工作水平。”［11］這個方針看起來簡潔，但包含的意思卻十分深遠，體現(xiàn)了現(xiàn)代救災的科學理念。
實際上，這個方針雖然是在2006年提出的，但新舊方針的拐點應是1994年召開的第十次全國民政會議。1994年之前，因政府財力有限，在救災款增量不會有太大改善的情況下，只能通過提高救災款的使用效率來緩解資金壓力。這樣的方針明顯具有過渡性。所謂的“扶持”一般都把老、少、邊、窮地區(qū)作為重點對象，而這些地區(qū)由于條件有限，用于扶持的資金不一定能夠取得預期效果，資金自然難以收回，中央政府的財政壓力依然很大。另外，隨著“分級包干”的財政管理體制愈來愈不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，中央政府決定對財政體制進行改革，于1994年1月1日起實行分稅制，此舉使地方財政得到快速增長。在此背景下，第十次全國民政會議召開。這次會議進一步堅定了救災社會化的思路。多吉才讓部長指出：“民政工作的任務很多，具有鮮明的社會性和群眾性，這些工作完全由政府包攬是不可能的，必須堅定不移地走社會化的道路，把單純的政府行為擴大為社會行為，變成人民群眾的自覺行動”。會議還主張建立分級負責的救災體制。李鵬總理在與參會代表的座談中指出：“怎樣解決這部分受災人口的基本生活問題呢？我看主要責任在省，要建立一個以省為主的體制，中央給予補助”，“以省為主，省里要建立救濟基金，省財政要撥出一部分經(jīng)費來備用，特別是那些自然災害較頻繁的地方”。［12］從上述兩點內(nèi)容來看，第十次全國民政會議實際上是救災方針改革的前奏，經(jīng)過之后十余年的探索完善，最終在2006年的第十二次全國民政會議上確立了新的救災方針，也開啟了救災工作制度化、科學化的新階段。
（二）新救災方針的意蘊
第一，彰顯了現(xiàn)代政府的責任
政府在救災中到底處于何種地位，應負何種責任？在之前的救災方針中，突出的是生產(chǎn)自救，政府只是起輔助作用。但在實際的救災工作中出現(xiàn)了政府大包大攬的現(xiàn)象，職責不明。中共十五大明確提出了“政企分開、精簡機構(gòu)”的國務院機構(gòu)改革意見，并明確了機構(gòu)改革的原則，即“按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設”。［13］借此契機，民政部決定推行機構(gòu)改革，以轉(zhuǎn)變職能，提高救災的社會化水平。民政部要求各地民政部門，“必須轉(zhuǎn)變職能，從事務性工作中逐步解脫出來，把主要精力放在宏觀管理、出臺政策、制定法律法規(guī)、規(guī)范服務上，要充分調(diào)動各種社會團體、群眾組織及志愿者為救災服務的積極性，把一些事務性的工作委托給他們做，使救災工作逐步走向社會化”。［14］
在救災社會化的趨向中政府角色和責任開始明確，即政府主導。所謂主導，主要是指政府從救災的具體事務中解脫出來，其主要作用應體現(xiàn)在以下兩方面：一是財政支持。改革開放30余年來，中國經(jīng)濟實力空前提高，已成為世界第二大經(jīng)濟實體，相較改革開放前，政府有能力增加抗災救災的財政投入，在抗災救災的投入中占主導地位。二是救災行為和秩序的監(jiān)管以及救災主體的協(xié)調(diào)。也就是說，政府在救災中應扮演好指揮者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。救災主體社會化并不是要弱化政府的救災責任。從公共管理的角度來看，救災是社會公共事務的重要組成部分，政府主導救災既是政府基本職能的體現(xiàn)，也是政府保障基本人權(quán)的體現(xiàn)。從經(jīng)濟的角度看，這樣也符合政府提供公共產(chǎn)品的角色。實際上，中國政府主導救災工作與我們的現(xiàn)行體制和特征是十分吻合的，能有效提高救災的效率，尤其是救災的速度。
第二，厘清了中央和地方的救災職責
我們所說的政府包攬救災工作，實際是指中央政府包攬，也就是說中央和地方的救災責任界定不清。作為接近救災現(xiàn)場的地方政府并沒有承擔起應有的職責。無論是大災、中災、小災，還是災時的緊急救助、災后恢復重建和災民生活安排，中央政府的資金投入始終占據(jù)主導地位（詳見下表）。
資料來源：《中國民政統(tǒng)計年鑒（2006）》，中國統(tǒng)計出版社2006年版，第85～86頁。1996年全國民政廳（局）長會議后，地方各級政府加快了實行分級管理的步伐。1996年，全國30個省區(qū)市均列支了“217”科目（“217”科目是中央和地方財政用于支出自然災害方面資金的一個統(tǒng)一代碼。）預算，消滅了省一級空白點；21個省區(qū)市的地級100%列支，14個省區(qū)市的縣級列支率達90%以上，其中8個省區(qū)市的縣級100%列支；全國已有2203個縣（市區(qū)）列支“217”科目，占全國縣（市區(qū)）總數(shù)的76.4%。［15］各地政府不僅列支了救災經(jīng)費預算，而且投入的力度也在逐年增長。以2000年為例，中央救災資金投入為31.771億元，地方各級政府除采取生產(chǎn)自救、互助互濟等多種辦法外，另外安排了15.74億元救災款，比1999年增加了45.7%，有效增強了政府救災的物質(zhì)基礎。［16］地方分級負責是一種現(xiàn)代化的救災理念，在分工基礎上表現(xiàn)得更加科學合理和有秩序。
第三，生產(chǎn)自救有了新內(nèi)涵
生產(chǎn)自救是新中國成立初期救災工作的基本方針，對于緩解當時財政困難、物資匱乏的狀況具有重要意義，是一種積極的救災價值取向。對于今天的救災工作來說，雖然時代背景已有很大不同，物質(zhì)條件業(yè)已極大改善，但生產(chǎn)自救方針仍要堅持。災民對災害現(xiàn)場最為熟悉，進入現(xiàn)場最快，對于最大限度地減少人員傷亡具有特殊優(yōu)勢。生產(chǎn)自救不僅體現(xiàn)了民政工作群眾性的本質(zhì)，更能有效避免依賴情緒的養(yǎng)成，對于發(fā)動災民以積極的心態(tài)投入災后的恢復重建工作具有重要意義。災民并非單純的受助對象，也應成為救災活動的主體之一。外因只有通過內(nèi)因才能起作用，政府和社會對于災區(qū)的關(guān)注和幫助都是外在因素，最終還是要通過災民自己的主觀努力來進行災后的恢復重建。因此災民的精神狀態(tài)在救災工作中就顯得尤為重要。而生產(chǎn)自救恰恰能培養(yǎng)災民這種積極的救災心態(tài)。因此，這里的生產(chǎn)自救不再只是從物質(zhì)角度的考量，更多的是從災后恢復重建的精神狀態(tài)來考量其重要性。
第四，救災逐步走向社會化
以往的救災方針也強調(diào)社會互助，但黨和政府在對政府的角色定位以及對慈善事業(yè)性質(zhì)的認識上還存在一些不足，片面認為發(fā)展慈善事業(yè)、發(fā)動社會互助是給社會主義抹黑，從而在實際的救災工作中出現(xiàn)了大包大攬的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象在改革開放后逐步得到改善，尤其是進入20世紀90年代后，救災工作社會化開始得到全社會的認可。1995年年底江澤民在陜、甘兩省考察、慰問群眾時指出，要在城市募集些衣被和用品，支持和幫助貧困地區(qū)群眾，并把這件事情作為一項經(jīng)常性的社會公益活動常年開展起來。為此，民政部和國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在大中城市開展經(jīng)常性捐助活動支援災區(qū)、貧困地區(qū)的意見》，要求“從1996年開始，在全國大中城市開展以募捐衣被為主要內(nèi)容的‘扶貧濟困送溫暖活動’”，［17］社會捐助逐漸向著常態(tài)化和制度化的方向發(fā)展，很好地彌補了政府救災的不足。
在新的救災方針指引下，中國的救災減災工作無論在物質(zhì)性建設還是非物質(zhì)性建設方面都取得了巨大成就。在物質(zhì)性方面，中央和地方財政用于自然災害的救助經(jīng)費不斷提高，社會捐贈數(shù)額呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢，救災物資儲備逐步充實；在非物質(zhì)性方面，救災減災工作逐步走向科學化、規(guī)范化和制度化。據(jù)統(tǒng)計，1978年以來，改革開放30年間共轉(zhuǎn)移群眾2億人次，轉(zhuǎn)移群眾財產(chǎn)數(shù)百億元。總之，伴隨著經(jīng)濟實力的不斷增長，中國政府救災減災能力尤其是應急救助能力得到極大提高，我們成功的救災實例也贏得了世界的贊譽。
認真梳理新中國成立以來救災方針的演變可以看出，救災方針不斷向科學化的方向發(fā)展，新方針體現(xiàn)出了官民有序互動、科學分工、以人為本的現(xiàn)代救災理念。我們在肯定成績的同時也應清楚地認識到，中國救災社會化問題尚有待進一步探索解決。從救災社會化發(fā)展的歷史脈絡來看，方式比較單一，仍以社會捐贈為主。筆者認為，救災社會化應該是多向性的，我們今后要努力實現(xiàn)救災社會化的多元發(fā)展。如在救災資金的籌措、救災資金的發(fā)放形式、儲備物資、捐助接收機構(gòu)、救災主體、救災信息等領(lǐng)域全面推進救災社會化的發(fā)展。只有如此，在官民互動的救災體系中，民間的力量才能得到最大程度的釋放。
［參引文獻］
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［10］回良玉：《深入學習貫徹黨的十六屆六中全會精神充分發(fā)揮民政在構(gòu)建和諧社會中的重要基礎作用——在第十二次全國民政會議上的講話》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200711/20071100003827.shtml，2013年10月15日。
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［12］民政部法制辦公室：《民政工作文件選編（1994年）》，中國社會出版社1995年版，第19、5、6頁。
［13］《十五大以來重要文獻選編》上，人民出版社2000年版，第242頁。
［14］民政部法規(guī)辦公室：《民政工作文件選編（1998年）》，中國社會出版社1999年版，第371～372頁。
［15］民政部法規(guī)辦公室：《民政工作文件選編（1997年）》，中國社會出版社1998年版，第305頁。
［16］民政部法規(guī)辦公室：《民政工作文件選編（2001年）》，中國民主法制出版社2002年版，第313～314頁。
［17］民政部法制辦公室：《民政工作文件選編（1996年）》，中國社會出版社1997年版，第313頁。
［18］民政部救災司：《紀念改革開放30周年特別專題·減災救災30年》，《中國減災》2008年第12期。 |
