2012年，中共十八大報(bào)告明確“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，把“完善信訪制度”列為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要內(nèi)容。[2]在全面推進(jìn)改革開(kāi)放的新形勢(shì)下，信訪制度的改革和創(chuàng)新進(jìn)一步推進(jìn)，逐步被納入全面深化改革的總目標(biāo)，成為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。
一、十八大以來(lái)信訪制度的改革和創(chuàng)新
十八大以來(lái)，全國(guó)的信訪形勢(shì)總體平穩(wěn)，呈現(xiàn)出“信升訪降”的良好趨勢(shì)。2013年1至10月份，信訪總量是604萬(wàn)件（人）次，同比下降了2.1%。來(lái)信數(shù)量上升了3.8%，來(lái)訪批次、人次分別同比下降了2.1%和3.2%。群眾來(lái)信中，給黨委政府提建議的比例，提高了3.8個(gè)百分點(diǎn)。[3] 2013年9月，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)提交的《國(guó)家人權(quán)報(bào)告》在第三部分“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的成績(jī)和做法”中對(duì)信訪工作給予充分的肯定：“各級(jí)政府及其工作部門、信訪工作機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹實(shí)施《信訪條例》，暢通和規(guī)范信訪渠道，大力推廣網(wǎng)上信訪、專線電話等做法，完善公民建議征集機(jī)制，健全信息匯集分析制度，扎實(shí)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪、矛盾糾紛排查化解、信訪積案化解等工作，切實(shí)維護(hù)了公民的合法權(quán)益”。[4]
信訪制度的改革和創(chuàng)新進(jìn)一步推進(jìn)，在涉訴涉法信訪工作改革、探索網(wǎng)上信訪、用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作和改革信訪情況通報(bào)制度等方面取得重要進(jìn)展。
涉訴涉法信訪工作改革
2013年1月7日，全國(guó)政法工作會(huì)議召開(kāi)，把涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革確定為政法系統(tǒng)重點(diǎn)改革之一，明確了試點(diǎn)先行的工作思路，推動(dòng)在法治軌道內(nèi)處理涉法涉訴信訪問(wèn)題。按照試點(diǎn)先行的工作思路，分四批部署全國(guó)政法機(jī)關(guān)逐步開(kāi)展試點(diǎn)工作。至2013年10月，試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)。2013年12月開(kāi)始，信訪部門對(duì)涉訴涉法信訪事項(xiàng)采取“不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)”，支持政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題。對(duì)前來(lái)上訪的涉法涉訴群眾進(jìn)行疏導(dǎo)、解釋，引導(dǎo)他們到政法部門按程序反映問(wèn)題，尊重司法結(jié)論，維護(hù)司法權(quán)威。另外，對(duì)遇到的新情況、新問(wèn)題認(rèn)真研究，及時(shí)分析，負(fù)責(zé)任地向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議，共同做好這項(xiàng)工作。[5]
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。2014年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，全面闡述了建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度、依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的主要內(nèi)容、配套措施和具體工作要求。
從試點(diǎn)工作情況看，涉法涉訴信訪數(shù)量開(kāi)始下降，群眾到黨政信訪部門反映涉法涉訴信訪問(wèn)題的少了，依法律按程序到政法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴的多了。推動(dòng)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革，既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是維護(hù)最廣大人民根本利益的需要，各種社會(huì)矛盾，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。
用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作
信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，來(lái)自于多年信訪工作的實(shí)踐，是對(duì)黨的群眾工作、信訪工作理論的豐富和發(fā)展。2005年，河南省漯河義馬市成立群眾工作部，探索用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2009年1月，河南全省18個(gè)省轄市，58個(gè)縣市區(qū)全部掛牌成立黨委群眾工作部。其后，山東、湖南、貴州、遼寧等地也都設(shè)立類似機(jī)構(gòu)。2011年，海南省成立全國(guó)第一個(gè)省級(jí)群眾工作部——海南省委群眾工作部，將“群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”提高到省級(jí)層面。2012年7月，全國(guó)已有29個(gè)省份的180多個(gè)市（地、州），1300多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)工作。[6]“群眾工作部”的設(shè)立，實(shí)際上是把信訪工作與黨的群眾工作、政府的社會(huì)管理工作有機(jī)地融為一體。群眾工作部的設(shè)立是對(duì)現(xiàn)有信訪組織及其功能進(jìn)行的整合，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的職能，提高其協(xié)調(diào)解決信訪問(wèn)題的能力，這是當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)選擇。[7]
2013年10月11日，紀(jì)念毛澤東批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[8]50周年大會(huì)在浙江杭州召開(kāi)。習(xí)近平就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)，適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好。10月12日，全國(guó)信訪工作專題會(huì)議12日在寧波召開(kāi)，會(huì)議要求進(jìn)一步堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，以與時(shí)俱進(jìn)的精神，創(chuàng)新群眾工作方法，完善群眾工作制度機(jī)制，不斷提高新形勢(shì)下群眾工作能力和水平。
2014年2月， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》從著力從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生、進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道、健全解決信訪突出問(wèn)題工作機(jī)制、全面夯實(shí)基層基礎(chǔ)以及切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面，對(duì)新形勢(shì)下創(chuàng)新群眾工作方法、提高解決信訪突出問(wèn)題做了全面部署。
探索網(wǎng)上信訪，暢通信訪渠道
暢通信訪渠道是加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系，及時(shí)了解社情民意并迅速化解社會(huì)矛盾的重要措施。各地結(jié)合實(shí)踐逐步形成了一系列行之有效的信息匯集制度在暢通渠道方面，建立了領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、親自批閱群眾來(lái)信、帶案下訪、網(wǎng)上信訪、視頻接訪、信訪代理、綠色郵政、民生熱線、“市長(zhǎng)電話”等制度。2013年7月1日，國(guó)家投訴受理中心成立并開(kāi)展“網(wǎng)上信訪”，建立“網(wǎng)下辦理，網(wǎng)上流轉(zhuǎn)”的群眾信訪事項(xiàng)辦理程序，將接待來(lái)訪、辦理來(lái)信、督查督辦、接受投訴等全部信訪事項(xiàng)放在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，把受理、辦理和處理結(jié)果等重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)的“可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)”。全國(guó)信訪信息系統(tǒng)不斷完善，各省、區(qū)、市和46個(gè)中央部門與全國(guó)信訪數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，搭建了快捷高效受理群眾訴求的新平臺(tái)。截至11月25日，共受理投訴130172件，約9.5萬(wàn)件都已轉(zhuǎn)送和交辦給有關(guān)的地方和部門，對(duì)不予受理的投訴也在網(wǎng)上告知，網(wǎng)上信訪逐步成為群眾信訪的重要渠道，信訪辦理效率明顯提高。[9]
2013年11月1日，國(guó)家信訪局啟動(dòng)群眾滿意度評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，把辦理工作置于群眾的監(jiān)督之下。十八屆三中全會(huì)明確要求“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制”，把網(wǎng)上信訪逐步作為解決信訪問(wèn)題的主渠道。網(wǎng)上信訪讓群眾更多地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反映訴求，降低信訪成本，大大提高了辦理速度和效率，大部分地方可以做到2個(gè)工作日信訪部門完成接收和辦理工作，5個(gè)工作日投訴的信訪事項(xiàng)可以轉(zhuǎn)到相關(guān)責(zé)任單位。
改革信訪情況通報(bào)制度，引導(dǎo)依法逐級(jí)走訪
信訪排名開(kāi)始與2005年新修訂的《信訪條例》的頒布實(shí)施。《條例》第七條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制”，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在“一定范圍內(nèi)予以通報(bào)”，將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。以此，國(guó)家信訪部門每月會(huì)對(duì)各省（市、區(qū)）“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排。信訪排名促使地方領(lǐng)導(dǎo)重視信訪工作，解決信訪案件，2005年以后信訪總量在持續(xù)攀升12年后出現(xiàn)連年下降。同時(shí)，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾的多發(fā)突發(fā)，加以法治建設(shè)的不夠完善和國(guó)家治理能力的欠缺，信訪排名制度造成地方信訪壓力很大，導(dǎo)致各地信訪部門不惜采取各種手段圍堵、攔截群眾上訪，甚至雇傭“黑保安”，設(shè)置“黑監(jiān)獄”，屢屢發(fā)生惡性事件。
2013年2月起，國(guó)家信訪局取消信訪排名通報(bào)[10]，改變過(guò)去“大排名、大通報(bào)”的做法，實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一對(duì)一”向地方通報(bào)進(jìn)京非正常上訪情況。隨后，一些地方也陸續(xù)開(kāi)始取消信訪考核和排名。取消信訪考核和排名后，上訪人數(shù)不再與當(dāng)?shù)卣旁L工作評(píng)價(jià)直接掛鉤，從而推動(dòng)地方政府把信訪工作重點(diǎn)從減少信訪數(shù)量，轉(zhuǎn)為依法維護(hù)群眾信訪權(quán)利，把精力放在源頭治理和減少問(wèn)題上。2014年4月，國(guó)家信訪局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》，對(duì)越級(jí)走訪進(jìn)行規(guī)定，但通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、郵件等形式進(jìn)行信訪則不受限制。《辦法》實(shí)施后，對(duì)于越級(jí)走訪的信訪人，采取相應(yīng)的方式進(jìn)行勸導(dǎo)，依法保障人民群眾的正常信訪活動(dòng)，積極引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)反映訴求，依法及時(shí)就地解決問(wèn)題。不受理越級(jí)上訪，實(shí)行逐級(jí)上訪，引導(dǎo)網(wǎng)上信訪，能夠大大降低信訪成本，有利于提高信訪工作效率，構(gòu)建規(guī)范、有序的信訪秩序，解決基層信訪不斷向中央集中等突出性問(wèn)題，從制度上明確各級(jí)黨政機(jī)關(guān)信訪責(zé)任，進(jìn)一步落實(shí)逐級(jí)解決信訪事項(xiàng)機(jī)制。 6月13日，全國(guó)依法逐級(jí)走訪工作電視電話會(huì)議在京召開(kāi)，強(qiáng)調(diào)要全面推行依法逐級(jí)走訪，進(jìn)一步壓實(shí)信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任，規(guī)范工作程序，推動(dòng)及時(shí)就地解決信訪問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。
二、當(dāng)前信訪制度面臨的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)
當(dāng)前全國(guó)的信訪形勢(shì)總體平穩(wěn)，呈現(xiàn)出“信升訪降”的良好趨勢(shì)。盡管如此，信訪總量依然較大，2013年1至10月份的信訪總量是604萬(wàn)件（人）次；一些領(lǐng)域的信訪問(wèn)題所占比重下降，但問(wèn)題依然比較集中，主要還是反映利益訴求，集中在民生領(lǐng)域，如農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障依然是群眾反映較為突出的問(wèn)題。[11]特別是隨著全面深化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，涉及到利益格局的調(diào)整和社會(huì)階層的分化，導(dǎo)致各種利益關(guān)系交織疊加，社會(huì)矛盾大量涌現(xiàn)，且日趨多樣性、復(fù)雜性、激烈性，社會(huì)矛盾觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低、處理難，并明顯體現(xiàn)出群體性和常態(tài)化的特征。這一時(shí)期，各項(xiàng)民主制度的運(yùn)行中還存在著這樣或那樣的偏頗，還沒(méi)有形成健全的政治參與的民主運(yùn)行機(jī)制和程序，一些具體利益表達(dá)機(jī)制和矛盾化解機(jī)制還不夠完善和健全，勢(shì)必進(jìn)一步導(dǎo)致各種矛盾和問(wèn)題涌入信訪這一渠道。
現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從橫向上看，黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)和群團(tuán)組織以及國(guó)有大中型企業(yè)和事業(yè)單位，均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)；從縱向上看，已經(jīng)形成了從中央到省、市、縣四級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，并進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)和社區(qū)，基本上形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)。信訪中的問(wèn)題，有的涉及到幾個(gè)部門或地區(qū)，信訪部門雖然是個(gè)綜合部門，但它不能把什么問(wèn)題都包攬下來(lái)。中央信訪機(jī)構(gòu)與中央各部門及地方信訪機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方、中央直屬部門的信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。國(guó)家信訪局經(jīng)過(guò)2000年的機(jī)構(gòu)升格，己成為副部級(jí)單位，但仍屬于中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳管理的國(guó)家局，尚未列入中央國(guó)家機(jī)關(guān)系列。地方各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)直屬于本級(jí)黨委政府，規(guī)格與有權(quán)承辦單位平級(jí)，甚至更低，缺乏解決問(wèn)題的有效資源和實(shí)際權(quán)力，不具有相對(duì)獨(dú)立性，也不能對(duì)承辦單位的實(shí)體處理意見(jiàn)進(jìn)行監(jiān)督。
目前指導(dǎo)中國(guó)信訪活動(dòng)的法律規(guī)范體系在實(shí)踐中突出的問(wèn)題表現(xiàn)在各級(jí)信訪立法不統(tǒng)一、法律規(guī)范效力層級(jí)低以及各級(jí)信訪部門之間缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題。2005年《信訪條例》是信訪工作法律制度體系中的主體性法規(guī)，作為規(guī)范各級(jí)人民政府及其工作部門信訪部門的重要行政法規(guī)，在中國(guó)多元法律體系中處于第三效力等級(jí)[12]。國(guó)務(wù)院信訪條例效力僅及于行政機(jī)關(guān)，地方信訪條例則及于地方人民代表大會(huì)等其他地方性國(guó)家機(jī)關(guān)。信訪組織體系的多元化客觀上造成各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這直接導(dǎo)致信訪事項(xiàng)受理及處理的主體不明，信訪事項(xiàng)在不同層級(jí)機(jī)構(gòu)間來(lái)回轉(zhuǎn)辦。因此，需要通過(guò)制定統(tǒng)一信訪法協(xié)調(diào)各級(jí)信訪部門及其相互之間隸屬關(guān)系問(wèn)題。
從制度設(shè)計(jì)的角度看，權(quán)利救濟(jì)并不是我國(guó)信訪制度的主要目的或功能，但經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，該制度的權(quán)利救濟(jì)功能實(shí)際已經(jīng)得到了極大的擴(kuò)展和加強(qiáng)，我國(guó)現(xiàn)行有幾十部法律先后在不同程度和范圍上確認(rèn)或發(fā)展了這一規(guī)定。[13]然而，在實(shí)踐中作為補(bǔ)充性救濟(jì)的信訪制度已經(jīng)超越其他行政救濟(jì)途徑，并在民眾心中逐漸成為優(yōu)于司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利，“信‘訪’不信‘法’”現(xiàn)象突出。
傳統(tǒng)的觀念也對(duì)民眾心理的影響是長(zhǎng)期的和深遠(yuǎn)的，中國(guó)信訪制度長(zhǎng)期存在的根本原因在于它與中國(guó)國(guó)情和民間傳統(tǒng)之間存在契合。自古以來(lái)中國(guó)的德治、禮治和人治之治國(guó)方略，形成了官納言于民、民訴言于官的溝通機(jī)制。人民群眾在自身利益受到損害時(shí)常常訴求于政府，過(guò)多地采用信訪的方式來(lái)獲得國(guó)家救濟(jì)。傳統(tǒng)理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過(guò)程，當(dāng)其社會(huì)基礎(chǔ)還未根本改變，任何奢談一夜之間取消信訪、建立現(xiàn)代法治社會(huì)的設(shè)想無(wú)疑是天方夜談。
三、深化信訪制度改革和創(chuàng)新
新世紀(jì)以來(lái)，信訪工作始終圍繞中心、服務(wù)大局，不斷地改革、創(chuàng)新，適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家治理的要求，在化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。同時(shí)，隨著改革的深化和利益格局的調(diào)整，各種社會(huì)矛盾凸顯，信訪工作也面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，迫切需要進(jìn)一步深化信訪制度改革和創(chuàng)新。2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《決定》要求“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”[14]這為深化信訪工作制度改革指明了努力方向，進(jìn)一步推進(jìn)了信訪制度的改革和創(chuàng)新。信訪制度改革被納入全面深化改革的總目標(biāo)，成為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。
（一）立足發(fā)展，創(chuàng)新信訪工作理念
當(dāng)前信訪問(wèn)題突出，這是帶有全局性的問(wèn)題，是與我國(guó)社會(huì)大變革、大轉(zhuǎn)型進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象。信訪工作關(guān)系全局、牽涉各方的工作，僅僅依靠信訪部門自身，是根本不可能解決所有的信訪問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，不僅要切實(shí)加強(qiáng)信訪工作，更重要的是要拓寬視野，跳出信訪看信訪，站在時(shí)代的高度和宏觀的角度，從建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體布局出發(fā)，立足于政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)等方面，削弱乃至消除孕育信訪突出問(wèn)題的環(huán)境，以探求解決信訪問(wèn)題的治本之策。要從根本解決信訪問(wèn)題，化解矛盾糾紛，就必須大力推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，徹底消除產(chǎn)生信訪問(wèn)題的根源，通過(guò)大力發(fā)展生產(chǎn)力來(lái)不斷增強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)，通過(guò)發(fā)展社會(huì)主義民主不斷加強(qiáng)政治保證，通過(guò)發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化來(lái)不斷鞏固智力支持和精神支撐。
信訪理念來(lái)源于信訪實(shí)踐，又指導(dǎo)實(shí)踐，引領(lǐng)信訪實(shí)踐向前發(fā)展。信訪理念的創(chuàng)新與發(fā)展是保障信訪事業(yè)健康發(fā)展的前提。一是發(fā)展理念，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，在發(fā)展中讓人民受益，通過(guò)發(fā)展保障人民安居樂(lè)業(yè)，在發(fā)展中從根本上解決信訪問(wèn)題；信訪工作涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，信訪工作做好了，才能有更多精力來(lái)謀發(fā)展、抓發(fā)展。二是大局理念，不斷深化對(duì)黨和國(guó)家工作大局的認(rèn)識(shí)，不斷調(diào)整信訪工作大局，堅(jiān)持服從服務(wù)大局，當(dāng)前要圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在具體工作中找準(zhǔn)服務(wù)大局的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制方法，化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。三是群眾理念，信訪工作本質(zhì)上是黨的群眾工作，要始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把群眾工作理念貫穿于信訪工作全過(guò)程，提高新形勢(shì)下做好群眾工作的能力，積極探索用群眾工作理念和方法做好信訪工作的新途徑新辦法。四是法治理念，運(yùn)用法治思維做好信訪工作，深入研究推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)問(wèn)題。
（二）信訪立法，健全信訪制度體系
中國(guó)政治體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，信訪治理的改革必須立足于中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)，走法治化道路是深化和完善信訪制度改革的根本途徑。制定統(tǒng)一信訪法，對(duì)于信訪事業(yè)本身的發(fā)展、人民群眾合法權(quán)益的保障以及社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度的完善、法治社會(huì)的建設(shè)和推進(jìn)，對(duì)于和諧社會(huì)和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，都極為重要。基于現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性，信訪立法必須加快推進(jìn)，縮短立法周期，盡快取得立法成果。
制定統(tǒng)一信訪法是一個(gè)系統(tǒng)的大工程，涉及的具體內(nèi)容很多，應(yīng)著重解決以下主要問(wèn)題：
統(tǒng)一立法。由于現(xiàn)行《信訪條例》效力層級(jí)低方面的問(wèn)題，實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)人大信訪、政協(xié)信訪、軍隊(duì)信訪等其他系統(tǒng)信訪無(wú)法統(tǒng)一調(diào)整、規(guī)制的問(wèn)題。同時(shí)，也與信訪是憲法實(shí)現(xiàn)的重要保障地位不相匹配。因此，在信訪立法中應(yīng)明確提高信訪的立法位階，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)直接立法；同時(shí)擴(kuò)大信訪制度立法的適用范圍，統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)各類信訪機(jī)構(gòu)的地位、組成、編制、預(yù)算、工作制度和工作規(guī)程等。
信訪制度的性質(zhì)和地位。信訪制度是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為群眾排憂解難的工作。信訪法應(yīng)首先明確信訪制度的性質(zhì)和法律定位問(wèn)題，信訪制度應(yīng)是我國(guó)核心政制制度如人民代表大會(huì)、司法等制度以外，配合、補(bǔ)充其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的輔助政制制度。
由于信訪問(wèn)題涉及面廣、成因復(fù)雜，加之信訪具有主體多方性、內(nèi)容多樣性、形式靈活性、效力直接性等特點(diǎn)，信訪立法較其他法律而言，更具有開(kāi)放性和關(guān)聯(lián)性，尤其需要注意與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接性問(wèn)題。
（三）堅(jiān)持用群眾工作方法，解決信訪突出問(wèn)題
群眾工作貫穿于黨和國(guó)家工作的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，是一項(xiàng)全局性、經(jīng)常性的工作。信訪工作說(shuō)到底是群眾工作，要把信訪工作放在黨的群眾工作的全局中去把握，以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，使信訪工作與黨的群眾工作、政府的社會(huì)治理工作有機(jī)融為一體。堅(jiān)持用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，要找準(zhǔn)做好新形勢(shì)下信訪工作的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，根本上要始終堅(jiān)持人民的主體地位，以人為本，依靠群眾，大力保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。制度上，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作促進(jìn)了群眾工作和信訪工作常態(tài)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，探索與之相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、工作制度和工作方法，在有效化解信訪問(wèn)題的同時(shí)，密切了黨群、干群關(guān)系，為各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的環(huán)境。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，橫向方面要理順專職信訪機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府職能部門信訪機(jī)構(gòu)的關(guān)系，縱向方面要明晰各級(jí)專職信訪機(jī)構(gòu)與下級(jí)政府專職信訪機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系，在縱橫向各信訪機(jī)構(gòu)之間配置一條具有實(shí)質(zhì)約束力的權(quán)力鏈，將它們有效聯(lián)接起來(lái)。職能上，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作通過(guò)向兩頭延伸，使信訪工作關(guān)口前移、重心下移，由過(guò)去的辦信接訪延伸到組織匯集分析社情民意、開(kāi)展矛盾糾紛排查化解和預(yù)防，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)和基層。機(jī)制上，進(jìn)一步形成建立健全群眾訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。方法上，堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策，從源頭上預(yù)防信訪問(wèn)題，建立健全群眾工作的群眾參與機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，要下大力氣解決群眾合理訴求。要堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善大調(diào)解工作體系，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，穩(wěn)步推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革，努力把解決群眾訴求、化解社會(huì)矛盾工作納入法治化軌道。
（四）完善信訪工作機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)治理方式
當(dāng)前，在創(chuàng)新治理中完善信訪工作機(jī)制，迫切需要通過(guò)改革和創(chuàng)新，讓信訪工作更加暢通信訪渠道、規(guī)范信訪運(yùn)行機(jī)制、公開(kāi)信訪辦理過(guò)程、有效解決群眾合理訴求。
訴求表達(dá)是協(xié)調(diào)利益關(guān)系、調(diào)處社會(huì)矛盾的前提，沒(méi)有訴求表達(dá)就難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確有效的利益協(xié)調(diào)和矛盾化解。引導(dǎo)人民群眾依法表達(dá)訴求作為重要內(nèi)容，既要建立自上而下定期察看民情、聽(tīng)取民意的機(jī)制，也要建立自下而上反映民聲、民心的機(jī)制，依法按政策及時(shí)妥善處理群眾的合理訴求，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，是信訪改革的重點(diǎn)內(nèi)容。完善網(wǎng)上信訪要依托互聯(lián)網(wǎng)，要進(jìn)一步規(guī)范網(wǎng)上信訪的辦理工作規(guī)程和規(guī)則，推進(jìn)全國(guó)網(wǎng)上信訪的規(guī)范化；在市縣級(jí)試點(diǎn)，實(shí)行聯(lián)合接訪；建立覆蓋全國(guó)的網(wǎng)上信訪受理平臺(tái)，形成網(wǎng)上受理、網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上回復(fù)、網(wǎng)上公開(kāi)的工作機(jī)制，讓投訴的群眾在網(wǎng)上可以查詢、跟蹤、監(jiān)督、評(píng)價(jià)整個(gè)事項(xiàng)辦理的全過(guò)程，逐步把網(wǎng)上信訪作為解決信訪問(wèn)題的主渠道。
解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益是信訪工作的核心。在法治社會(huì)，司法是化解矛盾、處理糾紛、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道防線，是公民維護(hù)權(quán)利、討要“說(shuō)法”、解決糾紛、尋求救濟(jì)最權(quán)威、最有效的制度安排。作為東方經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解在化解社會(huì)矛盾，緩和社會(huì)沖突，消解社會(huì)對(duì)立，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要作用和優(yōu)勢(shì)。整合社會(huì)資源，理順工作關(guān)系，把傳統(tǒng)有效做法與現(xiàn)代科技手段有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段以及教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)、聽(tīng)證等辦法綜合施策，使各項(xiàng)工作運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)規(guī)范有序。通過(guò)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)訴訟和調(diào)解的對(duì)接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，提高調(diào)解解決糾紛的效率。[15]
新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題賦予了信訪工作新內(nèi)涵、新定位和新要求，信訪理論研究顯得更加重要。立足工作層面的信訪理論研究已經(jīng)難以滿足信訪工作的要求，建立專業(yè)化、專職化的研究機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)信訪專業(yè)人才，成為信訪工作發(fā)展和深化的重要趨勢(shì)。加強(qiáng)信訪理論研究要著眼于認(rèn)知信訪工作的客觀規(guī)律，研究總結(jié)出群眾信訪活動(dòng)的規(guī)律特點(diǎn)；要著眼于推動(dòng)信訪工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，既要注重信訪工作當(dāng)下重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的破解，又要注重事關(guān)信訪工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題研究，切實(shí)增強(qiáng)把握信訪工作全局的能力。
本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《中國(guó)信訪制度史研究》（10CDJ002）的階段性成果
[1]吳超，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員，國(guó)家行政學(xué)院博士后；劉二偉，北京市信訪矛盾分析研究中心專題部主任。
[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2012年，第35頁(yè)。
[3]《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月29日。
[4]《人民日?qǐng)?bào)》2013年9月25日。
[5]龔維斌主編：《中國(guó)社會(huì)體制改革報(bào)告NO2》（2014），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第6頁(yè)。
[6]《第六次全國(guó)信訪工作會(huì)議以來(lái)信訪工作成就綜述》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年7月13日。
[7]《重唱“群眾”這首歌 多個(gè)地方黨委成立群眾工作部》，《南方周末》2011年7月11日。
[8]20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決。實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。1963年，毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，推廣去做”。
[9]《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月29日。
[10]信訪排名通報(bào)是對(duì)各地重復(fù)進(jìn)京非正常上訪情況的排名和通報(bào)。
[11]《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月29日。
[12]在中國(guó)的法律淵源中，憲法具有最高效力，其次為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，第三為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。
[13]參見(jiàn)2002年《民辦教育促進(jìn)法》第42條；2003年《行政許可法》第65條；2005年《治安管理處罰法》第114條；2005年《公務(wù)員法》第90-94、101（6）條；2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第9條；2007年《勞動(dòng)合同法》第32條第2款；2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條第2條；2007年《物權(quán)法》第63條第2款；2009年《食品安全法》第10條。
[14]《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。
[15]訴調(diào)對(duì)接主要是兩種模式：一種是司法主導(dǎo)訴前調(diào)解和訴訟調(diào)解模式；另一種是ADR（Alternative Dispute Resolution）模式，即替代性解決爭(zhēng)議，除了司法訴訟和仲裁以外的解決爭(zhēng)議的各種方法，是當(dāng)事人之間達(dá)成的自愿的解決爭(zhēng)議的方法。
