新中國(guó)成立后，黨和政府一直高度重視改善群眾生活，而勞保福利問(wèn)題是“關(guān)系廣大人民生活的重要問(wèn)題”，是“體現(xiàn)社會(huì)主義分配制度的重大問(wèn)題”。
作為社會(huì)福利事業(yè)和企業(yè)勞保福利事業(yè)的重要組成部分，職工福利制度是職工所在單位通過(guò)舉辦集體福利設(shè)施，建立各種補(bǔ)貼制度，組織開(kāi)展業(yè)余文化體育活動(dòng)，為職工生活提供方便，解決職工生活困難，豐富職工業(yè)余文化生活的一系列制度。雖然職工福利的內(nèi)容及享受福利的范圍在不同時(shí)期是不同的，但一般認(rèn)為職工福利制度起源于新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地（解放區(qū)）的供給制，初步形成于1956年前后，直至20世紀(jì)80年代才逐漸開(kāi)始由“國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)”轉(zhuǎn)向“國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”的改革。
關(guān)于職工福利制度的調(diào)整與探索，早在20世紀(jì)50年代，黨和政府就曾根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)兩次著手予以規(guī)范、調(diào)整，“從統(tǒng)籌兼顧全國(guó)人民生活首先是工農(nóng)生活、適當(dāng)安排城鄉(xiāng)關(guān)系這個(gè)基本觀點(diǎn)出發(fā)，實(shí)行合理的低工資制，盡量使大家都有飯吃，并且在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，使工農(nóng)生活能夠逐步地得到改善。”黨和政府將勞動(dòng)就業(yè)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、改革工資制度和逐步改善職工生活、整頓勞保福利和各項(xiàng)生活待遇這三個(gè)方面的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)統(tǒng)一安排，同時(shí)提倡少花錢(qián)，多辦事；依靠集體的力量，舉辦福利事業(yè)；用互助互濟(jì)的辦法，解決職工生活中的某些困難問(wèn)題。換言之，“糾正‘包下來(lái)’”的改革思路并非肇始于改革開(kāi)放時(shí)期，早在新中國(guó)成立初期黨和政府便已在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上對(duì)此進(jìn)行了初步探索。
鑒于目前對(duì)該問(wèn)題的研究并不多，本文著力考察20世紀(jì)50年代黨和政府在規(guī)范、調(diào)整國(guó)有企業(yè)職工福利制度方面所進(jìn)行的努力與探索，以檢視與思考這一時(shí)期職工福利制度發(fā)展的脈絡(luò)，探究改革開(kāi)放前后兩個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯性。
一、國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的創(chuàng)建及存在的問(wèn)題
新中國(guó)成立之初，在黨和政府關(guān)心職工生活的有關(guān)指示和相應(yīng)法規(guī)條例的指導(dǎo)下，國(guó)營(yíng)企業(yè)大多設(shè)立了一系列職工福利項(xiàng)目，由國(guó)家負(fù)責(zé)、企業(yè)包辦的職工福利制度在實(shí)踐中逐步形成，并對(duì)改善職工生活、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。隨著社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期總路線的提出，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的中心任務(wù)對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)中超越當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和承受能力的職工福利制度提出了整改要求。
（一）國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的創(chuàng)建
新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)沒(méi)收官僚資本，整合解放區(qū)的公營(yíng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位得以確立。1951年，劉少奇指出，在新中國(guó)的國(guó)營(yíng)企業(yè)里“再?zèng)]有階級(jí)對(duì)抗和剝削關(guān)系存在了”，“實(shí)行公私兼顧的方針”，既要“共同努力進(jìn)行生產(chǎn)”，也要“務(wù)必最周密地關(guān)心工人群眾一切經(jīng)濟(jì)的、政治的和文化的福利”。中央人民政府先后頒布了《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（1950年）、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951年）等法律法規(guī)，規(guī)定企業(yè)工會(huì)有“改善工人、職員群眾的物質(zhì)生活與文化生活的各種設(shè)施之責(zé)任”。
中央人民政府頒布的上述法律法規(guī)只是明確了職工具有享受企業(yè)福利的權(quán)利，并沒(méi)有制定具體的職工福利制度章程。通過(guò)吸收新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地（解放區(qū)）公營(yíng)企業(yè)實(shí)行供給制的經(jīng)驗(yàn)，參考借鑒蘇聯(lián)職工福利制度安排，國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利辦什么、怎么管的問(wèn)題在實(shí)踐中逐步得到解決。一般而言，由企業(yè)行政方面撥款（或投資）設(shè)立工人食堂、澡堂、理發(fā)室、托兒所、小學(xué)校、醫(yī)院等生活福利設(shè)施；企業(yè)行政方面每月還須撥交工會(huì)組織全部職工實(shí)際工資（包括貨幣部分、實(shí)物部分與伙食補(bǔ)貼）總額的1.5%作為職工文化教育費(fèi)，用于建立俱樂(lè)部、圖書(shū)館等文化福利設(shè)施。
由此可知，國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部大致形成了行政方面負(fù)責(zé)生活福利、工會(huì)主管文化福利的工作分工。行政方面與工會(huì)之間相互配合，行政方面從經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所上大力支持工會(huì)的文化福利工作，工會(huì)則負(fù)責(zé)幫助和檢查各類(lèi)生活福利設(shè)施“辦的好不好，飯菜有沒(méi)有味道，衛(wèi)生不衛(wèi)生，管理的好不好”。簡(jiǎn)言之，國(guó)營(yíng)企業(yè)行政方面與工會(huì)共同負(fù)責(zé)職工福利工作，同時(shí)接受上級(jí)黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和工會(huì)組織的監(jiān)督。
福利范圍和運(yùn)行管理機(jī)制的基本明確，表明國(guó)營(yíng)企業(yè)以“包下來(lái)”為特征的福利制度框架初步成形。
（二）福利制度運(yùn)行的初步效果
1949—1952年，國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利事業(yè)經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，“醫(yī)院、診療所、休養(yǎng)所、托兒所已在相當(dāng)普遍地設(shè)立起來(lái)。工人的文化、教育、娛樂(lè)設(shè)施如俱樂(lè)部、工人劇場(chǎng)、電影院、職工夜校、職工子弟學(xué)校、工農(nóng)速成中學(xué)等也在逐步增長(zhǎng)”。廣大職工從這些企業(yè)福利事業(yè)中不僅得到了生活上的方便，享受了經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠，而且文化福利事業(yè)的發(fā)展既豐富了職工的文化生活，又為職工學(xué)習(xí)政治、科學(xué)技術(shù)和參加各種業(yè)余文藝活動(dòng)創(chuàng)造了條件。為了幫助職工解決生活上的困難，工會(huì)還在基層單位組織和開(kāi)展職工生活互助互濟(jì)活動(dòng)，這一活動(dòng)體現(xiàn)了新中國(guó)人與人之間的新型社會(huì)關(guān)系和新的社會(huì)道德風(fēng)尚。
這三年間，隨著職工福利事業(yè)的建立和發(fā)展，國(guó)營(yíng)企業(yè)為職工辦了大量的實(shí)事、好事，職工生活得到改善，一些職工難以解決的困難也得到適當(dāng)解決；職工的文化生活也活躍起來(lái)了。這些都大大激發(fā)了廣大職工的勞動(dòng)積極性和對(duì)新中國(guó)的熱愛(ài)，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展起了積極作用，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)職工生活的關(guān)懷。有老工人表示：“我做了十幾年工，沒(méi)有遇到共產(chǎn)黨這樣的關(guān)懷我，以后我再?zèng)]有什么顧慮，一定要搞好生產(chǎn)來(lái)報(bào)答黨。”
可見(jiàn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，物質(zhì)資源匱乏，各項(xiàng)事業(yè)尚在恢復(fù)重建當(dāng)中，國(guó)營(yíng)企業(yè)的福利制度對(duì)保障職工基本生活、贏得職工支持、加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、鞏固人民民主政權(quán)以及激發(fā)職工勞動(dòng)熱情發(fā)揮了積極作用。
（三）福利制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題
1953年前后，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)并轉(zhuǎn)向大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中共中央提出了以社會(huì)主義工業(yè)化為主體的過(guò)渡時(shí)期總路線，進(jìn)一步要求國(guó)營(yíng)企業(yè)面向生產(chǎn)，鼓勵(lì)職工學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)人民在為國(guó)家工業(yè)化而斗爭(zhēng)時(shí)期‘甘愿擔(dān)受犧牲，在各方面實(shí)行極端節(jié)省，節(jié)省飲食，節(jié)省教育經(jīng)費(fèi)，節(jié)省布匹，以求積累創(chuàng)立工業(yè)所必要的資金’”的精神，“以便為工業(yè)化建設(shè)積累資金”。
“包下來(lái)”的福利制度逐步出現(xiàn)了與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)不相適應(yīng)的一面，逐漸顯露出一些問(wèn)題。
第一，不利于正確處理生產(chǎn)與福利的關(guān)系。早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就提出“工人之福利必須于發(fā)展生產(chǎn)繁榮經(jīng)濟(jì)中求之”。新中國(guó)成立后，“力爭(zhēng)在增加生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善工人生活”更是成為指導(dǎo)職工福利發(fā)展的方針。此后，黨和政府多次指示國(guó)營(yíng)企業(yè)既要“特別關(guān)懷工人的需要”，“舉辦各種福利事業(yè)，以減輕工人的生活困難”，又要警惕“把工人福利與發(fā)展生產(chǎn)對(duì)立起來(lái)的單純福利觀點(diǎn)”。各項(xiàng)福利開(kāi)支實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，這就容易“不很講究計(jì)劃、效率、成本”，滋生脫離國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給職工提供過(guò)高福利待遇的問(wèn)題。如有些國(guó)營(yíng)企業(yè)不計(jì)代價(jià)地“發(fā)給住宅”，不收取房租和水電費(fèi)用，修建的福利設(shè)施追求豪華，“花了很多錢(qián)，但是群眾真正需要解決的問(wèn)題卻解決得不多”。這些超越實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高福利開(kāi)支，違背了職工生活的改善“必須服從生產(chǎn)的發(fā)展，它的速度必須較低于生產(chǎn)發(fā)展的速度”的原則要求，不符合國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
第二，不利于建立新的企業(yè)管理制度。從1950年開(kāi)始，為建立“統(tǒng)一的、合理的、科學(xué)的”企業(yè)管理制度，國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了管理改革，重點(diǎn)在于“實(shí)行經(jīng)營(yíng)企業(yè)化，而經(jīng)營(yíng)企業(yè)化的具體實(shí)施，首先則是貫徹經(jīng)濟(jì)核算制”，以促使企業(yè)“提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加產(chǎn)量，提高質(zhì)量，降低成本，消滅浪費(fèi)與增加國(guó)家的積累”。而建立經(jīng)濟(jì)核算制的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就是進(jìn)行精確、嚴(yán)格的成本核算。顯然，國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利開(kāi)支實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，無(wú)固定比例，這就給企業(yè)制訂財(cái)務(wù)計(jì)劃增添了困難，不便于企業(yè)核算成本，不利于經(jīng)營(yíng)企業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。
第三，不利于實(shí)行按勞分配原則。1952年前后，全國(guó)各地相繼進(jìn)行了第一次工資改革，初步確立了國(guó)營(yíng)企業(yè)要建立以按勞分配為主、職工福利為輔的工資福利分配制度。但是，據(jù)1953年勞動(dòng)部的《工人生活福利工作綜合報(bào)告》記載，“在許多國(guó)營(yíng)企業(yè)中，舉辦福利事業(yè)，不是補(bǔ)助而是‘完全供給’的現(xiàn)象較為普遍。撫順市貿(mào)易部門(mén)僅洗澡開(kāi)支在1953年1、2月份占工資總額4.52%。理發(fā)開(kāi)支占工資總額1.58%。這兩項(xiàng)開(kāi)支共占工資總額6.1%”。職工福利項(xiàng)目過(guò)多、待遇過(guò)高，削弱了按勞分配的主體地位，造成分配的平均主義，違反了多勞多得原則，長(zhǎng)此以往不利于調(diào)動(dòng)職工生產(chǎn)的積極性。
綜上所述，為逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)，建立符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的合理的職工福利制度，調(diào)整國(guó)營(yíng)企業(yè)“一切由國(guó)家包下來(lái)”的模式，控制福利支出，勢(shì)在必行。
二、國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的規(guī)范與反復(fù)
從1953年開(kāi)始，黨和政府先后嘗試通過(guò)劃定福利補(bǔ)助金的提取比例以及推行福利設(shè)施企業(yè)化等方式來(lái)規(guī)范國(guó)營(yíng)企業(yè)的福利開(kāi)支。然而，因?yàn)榕涮坠ぷ鳑](méi)有跟上，這些舉措未取得明顯成效，還在一定程度上加重了職工的生活負(fù)擔(dān)。為減輕職工負(fù)擔(dān)、改善職工的生活，1956年職工福利制度一度又回歸由國(guó)營(yíng)企業(yè)包辦的模式。
（一）限定福利開(kāi)支
1953年1月，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)一九五三年度計(jì)劃中附加工資內(nèi)容和計(jì)算方法的規(guī)定》，規(guī)定福利補(bǔ)助金的“提取比例為企業(yè)工資總額的百分之二點(diǎn)五，所有一切有關(guān)福利方面的經(jīng)常補(bǔ)助和職工浴室、理發(fā)室、洗衣房、哺乳室、托兒所等開(kāi)支（包括低值與易耗品的購(gòu)置費(fèi)和工作人員的工資、附加工資，但固定資產(chǎn)的基本折舊和大修理折舊得不計(jì)算在內(nèi)）除去收入后的差額均在此項(xiàng)補(bǔ)助金內(nèi)計(jì)付之”，并明確“國(guó)營(yíng)企業(yè)所有關(guān)于職工福利方面的開(kāi)支費(fèi)用均應(yīng)在福利補(bǔ)助金內(nèi)支付或在本企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金內(nèi)調(diào)劑使用，不得再用任何名義計(jì)入企業(yè)成本計(jì)劃之內(nèi)”。如此，政府便以行政法規(guī)的方式為國(guó)營(yíng)企業(yè)設(shè)立職工福利劃定范圍，并在一定程度上將福利補(bǔ)助金與生產(chǎn)效益掛鉤，即只有提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加工資總額和獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于福利的資金才會(huì)隨之增多。
但是，對(duì)于大部分國(guó)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，不改變福利設(shè)施一切經(jīng)常費(fèi)用由行政負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀，不提高福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，單純規(guī)定福利補(bǔ)助金的提取比例實(shí)際效果并不明顯，“各地?fù)?jù)實(shí)際情況都感到2.5%福利補(bǔ)助費(fèi)不夠開(kāi)支”。有的國(guó)營(yíng)企業(yè)為了彌補(bǔ)福利補(bǔ)助金的缺口，大量調(diào)劑使用獎(jiǎng)勵(lì)基金。據(jù)洛陽(yáng)市1957年對(duì)37個(gè)企業(yè)單位的統(tǒng)計(jì)，僅集體福利支出一項(xiàng)就占到獎(jiǎng)勵(lì)金總數(shù)的49.82%，擠占了用于獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)工作者等經(jīng)費(fèi)，影響了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的正常運(yùn)行。
針對(duì)上述情況，為扭轉(zhuǎn)福利費(fèi)用超支的狀況，一些企業(yè)將集體福利設(shè)施進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)化嘗試。如有的企業(yè)做出了《關(guān)于“食堂企業(yè)化”的指示》，暫停了對(duì)職工食堂的補(bǔ)貼，把原由行政負(fù)擔(dān)的食堂工作人員工資、設(shè)備費(fèi)、折舊費(fèi)、管理費(fèi)等計(jì)入伙食成本，改由職工分?jǐn)偅噲D讓食堂自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。與此同時(shí)，沈陽(yáng)等地的國(guó)營(yíng)企業(yè)還將企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)辦法推廣到托兒所等其他福利設(shè)施上，降低或取消職工交通優(yōu)待、房租補(bǔ)貼等福利待遇，希望通過(guò)采取多種方式把福利開(kāi)支壓縮至國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)助限額內(nèi)。
理論上，隨著工資制度的建立與完善，職工收入的不斷增長(zhǎng)，國(guó)營(yíng)企業(yè)合理地推行福利設(shè)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)以及適當(dāng)縮減其他福利待遇，不僅不會(huì)增加職工生活負(fù)擔(dān)，還可以通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高福利設(shè)施的服務(wù)水平，節(jié)約的福利補(bǔ)助金也可用來(lái)發(fā)展其他福利事業(yè)，從而進(jìn)一步提高職工生活質(zhì)量。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)了事與愿違的情況。一方面，一些企業(yè)不能全面、準(zhǔn)確地執(zhí)行國(guó)家工資計(jì)劃，“勞動(dòng)生產(chǎn)率雖超額完成計(jì)劃，而平均工資卻完不成國(guó)家計(jì)劃”，職工工資沒(méi)有同步得到提高。如“電業(yè)、紡織、煤礦、有色金屬在遼寧所有廠礦企業(yè)及鞍鋼、省工業(yè)廳所屬?gòu)S礦企業(yè)單位”，1954年產(chǎn)值總計(jì)完成計(jì)劃的106.4%，而職工工資基金只完成計(jì)劃的97.03%。另一方面，在調(diào)整福利制度的過(guò)程中，個(gè)別企業(yè)“不考慮目前職工的生活狀況，盲目推行福利設(shè)施的企業(yè)化，不積極改善經(jīng)營(yíng)管理，甚至牟取高額利潤(rùn)，致使工人開(kāi)支增加很多”。超收的福利設(shè)施費(fèi)用以及節(jié)約的福利補(bǔ)助金也沒(méi)能及時(shí)以其他方式回饋職工，反而“作為企業(yè)利潤(rùn)按月上繳國(guó)庫(kù)”，或是“作為行政事務(wù)費(fèi)開(kāi)支了”。
正是由于在福利補(bǔ)貼方面存在著上述問(wèn)題，再加上這一時(shí)期物價(jià)逐年上升，使得很大一部分職工生活壓力不斷增長(zhǎng)。如“天津、武漢、河南等地部分廠礦的食堂實(shí)行企業(yè)化后，伙食費(fèi)一般地都增加了20%以上。沈陽(yáng)市托兒所企業(yè)化后，每個(gè)小孩比過(guò)去多收1元到6元；公共汽車(chē)、電車(chē)的月、季優(yōu)待票取消后，乘車(chē)上班的職工每月的交通費(fèi)就占到工資的7%到10%以上。長(zhǎng)春市調(diào)查，一個(gè)有四、五口人的工人家庭，房租費(fèi)用占工資收入10%到20%左右，冬季加上取暖費(fèi)用，開(kāi)支更大，有的幾乎占到工資收入的一半”。
1955年第三季度，中共中央書(shū)記處第四辦公室派人到北京、天津、上海、武漢等地對(duì)國(guó)營(yíng)工業(yè)職工的工資和生活情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“近一年多來(lái)，各地有不少?gòu)S礦企業(yè)職工的貨幣平均工資有所下降，職工實(shí)際工資的下降更為普遍，因而不同程度地加重了職工生活的困難，影響了職工的生產(chǎn)積極性”。這無(wú)疑背離了規(guī)范職工福利制度的初衷。
1953—1955年，國(guó)營(yíng)企業(yè)規(guī)范福利開(kāi)支、推行福利設(shè)施“企業(yè)化”的結(jié)果顯示，整頓職工福利制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須與改革工資制度、改善福利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理等方面全盤(pán)規(guī)劃、配套進(jìn)行，否則難以取得預(yù)期效果。
（二）糾正錯(cuò)誤偏向
1955年11月，中共中央書(shū)記處第四辦公室將調(diào)研情況及時(shí)向中共中央做了匯報(bào)，建議“已實(shí)行企業(yè)化的食堂應(yīng)當(dāng)改善經(jīng)營(yíng)管理，降低伙食成本，并且可以由行政上給以暫時(shí)的補(bǔ)助”。1956年1月20日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這個(gè)報(bào)告。4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出：“工人的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了，他們的勞動(dòng)條件和集體福利就需要逐步有所改進(jìn)。我們歷來(lái)提倡艱苦奮斗，反對(duì)把個(gè)人物質(zhì)利益看得高于一切，同時(shí)我們也歷來(lái)提倡關(guān)心群眾生活，反對(duì)不關(guān)心群眾痛癢的官僚主義。”根據(jù)毛澤東的講話精神，5月，中華全國(guó)總工會(huì)黨組正式請(qǐng)示中共中央，提出“停止推行‘食堂企業(yè)化’”，托兒所須“改善管理、降低費(fèi)用”，取消占工資總額2.5%的福利補(bǔ)助金，“福利部門(mén)工作人員的工資和固定設(shè)備的折舊費(fèi)改由行政管理費(fèi)用項(xiàng)下開(kāi)支”等意見(jiàn)。中共中央肯定了中華全國(guó)總工會(huì)黨組關(guān)于“改善職工食堂和托兒所管理等問(wèn)題的意見(jiàn)”，認(rèn)為“各地可以參照辦理”；關(guān)于職工住宅、福利經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，“待全國(guó)總工會(huì)召開(kāi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)生活住宅工作會(huì)議提出具體解決方案交國(guó)務(wù)院審議后再定”。
1956年5月21日至6月9日，勞動(dòng)保險(xiǎn)生活住宅工作會(huì)議在北京召開(kāi)。中華全國(guó)總工會(huì)主席賴若愚在會(huì)上批評(píng)了“不關(guān)心群眾生活的偏向”，重申了“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步解決職工群眾的各項(xiàng)生活福利問(wèn)題”的方針，指出“必須對(duì)應(yīng)該和可能解決的有關(guān)職工切身生活利益的問(wèn)題，制定出具體解決的方案和措施”。針對(duì)職工生活福利存在的各類(lèi)問(wèn)題，會(huì)議認(rèn)為，解決職工住宅不足問(wèn)題的方法是：“主要依靠國(guó)家撥款新建職工住宅”；主張調(diào)低住房租金，降低水電收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；“在城市交通方面，應(yīng)當(dāng)盡量地對(duì)職工采取優(yōu)待辦法”。在食堂和托兒所的問(wèn)題上，會(huì)議明確要暫停企業(yè)化的探索，指出：“食堂、托兒所工作人員的工資等經(jīng)費(fèi)由職工負(fù)擔(dān)是不對(duì)的，從食堂提取利潤(rùn)更是錯(cuò)誤的”，工作人員的工資和附加工資仍由行政負(fù)擔(dān)，所涉及的“建筑及其一切設(shè)備的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在基建費(fèi)、行政的經(jīng)常費(fèi)和企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金中開(kāi)支”。這些意見(jiàn)重新肯定了國(guó)家和企業(yè)在福利供給方面的主體責(zé)任。
此次會(huì)議后，各地國(guó)營(yíng)企業(yè)協(xié)同基層工會(huì)組織著重檢查了職工福利工作，基本停止了食堂、托兒所企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，陸續(xù)恢復(fù)了多項(xiàng)福利待遇，緩解了職工的生活壓力。但是，上海市發(fā)現(xiàn)，當(dāng)職工福利漸漸回到由企業(yè)“包下來(lái)”的狀態(tài)后，有些職工“只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”的觀念又有所滋長(zhǎng)。例如，上海“四三六廠規(guī)定30分鐘路程以上的職工交通費(fèi)，全部由工廠報(bào)銷(xiāo)。結(jié)果該廠交通費(fèi)支出占到管理費(fèi)用10%左右，有些工人自己有腳踏車(chē)也不愿騎，都要向工廠報(bào)銷(xiāo)車(chē)費(fèi)”。不僅上海市的職工福利“產(chǎn)生了脫離實(shí)際過(guò)寬過(guò)高過(guò)松的現(xiàn)象”，其他地區(qū)也出現(xiàn)了類(lèi)似傾向。重慶市反映，由于江陵機(jī)器廠等國(guó)營(yíng)企業(yè)對(duì)職工房租、水電補(bǔ)貼力度過(guò)大，使得“有的職工自有房子不住，反而賣(mài)掉或轉(zhuǎn)租出去要求住公房。有的職工睡覺(jué)不關(guān)電燈，洗澡、洗衣用水不關(guān)水龍頭”。個(gè)別職工甚至表示：“住的洋大樓，照的是電燈，用的是自來(lái)水，生病有醫(yī)院，誰(shuí)不接家眷誰(shuí)就吃虧。”這使得職工的農(nóng)村家屬“過(guò)多、過(guò)快地向城市集中”，“加劇了城市住房和其他方面的緊張局面”，導(dǎo)致國(guó)營(yíng)企業(yè)陷入職工福利住房“愈建愈多，愈建愈缺”的尷尬境地。
概而言之，1956年，出于改善職工生活的目的，國(guó)營(yíng)企業(yè)普遍抓緊開(kāi)展職工福利工作，使得福利制度一度回歸“包下來(lái)”的模式。但部分企業(yè)對(duì)職工福利一時(shí)“包”得太多，待遇水平提高得太快，“直接影響了工人之間、工人與干部之間、企業(yè)之間、以及工農(nóng)之間的關(guān)系，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，職工要求整頓不合理的津貼福利制度”。
三、國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的整頓
1957年，為繼續(xù)推進(jìn)增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)，爭(zhēng)取提前完成“一五”計(jì)劃，減輕國(guó)營(yíng)企業(yè)福利負(fù)擔(dān)使之專(zhuān)注于生產(chǎn)，成為新一輪職工福利制度調(diào)整的主要方向。根據(jù)黨和政府的要求，各地吸取了前次規(guī)范福利工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，制定了具體細(xì)致的整頓方案，比較注意各方面的配合，因而大部分國(guó)營(yíng)企業(yè)較為順利地完成了整頓任務(wù)，初步建立了企業(yè)主導(dǎo)、職工參與的職工福利制度。
（一）提出整頓方針
鑒于1956年下半年以來(lái)“有些地區(qū)、部門(mén)新實(shí)行的一些有關(guān)職工生活福利的措施，有開(kāi)支公費(fèi)過(guò)松過(guò)多的情況”，1957年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，特別提醒各部門(mén)在處理職工福利問(wèn)題時(shí)，“應(yīng)該注意適當(dāng)?shù)厥湛s”，“要教育職工群眾保持艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，正確地認(rèn)識(shí)和對(duì)待個(gè)人利益和國(guó)家利益的關(guān)系”。2月8日，中共中央通過(guò)了《關(guān)于1957年開(kāi)展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)的指示》，要求在1957年的增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)中，“必須大量節(jié)減各行政部門(mén)、事業(yè)單位和企業(yè)單位的行政管理費(fèi)用”“，逐步改變某些不合理的工資福利制度，并且徹底地消滅鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象”。根據(jù)中央的指示，勞動(dòng)部于當(dāng)年3月通知各省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)局暫緩建立房租補(bǔ)貼及上下班交通費(fèi)補(bǔ)貼。此外，勞動(dòng)部還向國(guó)務(wù)院各部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)出報(bào)送整頓獎(jiǎng)勵(lì)、福利、津貼制度情況及意見(jiàn)的通知。
對(duì)此，9月5日，賴若愚在中華全國(guó)總工會(huì)黨組第二次擴(kuò)大會(huì)議上開(kāi)始反思“缺什么就想向國(guó)家要”的思維模式，坦承1956年國(guó)營(yíng)企業(yè)的職工福利工作“較多地注意了依靠國(guó)家拿錢(qián)去解決問(wèn)題，對(duì)于依靠群眾自己的力量去解決問(wèn)題則強(qiáng)調(diào)不夠”，指出“在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們就應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在自下而上的方面，努力依靠群眾自己的力量去舉辦各種福利事業(yè)和組織群眾的生活”。可見(jiàn)，糾正企業(yè)“包下來(lái)”、引導(dǎo)職工參與再次成為整頓職工福利制度的主要方向。
從思想的轉(zhuǎn)變到行動(dòng)的貫徹到位往往需要一個(gè)過(guò)程。雖然在1957年上半年，中共中央、國(guó)務(wù)院都認(rèn)識(shí)到有必要適當(dāng)收縮職工福利的發(fā)展速度與規(guī)模，但這一年部分地區(qū)國(guó)營(yíng)企業(yè)的福利費(fèi)用超支現(xiàn)象依然嚴(yán)重。如重慶市第二鋼鐵廠等16個(gè)單位在1957年的職工福利開(kāi)支占企業(yè)工資總額的比例高達(dá)27.6%，較1956年上升了近3.5個(gè)百分點(diǎn)。職工福利開(kāi)支占比過(guò)高且有不斷上漲的趨勢(shì)，使黨和政府感到有必要進(jìn)行整頓，幫助國(guó)營(yíng)企業(yè)走出片面發(fā)展福利事業(yè)的誤區(qū)。
1957年9月26日，周恩來(lái)在中共八屆中央委員會(huì)第三次擴(kuò)大的全體會(huì)議上做的《關(guān)于勞動(dòng)工資和勞保福利問(wèn)題的報(bào)告》，總結(jié)分析了職工勞保福利方面存在的問(wèn)題，即“主要缺點(diǎn)是走得快了一些，辦得多了一些，與我國(guó)人口多、底子窮、廣大農(nóng)民生活水平還比較低的現(xiàn)狀不相適應(yīng)”；“另一個(gè)嚴(yán)重的缺點(diǎn)是，項(xiàng)目混亂，有些制度不合理，管理不善，掌握偏松偏寬，因而造成苦樂(lè)不均和嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象”。基于以上判斷，周恩來(lái)指出：“第二個(gè)五年計(jì)劃期間對(duì)勞保福利工作和制度應(yīng)該著重整頓。整頓的方針是：簡(jiǎn)化項(xiàng)目，加強(qiáng)管理，克服浪費(fèi)；改進(jìn)不合理的制度，適當(dāng)降低過(guò)高的福利待遇；同時(shí)提倡少花錢(qián)，多辦事；提倡依靠群眾集體的力量，舉辦福利事業(yè)；提倡用互助互濟(jì)的辦法，解決職工生活中的某些困難問(wèn)題”。
從整頓方針可以看出，本次國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度整頓工作主要包括兩方面內(nèi)容。第一，在改善福利事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)上，適當(dāng)緊縮職工福利待遇。這實(shí)際上是承繼并優(yōu)化了1953年的調(diào)整辦法，重點(diǎn)在于減少企業(yè)福利支出的同時(shí)，盡量少增加或不增加職工自付比重，解決的是企業(yè)如何經(jīng)濟(jì)、節(jié)約辦福利的問(wèn)題。第二，提倡職工自辦福利，讓職工不僅在財(cái)力方面，而且能在管理工作等方面積極參與。這次整頓與前次規(guī)范工作的區(qū)別是，在方式方法上尤其強(qiáng)調(diào)要“走群眾路線”，注意調(diào)動(dòng)職工的積極性。
（二）落實(shí)整頓工作
中共八屆三中全會(huì)閉幕后，各省區(qū)市依據(jù)中共中央的指示意見(jiàn)，逐步制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的職工福利制度整頓方案。如1957年12月19日，四川省勞動(dòng)工資委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于工資和勞保福利問(wèn)題的改進(jìn)意見(jiàn)》，其基本思路是“合理的應(yīng)該保持，不合理的部分應(yīng)該加以合理的調(diào)整，不應(yīng)有的福利待遇逐步加以取消”。具體措施是：在職工宿舍問(wèn)題上，主張國(guó)營(yíng)企業(yè)應(yīng)提高房租標(biāo)準(zhǔn)，逐步取消房租補(bǔ)貼，有條件的地區(qū)企業(yè)職工宿舍應(yīng)交由當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)部門(mén)統(tǒng)一管理；在食堂運(yùn)營(yíng)方面，規(guī)定“炊事員的工資福利（包括食堂水電開(kāi)支）一般應(yīng)改由個(gè)人負(fù)擔(dān)”；至于托兒所和幼兒園的舉辦，要求減少不必要的保育工作人員，取消國(guó)家補(bǔ)助，縮減企業(yè)行政補(bǔ)貼，讓“家長(zhǎng)增加一些費(fèi)用”。1957年底至1958年初，其他地區(qū)也陸續(xù)推出與四川省類(lèi)似的整頓方案，其目的都在于“適當(dāng)減少企業(yè)對(duì)這些福利方面的補(bǔ)貼”。
此外，另有一些地區(qū)則遵循“依靠群眾集體力量”的方針，引導(dǎo)職工自辦福利事業(yè)。如湖南湘潭縫紉機(jī)制造廠首先在企業(yè)負(fù)擔(dān)重、職工意見(jiàn)多的托兒所試行了“自辦公助”，企業(yè)只負(fù)擔(dān)房屋、設(shè)備以及5名管理人員的工資，其余勤雜費(fèi)用及日常保育工作均依靠職工及其家屬完成。由于托兒所從完全公辦的福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠⑴c自辦的公益性事業(yè)，職工們“精打細(xì)算，節(jié)約人力物力”，使得該托兒所不僅能維持低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還能提供較高質(zhì)量的保育服務(wù)，從過(guò)去“孩子不愿來(lái)、家長(zhǎng)不信任”，變得“媽媽們一提起就贊不絕口”。還有的工廠“制定嚴(yán)格合理管理宿舍的制度”，“組織職工自建宿舍”，“基本上合理地解決了長(zhǎng)年沒(méi)有解決的職工的宿舍問(wèn)題”。
1957年底以后，各地國(guó)營(yíng)企業(yè)在不影響生產(chǎn)和職工生活的前提下，普遍整頓了“包下來(lái)”的福利制度，并取得相當(dāng)成效。1958年的國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利待遇水平整體較1957年有所回落。如洛陽(yáng)市福利開(kāi)支“平均每人每月均減少2—3元左右”。有的國(guó)營(yíng)工廠甚至做到了“在食堂方面，不僅炊事員工資不再由企業(yè)開(kāi)支，而且做到保證伙食質(zhì)量，不增加搭伙職工負(fù)擔(dān)；在幼兒園方面，取消了企業(yè)補(bǔ)助后，不僅做到自給自足，而且降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕了家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)”。此次職工福利制度的整頓工作之所以能夠順利進(jìn)行，主要在于充分汲取了前一次規(guī)范工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，比較重視各項(xiàng)工作之間的相互配合。
首先，經(jīng)過(guò)1956年第二次全國(guó)性工資制度改革，按勞分配成為職工收入分配的主要方式，職工工資水平普遍提高，經(jīng)濟(jì)能力有所增強(qiáng)。這是本次整頓之所以能夠平穩(wěn)進(jìn)行的前提條件。
其次，國(guó)營(yíng)企業(yè)在開(kāi)展整頓工作時(shí)，沒(méi)有“一刀切”地向職工增收費(fèi)用來(lái)代替行政福利補(bǔ)貼，而是采取逐步取消的辦法，通過(guò)改善福利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理，挖掘職工互助潛力，做到國(guó)家、企業(yè)少補(bǔ)貼，個(gè)人少出錢(qián)，使調(diào)整幅度能為職工所承受。
最后，考慮到職工福利制度的整頓可能對(duì)職工生活造成的影響，一些地區(qū)還注意改進(jìn)政府其他部門(mén)的工作來(lái)配合企業(yè)福利制度的調(diào)整。如1958年3月，四川省下發(fā)補(bǔ)充規(guī)定，要求衛(wèi)生部門(mén)研究調(diào)低“門(mén)診掛號(hào)及醫(yī)療費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，工商部門(mén)采取措施適當(dāng)降低蔬菜價(jià)格和加強(qiáng)蔬菜供應(yīng)工作，多管齊下保證“既要使哪些影響生產(chǎn)，影響團(tuán)結(jié)的規(guī)章制度得到改進(jìn)，又要使職工實(shí)際工資一般不降低”。
另外，加強(qiáng)對(duì)職工的思想教育，獲取職工的理解與支持，為國(guó)營(yíng)企業(yè)順利完成整頓工作提供了重要保障。職工福利牽涉每個(gè)職工的切身利益，因此，各種職工福利制度“，均應(yīng)依靠群眾討論，合理的保留，不合理的經(jīng)一定手續(xù)批準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)”。如成都裕華紗廠針對(duì)部分職工不愿取消過(guò)高福利待遇的情況，向職工算了一筆賬，說(shuō)明國(guó)家若為每個(gè)職工每月少開(kāi)支3元不合理的福利費(fèi)，一年節(jié)約的資金可以修12座長(zhǎng)江大橋。通過(guò)擺事實(shí)、講道理，該廠職工主動(dòng)提出：“我們要長(zhǎng)江大橋，不要不合理的津貼福利”。因此，對(duì)于廣大國(guó)營(yíng)企業(yè)的干部職工而言，這次整頓還是一次“如何正確對(duì)待個(gè)人利益同國(guó)家利益以及當(dāng)前利益同長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的最現(xiàn)實(shí)而深刻的教育”，改變了以往干部職工中普遍存在的職工福利“一切都伸手向國(guó)家要”的觀念。
縱觀20世紀(jì)50年代國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的發(fā)展歷程，可以看出，無(wú)論是1953年開(kāi)始的規(guī)范，還是1957年底進(jìn)行的整頓，盡管采取的方式以及取得的效果不盡相同，但探索方向是一致的，即要把國(guó)營(yíng)企業(yè)從“包下來(lái)”的負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)，構(gòu)建以企業(yè)為主導(dǎo)、職工合理負(fù)擔(dān)的福利制度，促進(jìn)企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。
如前所述，新中國(guó)成立之初，黨和政府對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的定位不是單純的營(yíng)利組織，需要擔(dān)負(fù)起一定的社會(huì)職能，在社會(huì)生活資源緊缺有限的情況下，有必要為職工提供多種福利項(xiàng)目，以保障職工最低生活需求。從當(dāng)時(shí)的歷史背景看，20世紀(jì)50年代國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利制度的規(guī)范與整頓是有積極意義的，同時(shí)也為以后國(guó)營(yíng)企業(yè)福利制度改革提供了參考。
［作者簡(jiǎn)介］黃岑玥，博士研究生，北京師范大學(xué)歷史學(xué)院，100875。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2020年第4期，注釋從略，引用請(qǐng)參考原文。
