扶貧是新中國成立以來中國共產黨為扶持農村貧困地區、貧困人口盡快改變貧窮落后面貌，實現共同富裕而采取的一項重大政策。在新中國扶貧工作實踐基礎上，改革開放初期，中共中央和國務院確定了新時期農村扶貧開發方針，設立專項中央財政“支援經濟不發達地區發展資金”和專項低息貸款，扶持貧困地區、貧困人口發展經濟，擺脫貧窮面貌；開展對“三西”地區（“三西”地區是指甘肅的河西走廊、以定西為代表的中部干旱地區和寧夏的西海固地區，共計47個縣、區。）重點區域專項扶貧開發、以工代賑扶貧工程等工作，并對科技扶貧、教育扶貧、對口扶貧等扶貧方式進行探索，使農村扶貧開發工作一開始就表現出適應改革開放新形勢的新特點。
然而，1978~1985年間的農村扶貧開發工作一直沒有得到學界和社會的重視，學界通常認為國家扶貧開發專項行動始于1986年，這一年成立了專門扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門的優惠政策，確定了開發式扶貧方針。對于1978~1985 年的農村扶貧開發工作，要么不予提及，要么一筆帶過，認為這一階段是“體制改革推動扶貧”（參見韓廣富：《中國共產黨農村扶貧開發工作史綱的邏輯構建》，《理論學刊》2012年第6期；范小建：《60年：扶貧開發的攻堅戰》，《求是》2009年第20期；文建龍：《改革開放以來中國共產黨的扶貧實踐》，《大慶師范學院學報》2016年第1期。）；甚至有人認為“我國最早大規模、有組織的減貧運動始自1986年……而在1986年之前，國家并沒有明確的扶貧意識”［1］，但也有人認為“在1986年國家開展大規模的扶貧行動以前，中國實施的主要扶貧措施是，為因遭受嚴重的自然災害或其他突發的事件等原因生活極端困難的特困戶，提供臨時的生活救濟……從80年代中期開始，中國政府提出了以開發性扶貧取代救濟性扶貧的扶貧新思路”［2］。這些認識不符合改革開放以來農村扶貧開發工作的歷史實際，也不利于全面回顧總結新時期農村扶貧開發的歷史經驗。基于此，本文對1978~1985年農村扶貧開發工作進行回顧梳理，盡可能澄清一些基本歷史事實，使學界對新時期扶貧開發工作的起始有一個較清晰的認識。
一、新時期農村扶貧開發方針的確定
準確地說，農村扶貧開發不是改革開放時期才出現的新生事物，而是新中國成立以來中國共產黨的一貫政策，是中國共產黨共同富裕戰略思想中不可或缺的重要內容。20世紀70年代末，新時期農村扶貧開發方針是在新中國扶貧工作的基礎上確立的。
（一）扶持貧困地區、貧困人口發展生產，擺脫貧窮，是新中國的一貫政策
眾所周知，新中國成立后，中國共產黨對農村中的“五保戶”及貧困戶采取救濟政策，使之能夠維持基本的生活。據統計，1950~1954年，由民政部門統籌，各級政府向農民發放的救災、救濟費近10億元；農業集體化時期，對生活困難的貧困社員采取依靠集體經濟、輔之以國家必要救濟的辦法，1955~1978年間，國家用于救濟農村貧困戶的撥款達22億元，使絕大多數農村貧困戶的基本生活得到保障。［3］
然而，這并不意味著救濟是改革開放前中國共產黨對于絕對貧困的主要解決之道。扶貧，即國家通過扶持幫助農村貧困地區和貧困人口發展生產，提高生活水平，改變貧窮面貌，才是中國共產黨解決農村絕對貧困的主要方式。1955年10月11日，毛澤東明確提出：“領導農民走社會主義的道路，使農民群眾共同富裕起來，窮的要富裕，所有農民都要富?！保?］。全國農村建立人民公社后，鑒于社隊之間窮富差別較大，1959年2月，毛澤東提出了扶持窮社、窮隊的建議，即“建議國家在十年內向公社投資幾十億到百多億元人民幣，幫助公社發展工業幫助窮隊發展生產。我認為，窮社、窮隊，不要很久，就可以向富社、富隊看齊，大大發展起來”［5］。根據這一精神，當年在經濟建設支出中增加了支援窮隊無償投資10億元，這筆資金占當年國家預算支出的1.92%，主要無償分配給生產資金特殊困難又無償還貸款能力的生產隊和人民公社，用于社隊集體添置購買生產資料、生產性設備，支付生產建設費用，改善生產條件。由于這筆資金的撥付使用速度快、效果好，很多窮隊、窮社在當年就趕上了富隊、富社的收入水平。例如，江蘇省1958年有窮隊7192個，占總隊數的28.7%，1959年已有2881個窮隊趕上了一般隊，占原有窮隊數的40%；有904個窮隊趕上了富隊，占原有窮隊數的12.6%。［6］此后，支援窮隊無償投資（后稱“支援農村人民公社投資”）作為國家扶貧?？钅昴臧l放，“文化大革命”期間也不例外。據統計，1959~1978年中央財政用于扶持窮社、窮隊發展農業生產擺脫貧窮的無償投資就達125億元。［7］
扶助農村貧困戶發展生產、擺脫貧窮，是新中國成立后扶貧的另一種方式。1951年，熱河省率先制定扶助貧困戶發展生產的辦法，通過扶助貧困戶發展農副業生產，解決其生活上的困難，這種方式得到政務院、內務部的認可。其他省份也進行了扶助貧困戶發展生產、解決生活困難的探索。從各地實踐來看，主要采取兩種方法：一是救濟扶貧，即用救濟款購買生產資料無償發放給貧困戶。例如，1953年青海省根據“解決生產資料為主，生活資料為輔，密切配合各方面力量，逐步扶助貧苦牧民從事生產”的方針［3］（p.136），用救濟款購買生產資料，發給貧困牧民，幫助他們發展生產。二是農貸扶貧，即以低息或無息貸款的方式扶助貧困戶購買生產資料。例如，吉林省農村信貸部以扶助互助組和貧困農戶生產為主，多在春耕夏鋤結合群眾資金購買車、耕畜、農具、肥料等，全省1952年上半年幫助群眾解決了444匹馬、820頭牛、737臺車、394500斤種子；其中永吉縣信貸部給貧困戶的貸款占貸出總額的80%以上。［8］隨著農業生產合作化和人民公社化的發展，國家對農村的扶貧重點由貧困戶轉移到窮社、窮隊，但是一直沒有放棄對貧困戶的扶持。1964年2月，中共內務部黨組在給中央的《關于在社會主義教育運動中加強農村社會保險工作，幫助貧下中農困難戶克服困難的報告》中強調，要給困難戶中的勞力安排適當的生產門路，使他們增加收入，這是幫助困難戶解決生活困難的根本辦法；要幫助他們搞好家庭副業生產，使他們依靠集體經濟，通過生產自救，逐步走上共同富裕的道路。1963~1970年，中國農業銀行每年安排5000萬元專項貸款，用于扶持貧下中農困難戶解決生產生活困難。［9］這種扶助雖然不能從根本上改變貧困戶的經濟面貌，但對于幫助貧下中農解決生產、生活困難發揮了一定作用。
可以說，新中國成立后近30年間國家對于窮隊、窮社的無償財政投資，對于貧困戶的扶持，都是對解決絕對貧困問題的探索，在資金使用等方面積累了豐富的實踐經驗，為新時期快速有效地開展扶貧開發工作奠定了基礎。
（二）中共中央關于新時期農村扶貧開發政策方針的確定
盡管中國共產黨為改變一些地區的貧窮面貌付出了很大努力，但直到“文化大革命”結束后，全國人均分配收入50元以下的窮隊仍占全國總隊數的39%。尤其是以前得到支援農村人民公社投資較少的西北、西南地區，由于自然條件和歷史原因，生產條件很差，社會生產力發展緩慢，貧困情況更為突出。1977~1979年連續3年人均分配收入都在50元以下的窮縣全國有221個，其中西南地區的云南、貴州有66個縣，占總數的29.9%；西北黃土高原的干旱地區有48個縣，占總數的21.7%。此外，冀、魯、豫、皖的接壤地帶有71個縣，占總數的32%；福建省有11個縣，占總數的5%；新疆維吾爾自治區有8個縣，占總數的3.6%。這5大片共有窮縣204個，占總數的92.3%。［10］這些地方多是為中國革命做出過重大貢獻的山區老革命根據地和邊疆少數民族地區，其貧困問題的解決，不僅是事關全國人民能否實現共同富裕的經濟問題，還是影響民心所向、社會穩定的政治問題，但是這些連成片的窮縣，很難靠自身力量改變貧窮面貌。
改革開放之初，鄧小平就提出貧窮不是社會主義，社會主義首先要發展生產力的要求，強調改革開放就是要發展社會主義生產力，“我們現在就是做一件事情，使占人類四分之一的人口擺脫饑餓和貧困，達到小康狀態”［11］。針對各地區發展不平衡的特點，鄧小平在提出發展經濟、鼓勵先富帶動后富最終實現共同富裕的戰略構想時，強調要重點扶持和幫助貧困落后地區。他說：“在經濟政策上，我認為要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來。當然，在西北、西南和其他一些地區，那里的生產和群眾生活還很困難，國家應當從各方面給以幫助，特別要從物質上給以有力的支持。這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經濟的政策，建議同志們認真加以考慮和研究?！保?2］
這樣，20世紀70年代末，中共中央就把幫助貧困地區發展作為一項經濟任務，同時更作為一項重要的政治責任提了出來。1978年12月22日，中共十一屆三中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，提出了設立專門機構負責西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區開展扶貧開發工作的建議［13］。1979年9月28日，中共十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，指出：“我國西北、西南一些地區以及其他一些革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區，長期低產缺糧，群眾生活貧困。這些地方生產發展快慢，不但是個經濟問題，而且是個政治問題。國務院要設立一個有有關部門負責同志參加的專門委員會，統籌規劃和組織力量，從財政、物資和技術上給這些地區以重點扶持，幫助它們發展生產，擺脫貧困。對其他地區的窮社窮隊，也要幫助他們盡快改變面貌。國家支援窮隊的資金，要保證用于生產建設。”［14］
20世紀80年代初，農村扶貧開發被確定為國家的一項大政方針。1982年 12月10日，五屆全國人大五次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃（1981~1985）》規定：“幫助少數民族地區和經濟不發達地區發展經濟文化事業”，“每年撥專款5億元，作為支援經濟發展的資金”［15］。1983年中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》指出：“目前有些邊遠山區和少數民族地區，生產水平仍然很低，群眾生活還有很多困難。必須給以高度關注，切實加強工作，力爭盡快改變貧困面貌。對這些地區，在各項政策上，要比其他地區更加放寬；在生產上要發揮當地資源的優勢，并有效地利用國家財政扶持，開展多種經營，以工代賑，改變單純救濟作法。注意改善交通條件，解決能源困難，防治地方病，辦好教育?！保?6］上述文件實際上指出了新時期農村扶貧開發工作的原則和方向。
1984年9月29日，《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》發出，明確了新時期農村扶貧開發工作的原則、重點、措施和機構等。通知強調農村扶貧開發的基本原則是“將國家扶持的資金重點用于因地制宜發展生產”，而不是“單純用于救濟”。工作重點是“要突出重點，目前應集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題”，“不能采取‘撒胡椒面’的辦法平均使用，更要嚴禁挪作他用”。通知規定的政策措施主要包括實行比一般地區更靈活、更開放的土地承包、經營政策，免征農業稅、企業所得稅等優惠政策以及修路、辦教育、規劃科技衛生工作等。同時，通知還要求有關各?。ㄊ校⒆灾螀^要成立貧困山區工作領導小組，負責檢查督促各項措施的落實，國家各有關部門也要指定專人負責扶貧開發工作。［17］這是新時期中共中央、國務院發出的第一個農村扶貧開發文件，有力地指導、推動了農村扶貧開發工作的快速展開。
根據中央精神，一些省份召開了扶貧開發工作會議，部署落實省內扶貧開發工作。例如，1984年7月31日至8月3日，四川省召開盆周山區第一次扶貧開發會議，研究部署開發川東涪陵、萬縣、達縣等地的山區經濟，以盡快擺脫貧困狀態，從而拉開了四川省盆周山區扶貧開發的序幕。1985年，山東省召開沂蒙山區第一次現場辦公暨全省扶貧工作會議，確定因地制宜地從實際出發開展生產的方針，部署橫向聯合由城市對口支援貧困縣人民脫貧致富等政策措施。此后，這些省每年都召開扶貧開發工作會議，總結過去一年的工作經驗和教訓，進一步完善有關政策，安排下個年度的扶貧開發工作。
二、新時期農村扶貧開發工作的啟動
20世紀80年代初，雖然國務院沒有成立負責農村扶貧開發工作的專門機構，但是扶貧開發工作卻以財政扶貧資金為龍頭，信貸扶貧資金為輔助，在財政部、國家計委、國家經委、國家民委、民政部以及中國人民銀行等部門的協同推動下，蓬蓬勃勃地開展起來。
（一）設立支援經濟不發達地區發展資金，幫助老少邊窮地區發展生產
如前所述，改革開放以前，支援窮隊投資是國家安排用于扶持窮社、窮隊發展生產、增加收入，改變面貌的專項財政扶貧資金。1963年1月5日，中共中央批轉《目前窮隊的特點和支援辦法》，明確要求支援窮隊的資金“應該適當地集中使用，采用打殲滅戰的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊的面貌”［18］。按照這一原則，資金重點投向了東北、華北、華東等自然條件較好，通過生產建設的改進比較容易提高農業生產水平、改變貧窮面貌的省份；相對而言，自然條件惡劣的西南、西北各省得到的資金較少。也正是由于這一因素，到20世紀70年代末，西南、西北地區的貧困問題仍十分突出。
改革開放之初，國務院對扶貧資金進行了調整。1980年2月1日，國務院做出《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規定》，指出：“對于邊遠地區、少數民族自治地方、老革命根據地和經濟基礎比較差的地區，為了幫助他們加快發展生產，中央財政根據國家財力的可能，設立支援經濟不發達地區的發展資金。此項資金占國家財政支出總額的比例，應當逐步達到百分之二，并由財政部掌握分配，實行專案撥款，有重點地使用。”原有的支援農村人民公社投資支出劃歸地方財政。［19］這樣，支援經濟不發達地區發展資金作為中央專項財政扶貧資金，每年集中投向劃定的“經濟不發達的革命老根據地、少數民族地區、邊遠地區以及窮困地區”使用；而支援農村人民公社投資繼續保留，改為地方財政支出，用以扶持劃定貧困地區之外的窮隊、窮社的發展，資金數額由地方根據財力而定。（到1985年，支援農村人民公社投資改稱“支援農村合作生產組織資金”，仍然實行無償撥款辦法。）
為了更好地管理、使用發展獎金，國家層面成立了全國支援經濟不發達地區發展資金管理委員會，受援省、自治區也成立了各級發展資金管理機構。1980~1986年，中央財政預算共安排支援經濟不發達地區發展資金40億元，再加上其他方面資金的配合，共同促進了農村各項建設事業的發展。1985年，全國各省、區的扶貧受援縣已達1230個，比1980年增加608個。幾年來，發展資金用以建設小水庫873座，增加蓄水量8億立方米；修建人畜飲水工程20萬處，解決了1328萬人和598萬頭牲畜的飲水問題；增加茶葉種植面積311萬畝、果樹530萬畝、桑田106萬畝，草場增加1322萬畝，造林5082萬畝；養豬254萬頭、羊278萬只、牛67萬頭；修建公路6.63萬公里，架設橋梁5902座，修建小水電站4273座，架設輸變電線路3.47萬公里；支援鄉鎮企業1萬多個。［20］財政資金的大力支持，使絕大多數受援省、自治區的扶貧工作取得了明顯效果，對幫助經濟落后地區群眾解決溫飽問題進而脫貧致富發揮了重要作用。
（二）設立專項資金，扶助“三西”地區扶貧開發建設
“三西”地區是歷史上著名的干旱缺水、貧窮落后地區，“苦瘠甲天下”，因受自然條件及多種因素的限制，也是西北黃土高原腹地最大的集中連片貧困地區，73%的人口溫飽問題沒有解決，吃、穿、燒、用無保證，長期依靠國家救濟。
1982年7月，國務院負責人到甘肅河西、定西地區視察工作。12月10日，中央財經領導小組召開會議，專題研究“三西”地區農業建設發展問題，決定從1983年開始，在撥付支援經濟不發達地區發展資金援助“三西”地區建設的同時，用10年時間每年增加撥款專項資金2億元，扶持開發自然條件較好的甘肅河西地區和寧夏河套地區，改造自然條件最差的甘肅中部干旱地區18個縣和寧夏西海固干旱高寒山區的8個縣，集中解決這一片的貧困問題。［21］由此，“三西”地區的扶貧開發工作正式啟動。
在中央的直接關懷和領導下，“三西”地區制定了“興河西之利，濟中部之貧”的發展戰略，確定了“有水路走水路，水路不通走旱路，水旱路都不通另找出路”和“大力種草、種樹，興牧促農，因地制宜，農林牧副全面發展”的扶貧開發思路，提出“3年停止生態破壞、5年解決群眾溫飽、10年20年改變面貌”的奮斗目標。［22］為此，“三西”地區采取一系列綜合措施，從保護和恢復生態條件入手，著手退耕還林、種草種樹、推廣節能灶，妥善解決燃料和飼料等問題，發展畜牧業生產；以加強農業基礎建設為重點，進行基本農田建設、水利建設、人畜飲水工程建設、林草建設、農電建設，增強“三西”地區抗御自然災害的能力；與此同時，還實施了大規模的自愿移民搬遷工作。
到1985年，“三西”地區種草1000多萬畝，種樹600多萬畝，其中退耕還草、還林400多萬畝。新植林草超過新中國成立以來保存面積的98%，大牲畜增長8%，羊只和生豬的商品率都有較大幅度的提高。同時，建設提灌工程2項，中小型水利工程79項，支干渠襯砌近2000公里，增加保灌面積82萬畝，興建農田117萬畝。甘肅中部和寧夏西海固地區的26縣，人均產糧達到600斤。此外，對那些生產、生活條件特別惡劣，生存條件十分困難的地方，甘肅、寧夏兩省區共組織移民13萬多人。［23］
“三西”地區的扶貧開發建設開創了集中連片扶貧的先河，為1984年中央確定重點進行集中連片扶貧的方針奠定了實踐基礎。
?。ㄈ┰O立專項低息貸款，支持老少邊窮地區發展經濟、脫貧致富
為幫助各少數民族地區加速發展經濟，經國務院批準，從1983年開始，中國人民銀行在信貸計劃中安排了專項“發展少數民族地區經濟貸款”，實行優惠利率，主要支持內蒙古、廣西、寧夏、新疆四個民族自治區和貴州、云南、甘肅、青海四個省的邊遠貧困地區發展經濟。1983年、1984年，每年安排發展少數民族地區經濟貸款3億元。從1985年開始，該項貸款范圍擴大到全國，改稱“老少邊窮地區發展經濟貸款”（以下簡稱“老少邊窮貸款”），貸款資金每年增加到10億元。
作為用于脫貧致富的經濟開發性專項低息貸款，“老少邊窮貸款”重點面向集中連片貧困地區，主要用于能發揮老少邊窮地區資源優勢、增強經濟實力的重點建設項目，強調重點扶持，講求經濟效益。中國人民銀行要求各省、自治區一定要堅持以項目定貸款，對老少邊窮地區經濟開發計劃安排的項目，經過篩選、評估，確認符合貸款條件后，才能在人民銀行總行下達的專項貸款限額之內批準發放。例如，四川省涼山州人民銀行從1985年開始到1988年，對全州17個縣（市）發放了“老少邊窮貸款”7276萬元，共安排固定資產投資項目145個，已建成投產的139個，占貸款金額的87%，其中發揮經濟效益的占97.4%。按1988年綜合統計，新增工業產值14800萬元，新增稅利6612萬元。“老少邊窮貸款”為涼山州民族經濟的發展增強了后勁，受到了當地群眾的好評。［24］
（四）在貧困地區實施以工代賑專項扶貧工程
交通、水利等基礎設施落后是影響貧困地區發展的重要因素之一，在“三西”地區扶貧建設中，國家采取以工代賑方式在定西、西海固地區開展鄉村道路和小型農田水利設施建設，將改善交通、水利等基礎設施條件作為解決貧困地區問題的突破口。以工代賑，就是由政府在農村投資建設基礎設施工程，貧困農民參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種農村扶貧政策。這一辦法既能改善貧困地區的農業生產條件，為貧困地區人民脫貧致富創造必要的條件，又能直接增加貧困戶收入，給貧困地區政治、經濟、文化的發展帶來生機和活力，因而受到貧困地區人民的歡迎。
1984年，根據中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知精神，依據農業連年獲得豐收、糧食儲備較充裕的實際情況，國務院決定從1984年冬到1987年，從商業庫存中拿出糧食100億斤、棉花200萬擔、棉布5億米，加上地方配套部分，總金額大約在50億元左右，［25］撥給貧困地區，重點是嚴重缺糧、缺衣被和交通十分閉塞的縣、鄉，主要用于修筑由縣到鄉（區或公社）以及鄉到農副產品集散地的道路，整修可以通航的河道以及修建一些中、小型的農田水利工程。國家調撥給貧困地區的物資采取以工代賑的方式，作為參與上列工程的民工工資補助。實施范圍重點是全國14個集中連片的貧困地區，特別是西南、西北貧困面較大的省、區及邊遠少數民族地區。這是新中國成立以來投資最多、規模最大的一項貧困地區的基本建設，并且迅速收到良好成效。
水利工程建設方面，1985年全國用于貧困地區修建水利工程的糧食4.8億公斤、棉花1060萬公斤、棉布4800萬米，折價約2.6億元；連同地方配套資金2.5億元，共約完成投資5.1億元。一年間以工代賑共解決了408萬人、297萬頭牲畜的飲水問題，新增灌溉面積74萬畝，改善灌溉面積492萬畝，除澇治理面積238萬畝，水土保持治理面積708萬畝，修復河堤1080公里，新增小水電裝機5萬千瓦。［26］截至1987年底，水利工程方面共解決了1440萬人、971萬頭牲畜的飲水問題；新增灌溉面積259萬畝，改善灌溉面積1055萬畝；完成除澇治理面積362萬畝，水土保持治理面積1701萬畝；維修加固水庫558座，新增小水電裝機15.6萬千瓦。［27］這為解決貧困地區人民生產、生活困難，加強貧困地區自我發展能力發揮了重要作用。
“要想富，先修路”，27億元糧、棉、布以工代賑專項資金中用于公路建設部分折合人民幣約17億元。截至1987年底，共新建、改建公路、機耕道、驛道12萬公里，其中新建等級公路4.6萬多公里；新建大、中橋梁7200座，16.3萬延米；整治航道1800多公里，新建碼頭65座。［27］各貧困地區通過以工代賑建成大批公路，大大改變了當地交通運輸條件，增強了“造血”功能，取得了較好的經濟效益和社會效益。
上述工程對開發貧困地區特別是集中連片貧困地區的資源，繁榮山區經濟，改善群眾生產、生活條件，加快脫貧致富的步伐起到了積極的推動作用，并為其經濟開發和進一步發展打下了基礎，創造了條件。正是由于以工代賑扶貧開發效果顯著，得到廣大群眾的熱烈歡迎和衷心擁護，這種方式作為農村扶貧開發的一項主要辦法一直延續下來。
（五）減免貧困地區農業稅，減輕其財稅負擔
除了專項財政投入之外，國家還對貧困地區實行減輕負擔的政策。自1979年開始，國家為減輕窮隊負擔，支持他們發展生產，對農業稅實行起征點辦法，得到免稅照顧的農業人口達13292萬人，平均每人免稅合人民幣4.06元。其中經濟條件差的革命老根據地、少數民族地區、邊疆地區和山區，得到的減免照顧更多一些。對于確屬自然條件差、長期低產缺糧、收入水平低、維持簡單再生產和最低生活有困難且改變這種狀況需要較長時間的生產隊，凡符合起征點以下免稅條件的，從1980年開始，實行免稅一定3年的辦法。到1983年停止執行農業稅起征點辦法，但是對于貧困地區極少數口糧和收入水平仍然很低、不能維持基本生活需要、納稅確有困難的隊和戶仍然予以減免。［28］
1984年9月，中共中央、國務院在《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》中專門強調減輕貧困地區負擔，給予貧困地區經濟開發優惠。具體有5項內容：（1）對貧困地區從1985年起，分別情況，減免農業稅。最困難的免征農業稅5年，困難較輕的酌量減征1~3年。（2）鼓勵外地到貧困地區興辦開發性企業（林場、畜牧場、電站、采礦、工廠等）5年內免交所得稅。（3）鄉鎮企業、農民聯辦企業、家庭工廠、個體商販的所得稅可以減免，減免的幅度和時間由縣人民政府自定。（4）一切農、林、牧、副、土特產品（包括糧食、木、竹），都不再實行統購、派購辦法，改為自由購銷，有關的國營部門和供銷合作社應積極開展代購、代銷業務。（5）部分缺衣少被的嚴重困難戶，可由商業部門賒銷適量的布匹（或成衣）和絮棉，需要蚊帳的賒銷給蚊帳，賒銷貸款免息。［17］
這一政策在全國各貧困地區普遍得到了貫徹落實。例如，1985年6月22日，廣西壯族自治區人民政府發出《關于對貧困地區減免農業稅問題的通知》，對貧困地區的254個鄉鎮，常年現金收入人均在100元以下的困難農戶，免征農業稅一年，一年一定。［29］這項政策一直持續到1990年。1990年，考慮到貧困地區經濟已有較大發展，多數貧困地區人民的溫飽問題已基本解決，有的已經脫貧致富，因此從當年起，對貧困地區原則上恢復了征稅。但是對溫飽問題尚未解決、納稅確有困難的農戶，國家仍然按農業稅減免辦法繼續予以照顧。［30］這對幫助貧困地區改變面貌起到了積極作用，產生了良好的政治影響。
（六）扶助農村貧困戶發展生產
中共十一屆三中全會以來，農村實行生產責任制、發展多種經營，促進了生產發展，使廣大農民迅速擺脫貧困面貌。但是，由于缺勞力、缺資金、缺技術以及天災人禍等原因，仍然有一部分農戶相當貧困。1978年以來，各地在鼓勵一部分農民先富起來的同時，廣泛開展了扶貧工作。民政、財政、農業、商業、教育、衛生等有關部門有計劃地扶助農村貧困戶發展生產。到1982年，據24個省、市、自治區不完全統計，1978年以來被扶助的273萬多戶中，約有102萬多戶改變了貧困面貌。［31］
1982年9月，中共十二大報告強調指出：“在農村中的一部分低產地區和受災地區，農民還很貧困，要積極扶助他們發展生產，增加收入。”［32］根據這一精神，同年12月15日，國家經濟委員會、民政部、財政部等9部門聯合發出《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》，指出扶助農村貧困戶是黨的一項重要政策，幫助貧困戶擺脫貧困是關系全局的、具有戰略意義的一件大事。通知要求各地定準扶貧對象，采取多方面措施，著重“扶志”和“扶本”，幫助貧困戶樹立擺脫貧困、奮發向上的志氣，千方百計地幫助貧困戶種好承包田、自留地，搞好多種經營，廣開財路，增加收入，擺脫貧困。［31］根據這些精神，各地普遍開展了扶助貧困戶的工作，取得了一定的成績。但是到1985年初，據不完全統計，全國仍有貧困戶1400萬戶，7000多萬人，約占全國農村人口的9%左右，［33］扶持貧困戶形勢依然很嚴峻。根據十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》所提出的“對還沒有富裕起來的人積極扶持”、“實行特殊的優惠政策”的精神，1985年3月18日，民政部、國家經濟委員會、財政部、中國農業銀行等9部門向國務院提出《關于扶持農村貧困戶發展生產治窮致富的請示》，提出通過減輕貧困戶的負擔，對貧困戶給予優惠，加大對貧困戶的扶持力度。國務院同意了這一請示，規定對貧困戶繳納農業稅確有困難的酌情減免，貧困戶個人或集體興辦的工業、商業、運輸業、建筑業和服務業的減免稅收，減免貧困戶的義務工和教育等各種公益事業收費，并優先吸收貧困戶青年到國營企業、鄉鎮企業就業，以此激發貧困戶發展生產的積極性。［33］
在各地的努力下，“六五”期間扶持貧困戶工作取得了比較顯著的成果。到1986年11月，全國累計扶貧1000萬戶，其中一半左右擺脫了貧困。［34］
此外，各地還對科技扶貧、教育扶貧等扶貧方式進行探索，并普遍開展對口支援扶貧。例如，1984年，為了促進甘肅省“兩西”地區（甘肅省“兩西”地區指甘肅省河西走廊地區和以定西為代表的中部地區。）的經濟發展，經國務院“三西”地區建設領導小組與江蘇、山西省協商，兩省選派了一批有豐富經濟工作經驗的離休、退休老干部和水土保持、林業、畜牧等方面的工程技術人員到甘肅省“兩西”地區幫助工作，就當地發展鄉鎮企業、商品生產和小流域治理等開展咨詢和技術指導。［35］有的地方還動員有技術專長的黨員干部和農技員、能工巧匠、專業戶組成科技扶貧組，與貧困戶建立扶貧聯系，并逐戶簽訂扶貧協議，技術人員幫助制定科學致富方案，引進優良品種，傳授農業技術。［36］1985年，河北省籌集資金1000萬元用于支持“山、老、邊、窮地區”辦教育，并長期進行對口支援，從省直機關、科研單位，抽調一批能勝任師資培訓工作的同志，輪流到基層幫助搞培訓工作。［37］為增強沂蒙山區的經濟活力，濟南市同蒙陰縣、費縣，青島市同沂水縣、沂南縣，淄博市同沂源縣，煙臺市同平邑縣結成“對子”，展開了對口支援活動。這4個城市利用自己經濟基礎好、技術力量強、傳遞信息快等方面的優勢，從資金到設備，從技術到人才，從生產到銷售，全面幫助蒙沂山區6個縣發展“起步產業”，增強“造血”機能。［38］
三、改革開放初期農村扶貧開發的特點
新中國在改革開放以前的扶貧工作中，支援窮隊資金的使用總的來說是有成效的，但也存在一些問題。一是資金“撒胡椒面”式的分散使用比較突出，且各地在使用中大都采取平均分配的做法。二是支援農村人民公社投資一直是無償性質的財政投資，經常出現資金被挪用的情況。這些都影響了扶貧資金效益的發揮。新時期的扶貧開發工作是對新中國成立后近30年扶貧工作的繼承和發展，與過去相比，改革開放初期在設立中央財政扶貧專項資金、扶持貧困戶發展生產等方面，與以前的扶貧工作有共同點。更重要的是，在總結以往扶貧工作經驗教訓的基礎上，新時期的扶貧開發工作一開始就表現出改革開放新形勢下的新特點。
（一）瞄準重點區域、重點對象，集中力量解決連片貧困地區的貧困問題
在農村扶貧開發工作中，扶貧對象的選擇以及之后扶貧資金的投放，直接關系到扶貧開發工作的成效。在資金有限的情況下，把資金用在確實非常貧困的地區，瞄準目標集中使用，能夠發揮更好的作用。為了糾正“撒胡椒面”式的平均使用扶貧資金的問題，早在1979年3月，財政部、農業部就改進支援農村人民公社投資使用管理向國務院提交報告，提出了“堅決糾正那種撒胡椒面、平均分配資金和其他不講實效的做法”，“重點扶持長期低產缺糧的地區”的建議［7］（pp.94, 96）。同年9月通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》接受這一建議，確定對“長期低產缺糧，群眾生活貧困”的西北、西南一些地區以及其他革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區進行“重點扶持”［14］。1984年9月，《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》進一步明確提出“解決貧困地區的問題要突出重點，目前應集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題”的指導原則。［17］
從支援經濟不發達地區發展資金的發放來看，自1980年資金開始設立就改變了原來支援窮隊投資全國各?。ㄊ校⒆灾螀^都分配使用的做法，有重點地投向一些窮困突出的地區。1980年，全國13個省、自治區的貧困地區分配了這項資金，1983年，使用這項資金的范圍擴大到18個省、自治區的貧困地區。［39］1984年底，根據中央重點扶持集中連片貧困地區的指示以及人均年純收入200元以下的標準，在全國確立了14個大的集中連片貧困地區，所屬貧困縣共225個。［40］此后，中央財政撥出的支援經濟不發達地區發展資金、以工代賑扶貧資金重點面向這14個集中連片貧困地區投放。例如，1984~1985年，中央分配給山東省支援經濟不發達地區發展資金1350萬元，重點支援沂蒙山區革命老根據地13個縣，安排資金1250萬元；由于山東省沒有少數民族縣，只有少數民族聚居的鄉鎮，所以照顧287個鄉鎮安排資金100萬元。［41］
1983年開始的“三西”地區農業專項建設，是全國第一個區域性扶貧開發實驗，它本身就是中央瞄準重點區域開展重點扶貧的舉措。為保證扶貧效果，國務院要求，“專項資金的使用一定要精心籌劃，保證重點，講求實效。要把資金真正用在為了制止植被破壞和解決群眾溫飽問題而必須國家扶持的建設項目上，絕不能投資十年，山河依舊，群眾依然不得溫飽，生態的惡性循環還在繼續”［42］。在實際工作中，盡管甘肅省其他幾個困難縣也要求按中部各縣的辦法給予補助，但是為了保證“力爭三年停止破壞、五年基本解決溫飽”目標的實現，專項資金的使用沒有“撒胡椒面”，也沒有擴大使用范圍，而是集中投向甘肅中部和寧夏西海固兩省區最困難的26個縣。這一探索為1986年國家開始確定全國第一批重點貧困縣進行集中扶助奠定了實踐基礎。（從1986年起，中國人民銀行委托中國農業銀行每年發放10億元專項貼息貸款，支持全國重點貧困縣開發經濟，發展商品生產，解決群眾溫飽問題。國務院貧困地區經濟開發領導小組核定第一批全國重點貧困縣的標準是農民人均收入150元以下的縣；對革命老區放寬到人均收入150~200元的縣，對井岡山、延安等做出特殊貢獻、在國內外有重要影響的革命老區放寬到200~300元的縣，共計258個全國重點貧困縣。參見山東省政府辦公廳農業室整理：《朱榮同志聽取關于沂蒙山區開發情況匯報后的講話（1986年8月23日）》，山東省檔案館：A060-05-0034；《中國人民銀行、中國農業銀行關于印發〈中國人民銀行、中國農業銀行扶持貧困地區專項貼息貸款管理暫行辦法〉的通知（1986年11月17日）》，山東省檔案館：A172-02-231。）
（二）注重投資效益，資金使用由無償改為有償、無償相結合
1983年以前，針對老少邊窮地區經濟基礎薄弱、人民群眾尚未解決溫飽問題的實際情況，支援經濟不發達地區發展資金基本上是無償使用的，但是許多資金使用效果不夠理想。由于資金是無償的，一些受援對象和地區容易養成依賴思想，有些地區不考慮經濟效益和社會效益，要么亂花挪用，要么平均分散使用；有些地區沒有把資金投入開發性生產建設，而是當成“第二救濟款”發放了。為了提高發展資金使用效益，結合一些地區經濟發展的變化，1983年11月1日，財政部發布《關于支援經濟不發達地區發展資金管理暫行辦法》，規定發展資金的使用實行無償和有償兩種辦法，對沒有直接經濟收益的項目，實行無償使用；對有經濟收益的項目，原則上實行有償使用，不計利息，定期收回；有償支援項目到期收回的資金，留給受援縣按照發展資金的分配使用原則周轉使用；對長期窮困地區也可以在一定時期內，全部實行無償使用的辦法。［43］
隨著老少邊窮地區商品經濟的迅速發展，很多地區都具備了有償使用發展資金的條件。1986年12月25日，修訂頒布的《支援經濟不發達地區發展資金管理辦法》規定，發展資金的使用實行有償、無償相結合，以有償為主的原則。凡是有經濟效益的項目或有償還能力的受援對象，都應當實行有借有還、有償使用的辦法；對少數沒有經濟效益的項目或沒有償還能力的受援對象，仍可無償使用。［44］
（三）從過去主要由民政、財政、銀行等部門扶貧轉變為由財政、民政、銀行、科技、交通、文教等各部門協同扶貧
新時期扶貧開發立足于以解決溫飽問題為首要目標，同時全面改善貧困地區的基礎設施、教育、衛生醫療條件，從根本上改變貧窮落后面貌。在中共中央的視野中，扶貧開發不同于單純救濟貧困，也不是對基本建設的補充，而是著眼于幫助農村貧困地區改善生產、生活條件，全面改變貧困面貌，最終達到擺脫貧困、與全國一起實現共同富裕。也就是說，幫助貧困地區的經濟開發，發展多種經營，把經濟搞活是首要任務，同時貧困地區的基礎設施、教育、科技、衛生都要予以相應的發展。這樣，貧困開發就成為一項綜合性工作。而之前民政部負責扶持貧困戶、財政部負責支援農村人民公社投資的做法遠遠不能適應工作需要，必須由財政、民政、銀行、科技、交通、文教各部門協同扶貧。
這一階段一些重要的扶貧政策，也是由國家經濟委員會、民政部、財政部、農牧漁業部、教育部、對外經濟貿易部和國家物資局等有關部門共同制訂下發的，強調各部門協同扶貧。例如，1982年底，國家經濟委員會、民政部、財政部等9部門下發《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》，要求農業、財政、銀行、商業、外貿、教育、物資、民政等各有關部門都要以扶貧為己任，協同做好農村扶貧工作。［31］具體來說，財政部門在安排使用支援貧困地區的各項資金和農業稅減免上，對貧困戶給以適當照顧，并督促社、隊落實。農村金融部門對缺乏農副業生產資金的貧困戶積極給以貸款支持，并幫助他們安排好各項生產項目。商業、糧食、供銷部門幫助貧困戶開辟副業生產門路，及時收購產品；在規定各地糧食征購基數比例包干的范圍內，適當減免貧困戶的糧食征購任務；優先供應化肥、良種、牲畜、飼料以及其他生產、生活急需的物資。外貿部門在安排出口產品的生產和收購時，在國外市場銷售可能和保證產品質量、規格符合出口標準的前提下，優先照顧貧困戶。農業、畜牧業部門幫助社、隊搞好集體提留，落實對貧困戶的補助，適當減免其提留任務、義務工和欠款；在生產技術上對貧困戶給以指導，幫助他們做好家禽、家畜的疫病防治，并在收費上適當照顧。社、隊企業部門盡可能多地安排一些貧困戶參加生產勞動。物資部門在供應農用和修建房屋的物資時，優先照顧貧困戶。教育部門為貧困戶子女減免學雜費，并在助學金使用上予以適當照顧。民政部門協助黨政領導制訂扶貧規劃，進行調查研究，交流工作經驗；加強與有關部門的聯系，組織集體幫助和群眾互助；撥出適當數額的農村救濟經費，用于扶貧。
在實際工作中，扶貧工作由財政部門牽頭，有關部門配合扶貧工作。但是由于缺乏專門的工作機構，扶貧開發各項工作不能有效地協調，使得一些扶貧措施或者不準或者不得力，扶貧資金使用有些分散，有的使用范圍不盡妥當，有的資金管理偏松，監督檢查不嚴，少數地方甚至發生貪污挪用、損失浪費等現象。
基于這種狀況，1986年中央1號文件《關于一九八六年農村工作的部署》，再次提出“國務院和有關省、自治區都要建立貧困地區領導小組，加強領導”［45］的建議和要求。同年5月16日，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，領導小組由時任國務院秘書長的陳俊生擔任組長，成員由國家經委、國家計委、國家科委、國家教委、民政部、財政部、商業部、農牧漁業部、林業部、水電部、交通部、衛生部、中國農業銀行、“三西”地區領導小組辦公室等有關部門的同志擔任。其基本任務是組織調查研究，擬定貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃；協調解決開發建設中的重要問題；督促、檢查和總結交流經驗。隨后，相關省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了相應的扶貧開發工作機構，負責協調組織開展本地的扶貧開發工作。國務院貧困地區經濟開發領導小組和各地扶貧工作機構的成立，大大提高了扶貧開發各項工作效率，使新時期扶貧開發工作進入了一個新的發展階段。
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［責任編輯：楊文利］
?。圩髡吆喗椋萃鯋墼?，法學博士，研究員，中國社會科學院當代中國研究所，100009。
本文發表在《當代中國史研究》2017年第3期
