區域規劃是時代發展的產物，是社會進步的一種標志，是國家和地區調控區域發展的一種手段。11956—1960年，我國早期的區域規劃工作開始起步，其后隨著“文化大革命”的爆發，受政治形勢的影響，區域規劃工作一度處于停滯狀態。改革開放后，隨著國內外形勢的變化，為貫徹落實國民經濟總體計劃，我國借鑒國外國土整治規劃的經驗，開始編制包括國土規劃在內的多種類型的區域規劃。20世紀90年代，隨著社會主義商品經濟向社會主義市場經濟轉變，整個國民經濟管理朝著加強宏觀調控、微觀放開搞活的方向發展，各級政府在區域經濟發展中獲得了更多的自主權，對其管理水平提出了更高的要求，迫切需要區域發展規劃以嶄新的面目、豐富的內涵和較強的適應性去指導市場經濟的發展，2區域規劃工作由此得到蓬勃發展。文章回顧了改革開放至今我國區域規劃工作歷經的四個演進階段，總結了區域規劃工作的基本規律和經驗教訓，提出了未來促進區域規劃工作有效開展的若干啟示。
一、改革開放以來我國開展區域規劃工作的歷史回顧
區域規劃作為空間規劃系列中的重要環節，其在空間管治和綜合協調中的重要作用，越來越受到政府和社會的重視。改革開放以來，我國區域規劃的發展和演變大致經歷了以下四個階段：
（一）20世紀80年代初：編制和實施地區國土開發整治規劃
中共十一屆三中全會以后，國家在區域經濟發展的指導思想上發生重大轉變，即從片面追求平衡發展方針開始逐步轉向揚長避短、發揮各地區的經濟優勢、搞好地區間的分工協作，促進國民經濟更快發展的方針。1980年中共中央發布13號文件，作出關于開展區域規劃工作的決定。文件指出：為了搞好工業的合理布局，落實國民經濟的長遠規劃，使城市規劃有充分的依據，必須積極開展區域規劃工作。區域規劃可以先從重點建設地區和重要工業基地做起。要根據各省市區發展國民經濟的任務，在一定區域范圍內搞好生產力的合理配置，安排好各部門之間的協作關系。區域規劃的方針是“揚長避短，發揮優勢”。31980年7月，國務院頒發《關于推動經濟聯合的暫行規定》，提出推進原料產地與加工地、企業之間的橫向經濟聯合，并提出“揚長避短、發揮優勢、保護競爭、促進聯合”的方針。41982年12月五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展的第六個五年計劃(1981—1985)》5，首次專門列出“地區經濟發展計劃篇”，把全國劃分為東部沿海、內陸、邊遠少數民族三種不同類型地區，并提出各類地區的發展方針。在經濟總體布局上，糾正過去偏重內陸地區建設、忽視沿海地區發展的傾向，轉為一面著重發揮沿海地區的經濟技術優勢，一面有步驟有計劃地開發內陸和少數民族不發達地區的資源，同時積極推進地區之間和各地區內部的橫向聯合，通過自下而上、平等協商的方式建立眾多不同層次的區域性經濟組織。“六五”計劃還規定編制部分地區國土開發整治規劃，首先是編制以上海為中心的長江三角洲的經濟區劃，以山西為中心包括內蒙古西部、陜北、寧夏、豫西的煤炭、重化工業基地的經濟區劃。
按照“六五”計劃的戰略部署，20世紀80年代初，我國的區域規劃工作從以下方面展開：第一，為更好的推進地區之間的橫向經濟聯合，建立了一批多層次、多形式的跨行政區區域合作組織，如西南五省六方協作區、沿黃河經濟協作區、長江沿岸城市市長聯席會議、長株潭經濟區等。區域合作組織的建立，加強了不同行政區之間的物資協作、技術協作和經濟聯合，區域合作組織共同探索一些重大的和中長期的區域發展問題，促進了區域規劃工作的發展。第二，借鑒國外國土規劃的理念編制部分地區國土開發整治規劃。中央政治局對開展國土規劃工作問題進行了專門討論，國家及各地區成立了專門的職能機構組織開展規劃工作，組織編制全國國土開發總體規劃以及專項的涉及國土開發、利用、整治和保護的區域規劃。國土規劃包括10個方面的內容：自然條件和國土資源的綜合評價，社會經濟現狀分析和遠景預測、國土開發整治的目標和任務、自然資源開發的規模布局和步驟、人口和城市化、交通通訊動力和水源等基礎設施的安排、國土整治和環境保護、綜合開發的重點區域經濟規劃、國土規劃的客觀效益評價、國土規劃的實施措施。6具體實施上，我國首先啟動了上海為中心和以山西為中心的地區經濟規劃。對包括工業、農業、交通運輸、城鄉建設、內外貿易、旅游等行業在內的上海綜合經濟區而言，在編制規劃時，既考慮了全國對上海經濟區的要求，也從上海經濟區的自然條件、工業基礎、農牧漁業發展現狀、工業原材料來源、能源與運輸條件、勞動力與科學技術條件等實際情況出發，對上海經濟區發展的戰略方向以及各行業的綜合發展進行了合理安排。對于山西能源基地建設綜合經濟規劃的研究，在對山西能源基地的有利條件和局限因素進行深入分析的基礎上，根據國家對能源的要求以及山西省內各地區資源地域組合的特殊性、經濟發展條件的類似性、經濟發展方向的一致性和區內區際聯系的合理性，規劃了省內各地區經濟發展的主要方向和各個地區的經濟特征。此外，國家還編制了以京津唐，沈陽、武漢、重慶、廣州、西安為中心的中央一級或省一級的區域規劃。同時，也逐步開展了省以下的區域規劃工作，如吉林的松花湖地區，浙江的寧波濱海地區，湖北宜昌地區的區域規劃編制工作都開始逐步實施。
該時期啟動的第一輪國土規劃工作，針對過去我國基本建設管理工作中存在的只管基本建設項目的弊端，在對影響國民經濟發展的自然資源、勞動資源和社會經濟資源進行綜合考察的基礎上，全面系統地摸清了我國的國情和區情，為合理地編制國土總體規劃提供了科學依據；提出了國土開發布局的總體構想，謀劃了重點經濟帶或重點經濟區域發展的生產力布局問題；將保護環境、不斷提高環境質量與地區經濟綜合發展結合起來，推動了國土開發過程的生態環境問題的研究，為社會主義現代化建設堅持從我國國情出發，合理開發利用各地區國土資源，充分發揮地區優勢，統籌規劃、因地制宜地發展國民經濟創造了良好條件。
（二）20世紀80年代中后期：編制和實施經濟協作區區域規劃
20世紀80年代中期，經濟技術梯度推移理論被引入中國，并成為國家決策結構劃分經濟地帶和制定區域發展政策的重要依據。1985年9月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中第一次將全國劃分為東部、中部、西部三個經濟地帶，指出，我國經濟分布客觀上存在著東、中、西部三大地帶，要正確處理我國東部、中部、西部三個經濟地帶的關系，充分發揮它們各自的優勢和發展它們相互間的橫向經濟聯系，逐步建立以大城市為中心的、不同層次、規模不等、各有特色的經濟區網絡。71986年4月六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃(1986—1990)》中進一步提出了建設全國經濟區網絡的設想：進一步推動上海經濟區、東北經濟區、以山西為中心的能源基地、京津唐地區、西南“四省（區）五方”地區等全國一級經濟區網絡的形成和發展；形成以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級經濟區網絡。這些城市，要敞開大門，同周圍中、小城市和地區發展廣泛的橫向經濟聯系，增強輻射力，形成范圍不同各具特色的經濟區；發展以省轄市為中心的三級經濟區網絡。各省、自治區直轄的城市，要根據各自的地位和條件，同周圍的縣城、集鎮以至農村加強聯系，促進城鎮之間、城鄉之間貿易的發展，積極發展各種形式的經濟技術聯營與協作，開展技術交流，信息咨詢和人才培養等多種形式的服務工作。8
對于“七五”計劃中發展經濟協作區的設想，鄧小平曾指出：“搞經濟協作區，這個路子是對的。不只是要搞上海和山西兩個經濟協作區，也不要老是試點。解放戰爭時期，將兩個野戰軍聯合起來作戰，不是增加一倍的力量，而是增加好幾倍的力量。經濟協作也是這個道理。”9按照“七五”計劃的部署，20世紀80年代中后期開始，區域規劃工作的重點圍繞經濟協作區展開。國家先后成立了上海經濟區規劃辦公室、東北經濟區規劃辦公室、山西為中心的能源基地規劃辦公室，我國又開始進入一個新的區域規劃階段。1983年3月，國務院上海經濟區規劃辦公室正式成立。規劃辦的主要任務是解決條塊矛盾，解放生產力，形成區域內不同形式的經濟聯合組織；發揮上海作為全國經濟中心的作用，大力發展高、精，尖，新的加工工業和出口產品，為周圍地區和全國各地提供高質量多功能的服務。1985年9月，國務院將東北能源交通規劃辦公室改為東北經濟區規劃辦公室。規劃辦公室的主要任務是制定地區的經濟、科技、社會發展規劃以及國土規劃；組織和推動跨省區、跨部門的橫向經濟聯合；對宏觀經濟中的一些長遠性、戰略性重大問題深入調查研究，提出意見供國家決策。1982年底，國務院決定成立以山西為中心的能源基地規劃辦公室。規劃辦公室的主要任務是負責制定基地內的經濟、社會發展規劃，加速開發和建設我國的能源基地；協調基地內部之間、地區之間、地區與部門之間的關系，使基地同全國經濟的發展緊密結合起來。上述三個經濟區辦公室的成立，推動了20世紀80年代中后期經濟協作區區域規劃的順利開展。如上海經濟區辦公室積極探索區域橫向經濟聯合方式；協調區內能源建設；制定《上海經濟區發展戰略綱要》，明確提出要充分發揮中心城市作用，打破條塊分割，把橫向經濟聯系更好地組織起來，逐步形成以大中城市為依托的、不同規模的、開放式、多層次、網絡型的經濟區。東北辦公室努力提高區域內城市的組織程度，把各城市的分工、協作及各種形式的聯合推向新的水平；加強了區內連結城鄉的各種交通運輸及通信設施的建設，增強了城市的各種功能，充分發揮各級城市的多種服務作用；制定了能源、交通和老企業技術改造規劃以及一些重點地區的國土規劃，對黑龍江東部、內蒙古東部、吉林琿春、遼寧中部等地區的煤、電、運建設問題提出了可行性方案。以山西為中心的能源基地規劃辦公室在山西與基地五省區開展橫向經濟聯合上取得較大進展，其特點是由過去的以物易物、協作加工，發展為通過物資協作，引進資金、引進技術、引進人才；由一次性、臨時性協作，向長期，穩定的方向發展，初步呈現了多層次、多渠道、多形式的協作局面。10規劃辦公室還在推動晉陜蒙國家能源基地建設方面進行了有力探索。辦公室會同鐵道部和有關省區研究了基地煤炭外運的鐵路規劃，并提出廠基地鐵路建設的具體建議；配合有關省區提出鄉鎮煤礦發展規劃及有關政策措施；提出廠晉東南無煙塊煤作為化肥原料基地的規劃建。應該說，該時期由國務院牽頭組織開展的區域規劃工作，在一些重大問題上促進了各地區達成基本共識；通過加強地區內的橫向經濟聯合，協調了各行政區之間的利益關系，促進了區域合作。
（三）20世紀90年代：編制和實施大經濟區區域規劃
20世紀90年代初中國區域經濟發展面臨新機遇和新問題，迫切要求區域經濟發展戰略和政策與之相適應。面對區域經濟發展失衡引發的諸多負面效應，依據國內外經濟政治和社會形勢的新變化，對中國區域經濟發展戰略適時進行調整和完善，確保中國經濟持續快速協調發展，已成為以江澤民為核心的中央領導集體所面臨的新課題。中共中央關于制定“八五”計劃的建議及七屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》提出，生產力的合理布局和地區經濟的協調發展，是中國經濟建設和社會發展中一個極為重要的問題。中國地域遼闊，各地區經濟發展和資源分布很不平衡。正確處理全國經濟發展與地區經濟發展之間以及地區經濟之間的關系，不僅關系到各種優勢的發揮和經濟的合理發展，而且關系到國家的統一和全國各民族的團結。因此，按照“統籌規劃、合理分工、優勢互補、協調發展、利益兼顧、共同富裕”11的原則，進一步改善地區經濟結構和合理布局生產力，從國民經濟整體效益出發，加強對中國地區經濟發展的宏觀規劃，實現資源的合理利用和優化配置；在全國統一市場經濟的前提下，充分發揮各個地區的比較優勢，促進地區經濟的合理分工與協作；合理調整不同地區和產業的比較利益，促進地區經濟的協調發展。1996年3月，“九五”計劃和2010年遠景目標綱要指出，要按照市場經濟規律和經濟內在聯系以及地理自然特點，突破行政區劃界限，在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成7個跨省區市的經濟區域。進一步發揮各地區的優勢，發展各具特色的優勢產業。12
根據“八五”計劃和“九五”計劃的部署，國家開始重視大經濟區的規劃工作，通過編制和實施大經濟區規劃，不斷擴大跨地區的經濟聯系。原國家計委牽頭啟動了全國七大經濟區區域發展規劃的編制工作。如西南和華南部分省區區域規劃工作于1990年啟動，1992年經國務院批復并實施。規劃的實施打通了西部通達沿海地區的通道，促進了廣西北海、欽州、防城等地區的港口建設以及云貴桂高速公路建設，同時也促進了西南地區的農業及熱帶、亞熱帶作物的發展以及水電開發、能源和有色金屬工業的發展。西北地區區域發展規劃在1993年經國務院批準轉發，主要涉及西北地區經濟發展的指導思想及目標、重點任務、經濟布局和政策措施等內容。如加強與中亞國家合作、加快發展能源和原材料工作、改善交通和水利等。環渤海地區區域規劃于1994年由國務院批復轉發，主要謀劃了京津和山東的機械電子工業和金融商貿等服務業，天津、山東的港口業和海洋漁業，山西、內蒙古的煤炭及電力工業基地建設、旅游業發展以及該區域交通水利發展、渤海灣的生態環境保護等問題。長江三角洲及長江沿岸地區區域規劃于1995年以中央文件的名義轉發，該規劃提出以浦東為龍頭推動三角洲及長江沿岸地區開發開放的要求。規劃內容較全面，涉及包括石化、鋼鐵、化工、建材等原材料加工的、高技術的、輕工紡織的、食品工業的，長江水道和公路交通發展、國際金融貿易信息及上海航運及物流中心服務業發展等與生產力水平多層次、產業結構多樣化發展相關的問題。東北地區區域發展規劃1996年完成編制工作，該規劃提出了關于國有經濟的轉軌及石油、鋼鐵、煤炭、電力等大型國有企業改組改制問題，資源枯竭地區的經濟轉型問題，加快沿邊開發開放的問題，建立農業大基地的問題等。
該時期的區域規劃工作由國務院部署開展，原國家計委負責牽頭組織，編制依據明確，組織動員力度大，有力推動了規劃的順利實施。同時，該時期正好處于全國貫徹落實鄧小平南巡講話的新階段，各地區都希望通過區域經濟聯合加快本地區發展，因此參與規劃制定和實施的積極性較高，推動了規劃的實施進程。當然，該時期的區域規劃工作也有諸多經驗教訓值得總結：大經濟區域規劃工作缺乏指導、跟蹤、監督機制，影響了規劃實施成效的有效評價；規劃沒有很好地與國家當時的區域政策相配套。當時國家區域政策的實施對象主要是東部沿海地區和中西部地區以及少數民族地區、貧困地區等，而幾大經濟區域的政策體系多是一些支持性和鼓勵類的口號，針對性和可操作性不強，影響了實施的成效；由于存在行政區的體制障礙，地區之間仍然在重大項目上存在重復建設和惡性競爭，難以實現編制和實施區域規劃的最終目標。
（四）2000年至今：編制和實施不同層級與區域發展總體戰略相銜接的區域規劃
從新世紀開始，我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的發展階段，區域發展面臨新的形勢和任務。2000年1O月，“十五”計劃的建議指出，要實施西部大開發戰略，加快中西部地區發展，合理調整地區經濟布局，促進地區經濟協調發展。132002年11月，十六大把“地區差別擴大的趨勢逐步扭轉”作為全面建設小康社會奮斗目標的重要內容，提出我國東部、中部和西部各有側重的發展戰略，強調要加強東、中、西部經濟交流和合作，實現優勢互補和共同發展，形成若干各具特色的經濟區和經濟帶。2003年10月，十六屆三中全會在提出科學發展觀的同時，把包括統籌區域發展在內的“五個統籌”作為完善社會主義市場經濟體制的基本原則，把形成促進區域經濟協調發展的機制作為未來發展的主要任務之一。2005年10月，十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》在全面總結我國區域協調發展實踐經驗基礎上，提出了全面系統的區域發展總體戰略：實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起、東部地區率先發展。142007年10月，黨的十七大報告把“城鄉、區域協調互動發展機制”和“主體功能區布局基本形成”納入實現全面建設小康社會奮斗目標新要求中來，強調要進一步增強發展協調性，對推動區域協調發展提出了更高要求。2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》將主體功能區建設提升到國家戰略高度。2010年12月，國務院印發了新中國成立以來第一部全國性空間開發規劃——《全國主體功能區規劃》，提出要控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土開發格局。2012年11月，黨的十八大報告明確提出要繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，優先推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。
隨著區域發展總體戰略的實施和區域協調發展要求的不斷提高，區域規劃的探索和創新也相應進入到一個新的階段，一系列與國家區域發展總體戰略相銜接的區域規劃相繼編制。2008年9月和12月，國務院分別印發《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》和《關于珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）的批復》，對這兩個地區加快實現科學發展、和諧發展、率先發展作出具體的戰略部署。2009年9月，國務院印發《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，總結了振興工作的重要經驗，進一步充實了振興戰略，制定了東北地區等老工業基地加快轉變經濟發展方式，貫徹落實科學發展觀的新政策。2009年底，國家發展和改革委員會制定了《促進中部地區崛起規劃》，細化了落實促進中部地區崛起的各項政策措施。2010年6月，在西部大開發戰略實施十年之際，中共中央、國務院印發《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，總結了10年來西部大開發工作的主要成就，對今后西部大開發戰略作了全面部署。為了進一步落實上述一系列與區域發展總體戰略相銜接的區域規劃，國務院相繼組建了負責西部、東北和中部戰略的專門機構，來組織開展規劃的編制、指導監督和評估工作，所編制和實施的區域規劃取得較大成效。但由于各經濟區之間在資源條件、區位條件、生態和環境容量問題、經濟技術基礎、市場化程度等存在較大差異，國家在對區域發展進行宏觀調控時，用相同的政策手段，搞“一刀切”，很難適應不同地區的發展要求，最終必然會損害地區的合理利益。同時，四大板塊經濟區域之間互相攀比優惠政策，中央與地區之間反復博弈，最終導致區域政策在實施中難以實現因地制宜。
為解決上述問題，2005年至今，中央政府緊緊圍繞促進區域協調發展這一重大戰略任務，先后批準發布了一系列新區、綜合配套改革試驗區以及經濟區規劃，許多區域規劃上升為“國家戰略”，成為國家宏觀調控在區域層面上落實的重要手段和縮小區域發展差距、推進區域經濟一體化進程的重要舉措。以2005年6月21日國務院正式批準上海浦東新區綜合配套改革試點開始，截至2014年7月17日《珠江—西江經濟帶發展規劃》（國函〔2014〕87號文）的批復，共有80余項區域規劃及相關政策文件上升為國家戰略。近年來批準實施的一系列戰略性區域規劃的特點是：空間尺度不斷細化。進入新階段以來我國推出的一系列更加精細的區域規劃，空間范圍從四大板塊層面逐步縮小到跨省區以及省級和省內層面，避免了區域政策“一刀切”的弊端。規劃的實施還同時發揮了中央政府和地方政府的積極性。目前一些上升到國家戰略的區域規劃，很多都由地方制定和提出，中央負責監督實施。通過上下互動出臺的區域規劃，保證了國家戰略意圖得以落實，也兼顧了地方發展經濟的主動性和積極性。一系列戰略性區域規劃的實施也產生了良好的成效。我國區域經濟版圖更加細化，區域經濟增長點由南向北、由東向西展開，形成了區域經濟發展的點面結合、左右聯動的新格局。另外，促進了我國區域內外一體化程度。對內方面，跨行政區區域規劃的出臺打破了區域壁壘，促進了區域市場和要素的融合；對外方面，增強了邊疆地區對外開放程度，構建了我國對外的開發開放地區總體格局。
二、歷史經驗總結
通過對改革開放以來我國開展區域規劃工作的歷史回顧，可以看出，從20世紀80年代初編制地區國土開發整治規劃到近年來一系列上升為國家層面的戰略性區域規劃的實施，彰顯了區域規劃在加強政府宏觀調控、完善區域政策體系、促進生產力空間布局不斷優化和推動區域一體化進程等方面發揮的重要作用，同時，隨著區域發展面臨的國內外形勢的變化，區域規劃在實施過程中也面臨諸多問題和挑戰，區域發展總體戰略的實施和區域協調發展依然任重道遠。因此，為了繼續發揮區域規劃在落實區域發展總體戰略和促進區域協調發展方面的重要作用，有必要總結歷史的經驗教訓，為今后更好地完善區域規劃的編制和更有效地發揮區域規劃在宏觀調控中的作用提供參考借鑒。
第一，區域規劃的編制和實施要遵循科學的發展理念，響應國家發展規劃對區域發展提出的戰略要求。改革開放以來我國在不同歷史階段開展的區域規劃工作，其指導方針和任務都與當時國家經濟社會發展目標要求緊密相關，如20世紀80年代初，圍繞國家“六五”計劃中提出的“加強地區橫向經濟聯合”的目標要求，編制了部分地區的國土開發整治規劃；20世紀中后期，圍繞國家“七五”計劃中提出的“建立經濟區網絡、促進區域合作”的目標要求，編制了經濟協作區區域規劃；20世紀90年代圍繞“八五”計劃中提出的“建立跨省區市的經濟區域，統籌規劃、合理分工、優勢互計劃補、協調發展”的目標要求，編制了大經濟區區域規劃；進入新世紀以來，圍繞“十五”計劃、“十一五”和“十二五”規劃提出的推進全面系統的區域發展總體戰略的目標要求，編制了不同層級的與區域發展總體戰略相銜接的區域規劃。可以說，改革開放以來我國編制和實施的一系列區域規劃已成為政府調控經濟活動的重要手段和縮小區域差距、加強區域聯系的重要途徑。
第二，制定科學有效的區域政策是保障區域規劃有效實施的重要手段。區域政策是國家所有政策類型中唯一能夠對經濟版圖產生積極的空間干預的政策手段，它不但作用于空間差異的彌合、區域發展的協調，而且能夠在促進優勢區域加快崛起的過程中打造提高國家競爭力的空間抓手。15區域規劃工作的成效如何，主要取決于當時國家區域政策的內容、力度及適用范圍。16區域規劃的有效實施要與國家發展戰略和區域政策的調整創新聯系起來。改革開放至今區域規劃工作的實踐證明，制定區域政策時充分考慮其空間層次性、差異性和依賴性，能有效地促進區域規劃的順利實施。一方面，區域政策的制定要考慮空間尺度的影響。空間尺度過大易導致政策的普適性較差；空間尺度過小則易造成政策隨意化問題。另一方面，區域政策的制定要考慮空間相互依賴性和差異性的影響。在制定區域政策要根據空間依賴性的特點，完善區域協調機制；同時也應注意空間差異性的存在，因地制宜地對區域發展實施分類指導。應該說，把握區域政策的合理層次、形成科學有序的空間尺度體系，注意空間差異性和依賴性的影響，對保障區域政策和規劃的實施效果具有重要意義。
第三，區域規劃的編制和實施要同時發揮中央政府和地方政府的積極性，既體現國家意志，又兼顧地方利益訴求。通過改革開放以來區域規劃編制和實施歷程，可以發現，中央政府和地方政府對區域規劃的制定和實施非常重視，一方面中央政府希望通過編制和實施區域發展規劃解決日趨復雜多樣的區域性問題，另一方面地方政府則希望通過編制和爭取中央政府批準區域發展規劃獲取更多的實際利益及良好聲譽。17實踐證明，通過上下互動出臺的區域規劃一方面使地方政府更加明確發展的目標，調動了地方貫徹落實區域政策的積極性，另一方面中央部門通過監督規劃的實施，體現了國家意志，保障了整體利益最大化。
三、現實啟示
當前我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期和深化改革開放和加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。我國經濟長期平穩較快發展，經濟結構不斷改善，綜合國力大幅提升，為推動區域協調發展打下堅實基礎，但我國區域差距仍然較大，推進基本公共服務均等化等重大問題還未取得顯著進展，欠發達地區特別是貧困地區發展的基礎仍然薄弱，發達地區轉型發展的任務依然繁重。根據新的形勢變化，立足區域發展的現狀，黨的十八大和十八屆三中全會對實施區域發展戰略作出了新的要求和部署，國家“十三五”規劃的編制也將把統籌協調區域發展作為一項重要內容。當前，區域規劃工作作為落實國家宏觀調控的重要手段，需要進一步更新思想觀念、完善工作方式、優化體制機制，為落實黨中央、國務院的決策部署和促進區域協調發展發揮重要作用。
第一，規劃編制的目標和任務應更加體現科學性和協調性。一方面，區域規劃的核心任務是搞好區域空間的綜合協調。要在深入實施區域發展總體戰略的基礎上，以市場為基礎，從更高層次和更廣空間，通過構建跨區域大交通大流通、推動產業轉移和承接以及產業梯度發展，來培育新的區域經濟帶和增長極，促進資源優化配置和優化區域發展格局。另一方面，面對粗放經濟增長模式帶來的資源衰竭和日益嚴重的生態環境危機，新時期區域規劃應由經濟單目標型規劃轉向綜合目標型規劃。要以轉變經濟發展方式為主線，將結構調整、技術創新、改善民生、環境保護結合起來，在科學發展、全面協調、可持續發展的戰略要求指導下，規劃方案相應增加緩解社會矛盾、構建和諧社會、營造良好的人居環境和社會文化環境等方面的內容，同時把經濟發展與環境保護等有機結合起來，堅持陸海統籌，大力發展海洋經濟，依托重要流域帶動區域發展，進一步提高國土空間開發的科學性和協調性。
第二，規劃編制方法需要進一步優化。編制科學的區域規劃，可為政府宏觀調控和社會管理提供重要依據。在規劃的編制過程中，不同層級政府及其職能部門編制的規劃體現了各自的目標，反映了各自不同的利益追求，區域規劃的編制過程實際上是對部門規劃、行業規劃和下一層次的規劃進行整合和完善的過程。基于此，規劃編制組織形式應由自上而下的強制型規劃轉向上下互動的協商型規劃，編制過程中需要圍繞已確定的規劃目標，綜合協調好長遠利益與近期利益、國家整體利益與地方局部利益、相關各部門之間的利益以及不同社會群體之間的利益關系，規劃的內容和安排要充分考慮不同層級政府及其職能部門各自的合理建議，對區域發展存在的關鍵矛盾和問題進行分析，對關系區域整體發展的重大事項進行統籌安排，使區域規劃在體現國家意志的同時充分發揮地方和部門的比較優勢，從地方和部門發展的實際出發相應推出關于產業、基礎設施、社會發展、環境保護等一系列政策措施和項目安排，從而提高規劃編制的合理性和針對性，保證規劃決策的科學性和可操作性。
第三，規劃實施亟待加強體制機制創新。首先，通過實施分類指導的區域規劃和區域政策文件，優化區域分工，完善區域協同合作機制。一方面，由于各地區在自然條件、歷史沿革、經濟基礎、文化習俗等諸多方面存在較大差異，因此，在區域總體發展規劃內容中，要重視區域發展差異性和不同區域的比較優勢，落實因地制宜、發揮優勢的戰略部署，注重分區開發建設和分類指導，避免千城一面。對于東部地區而言，要實行轉型轉軌，瞄準國際先進水平，提高產業結構層次和發展的競爭力；形成可復制、可推廣的經驗，為全面深化改革發揮先行先試的重要作用；承擔支持中西部加快發展的責任，并在市場規律和市場調節的基礎上，與中西部形成優勢互補、互利共贏、協調發展的新格局。對于中西部地區而言，通過實施跨區域、次區域的區域規劃和政策文件以及注重沿大江大河和陸路交通干線的聯動發展，在中西部地區積極培育新的區域經濟帶和經濟增長極。對于東北地區而言，要進一步深化改革，通過區域規劃和政策文件的實施解決體制性、機制性和結構性問題，加快形成經濟增長的內生動力和可持續發展機制。另一方面，區域規劃的實施在注重對區域發展進行分類指導的同時，也要建立健全完善的區域合作機制，促進區域之間的經濟合作和協同發展。要消除市場壁壘，促進要素流動，引導產業有序轉移；克服行政區劃的體制性障礙，協調合作各主體的利益訴求，形成多層次、多領域的區域協調機制和高效靈活的運轉機制；廣泛運用政府間合作交流聯席會議制度、高層領導定期溝通制度和部門協調制度等，加強區域間重大事項的協商與溝通機制；實行地區互助政策，開展多種形式對口支援，包括加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度。其次，健全規劃監督和評估機制。要建立一套指標體系，形成一套適宜的評估辦法和規范的評估內容和評估程序，加強總體部署，組織專門班子，與相關地方和部門進行及時有效的溝通和聯系，對各地區區域規劃方案和文件的實施情況進行檢查評估，并充分發揮部際聯席會議機制的作用，及時解決評估中和規劃實施過程中出現的困難和問題，提出解決對策，指導改進區域規劃工作。再次，完善規劃實施的法律保障機制。規劃立法工作的主要目的是要把規劃的前期研究、銜接協調、頒布實施、評估調整等一套流程納入法制框架，減少規劃編制和實施的隨意性。基于此，必須把區域規劃的權威性提上議事日程，及早制定《區域規劃法》，使區域規劃從編制到實施和監管都具有法律約束力，對隨意違反規劃的行為能予以制裁，從使區域規劃真正成為區域內各主體一體化的行動指南。
注釋
1崔功豪、王興平：《當代區域規劃導論》，東南大學出版社2006年版，第1頁。2方創琳：《區域發展規劃論》，科學出版社2000年版，第41頁。3孫尚清主編：《論經濟結構對策》，中國社會科學出版社1984年版，第320—321頁。4《國務院關于推動經濟聯合的暫行規定》，《中華人民共和國國務院公報》1980年第8期。5《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃》，《中華人民共和國國務院公報》1983年第9期。6孫久文：《區域經濟規劃》，商務印書館2004年版，第37頁。7《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》，人民出版社1985年版，第18—19頁。8《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，人民出版社1986年版，第106—107頁。9《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第25頁。10李海艦等：《圈層開放 擴大開放的新戰略》，中國財政經濟出版社1992年版，第134頁。11中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》（下），人民出版社1993年版，第1500頁。12中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》（中），人民出版社1997年版，第1868頁。13中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》（中），人民出版社2001年版，第1380頁。14《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，《人民日報》2005年10月19日。15孫久文、原倩：《我國區域政策的“泛化”、困境擺脫及其新方位找尋》，《改革》2014年第4期。16楊偉民主編：《發展規劃的理論與實踐》，清華大學出版社2010年版，第93頁。17吳昊、馬琳：《中國大量編制區域發展規劃的原因及其實施難題》，《東北亞論壇》2013年第3期。
