在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平提出“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”，“要完善國(guó)民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”。［1］這既體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，也是新時(shí)代全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略部署之一。回首新中國(guó)成立以來的歷史，衛(wèi)生工作方針的演進(jìn)與人民健康狀況的改善都充分體現(xiàn)了這一戰(zhàn)略的階段性成果。
一、“四大方針”：新中國(guó)第一次衛(wèi)生革命
改變舊中國(guó)積貧積弱的社會(huì)面貌，為人民群眾創(chuàng)造健康幸福的生活，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民革命的初心與使命。盡快確立衛(wèi)生工作的指導(dǎo)方針，確保將緊缺的衛(wèi)生資源最大限度地服務(wù)于百姓，改善人民群眾的健康狀況，在新中國(guó)籌建之時(shí)便作為一項(xiàng)重要任務(wù)被提上議事日程。
1949年9~10月，軍委衛(wèi)生部主持召開了全國(guó)衛(wèi)生行政會(huì)議，首次就新中國(guó)成立后衛(wèi)生工作的方針和任務(wù)進(jìn)行研討，“初步地確定全國(guó)衛(wèi)生建設(shè)的總方針應(yīng)是以預(yù)防為主，衛(wèi)生工作的重點(diǎn)應(yīng)放在保證生產(chǎn)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)方面，要面向農(nóng)村、工礦，依靠群眾”。［2］這次會(huì)議雖然沒有形成完整的衛(wèi)生工作方針的表述，但為一年后制定明確的衛(wèi)生工作方針奠定了基礎(chǔ)。
1950年8月7~19日，第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議召開，421位來自各地區(qū)、各軍衛(wèi)生部的負(fù)責(zé)人和中西醫(yī)藥界知名專家出席，161人列席。［2］會(huì)議著重檢討了一年來“預(yù)防為主”方針的實(shí)施情況，在深入討論和征求意見的前提下，確定了今后全國(guó)衛(wèi)生工作的總方針是：“面向工農(nóng)兵”、“預(yù)防為主”、“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”。［3］
1952年12月，第二屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議召開，與會(huì)代表進(jìn)一步分析了衛(wèi)生工作存在的問題和解決辦法，從一年多來愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的成功做法和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，認(rèn)識(shí)到要做好衛(wèi)生工作必須動(dòng)員人民群眾廣泛參與。［4］會(huì)議接受周恩來的建議，在衛(wèi)生工作方針中增加了“衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”［5］的表述。至此，衛(wèi)生工作“四大方針”形成，其精神內(nèi)涵始終是新中國(guó)衛(wèi)生工作的根本出發(fā)點(diǎn)和指導(dǎo)原則。
“四大方針”之所以被順利提出并能持久發(fā)揮作用，不僅是因?yàn)榉闲轮袊?guó)衛(wèi)生工作的實(shí)際，而且因其來源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代衛(wèi)生工作的實(shí)踐，是人民軍隊(duì)和根據(jù)地、解放區(qū)衛(wèi)生工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其中還包含著對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)療保健思想的繼承與發(fā)展。
“面向工農(nóng)兵”明確回答了新中國(guó)衛(wèi)生工作為什么人服務(wù)的問題。為工農(nóng)兵服務(wù)，表明新中國(guó)的衛(wèi)生事業(yè)是為廣大人民群眾服務(wù)的，突顯了新中國(guó)人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)，指明了新中國(guó)衛(wèi)生工作的方向。“預(yù)防為主”、“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”、“衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”，解答了衛(wèi)生工作如何為人民服務(wù)的問題，是落實(shí)“面向工農(nóng)兵”的方法。中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)證明，預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)有效的健康策略，《黃帝內(nèi)經(jīng)》中就提出了“上醫(yī)治未病”的思想。紅軍初創(chuàng)時(shí)期，由于醫(yī)療條件差、藥品稀缺，戰(zhàn)士缺乏良好的衛(wèi)生習(xí)慣，一些傳染性疾病蔓延嚴(yán)重。時(shí)任軍委總衛(wèi)生部部長(zhǎng)的賀誠首先提出“預(yù)防為主”的思想，通過組建衛(wèi)生預(yù)防組織、頒布衛(wèi)生工作條例、開展衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，取得了良好的效果。此后，他又進(jìn)一步提出了“預(yù)防第一”的口號(hào)，將預(yù)防工作提升到衛(wèi)生工作的首要位置。［6］中醫(yī)藥學(xué)是我們的祖先在勞動(dòng)生活中創(chuàng)造并逐步建立起來的具有獨(dú)特理論體系的醫(yī)學(xué)，然而自西醫(yī)傳入我國(guó)以來，中醫(yī)遭到排擠甚至一度被廢止。毛澤東在蘇區(qū)時(shí)針對(duì)歧視中醫(yī)、中西醫(yī)之間存在矛盾與隔閡的狀況，多次強(qiáng)調(diào)中西醫(yī)要加強(qiáng)團(tuán)結(jié)。［7］1950年8月，他為第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議題詞：“團(tuán)結(jié)新老中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員，組成鞏固的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為開展偉大的人民衛(wèi)生工作而奮斗！”［8］“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”這一方針充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨從實(shí)際出發(fā)、保護(hù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的立場(chǎng)，對(duì)我國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民戰(zhàn)勝疾病的斗爭(zhēng)中，群眾路線是一條成功經(jīng)驗(yàn)，它與“預(yù)防為主”、“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”這兩大方針相互配合，使人民群眾在缺醫(yī)少藥的艱苦環(huán)境中抵御了各種疾病的危害。
“四大方針”確立后，得到了人民群眾的廣泛擁護(hù)。毛澤東因勢(shì)利導(dǎo)，將衛(wèi)生工作作為全民事業(yè)和新中國(guó)建設(shè)的重要支柱之一。1951年9月，他指示各級(jí)黨委“必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項(xiàng)重大的政治任務(wù)”［9］，不僅要進(jìn)行經(jīng)常性的督促檢查，而且要在經(jīng)費(fèi)上給予保證。1952年，面對(duì)美帝國(guó)主義發(fā)動(dòng)的細(xì)菌戰(zhàn)，毛澤東發(fā)出了“動(dòng)員起來，講究衛(wèi)生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細(xì)菌戰(zhàn)爭(zhēng)”［8］（p.628）的號(hào)召，全社會(huì)的力量被充分動(dòng)員起來。在黨中央和毛澤東的倡導(dǎo)下，衛(wèi)生工作的重要性深入人心，“清潔衛(wèi)生，人人振奮，移風(fēng)易俗，改造國(guó)家”［10］的號(hào)召喚起了每個(gè)人的責(zé)任感和使命意識(shí)，營(yíng)造了講究衛(wèi)生人人有責(zé)的社會(huì)氛圍。1956年，毛澤東驕傲地說：“過去說中國(guó)是‘老大帝國(guó)’，‘東亞病夫’，經(jīng)濟(jì)落后，文化也落后，又不講衛(wèi)生……但是，經(jīng)過這六年的改革，我們把中國(guó)的面貌改變了。我們的成績(jī)是誰也否認(rèn)不了的。”［11］
1957年，依據(jù)部分地區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人口預(yù)期壽命由1949年的35歲提高到57歲，［12]一些嚴(yán)重威脅人民健康的流行性疾病得到控制，有的甚至已經(jīng)滅絕。1964年，我國(guó)總?cè)丝谕黄?/font>7億。［12］（p.9）一大批政治堅(jiān)定、技術(shù)優(yōu)良的醫(yī)務(wù)工作者被培養(yǎng)起來，成為維護(hù)人民群眾健康的“白衣戰(zhàn)士”。人民群眾身體素質(zhì)的顯著提高，不僅為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)建設(shè)提供了雄厚的人力資本，而且為改革開放后的經(jīng)濟(jì)騰飛積累了巨大的人口紅利。
二、以農(nóng)村為重點(diǎn)：發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生工作的典范
中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，新中國(guó)成立時(shí)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?/font>80%以上，而醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員卻主要集中在城市和沿海地區(qū)，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生組織幾乎是一片空白，只有零散的個(gè)體中醫(yī)為農(nóng)村群眾提供極其有限的醫(yī)療服務(wù)。
1950年6月，旨在解決農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生問題的全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生座談會(huì)召開。基于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的惡劣狀況，為了鞏固土地改革成果、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，時(shí)任衛(wèi)生部副部長(zhǎng)的蘇井觀指出：“今后衛(wèi)生建設(shè)的重點(diǎn)在農(nóng)村，城市是對(duì)舊有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加以改造的問題”，會(huì)議還要求衛(wèi)生工作人員要“明確認(rèn)識(shí)到農(nóng)村衛(wèi)生的重要性，掃除對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作的忽視態(tài)度與偏差認(rèn)識(shí)”，不怕困難，為農(nóng)民解除疾苦。［13］緊接著，衛(wèi)生部副部長(zhǎng)賀誠在第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議的總結(jié)報(bào)告中又提出：“最近幾年我們的衛(wèi)生建設(shè)，重點(diǎn)不在大城市，而在中小城市農(nóng)村工礦與部隊(duì)。”［14］在各級(jí)人民政府和醫(yī)務(wù)人員的共同努力下，農(nóng)村醫(yī)療條件改善很快。到1953年底，全國(guó)縣醫(yī)院和縣衛(wèi)生院已由新中國(guó)成立前的1437所發(fā)展到2102所，［15］縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)也大力組織和培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍，組建基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。
國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后，中共中央提出了過渡時(shí)期總路線，各方面的工作都緊緊圍繞落實(shí)總路線來展開。在第一個(gè)五年計(jì)劃編制過程中提出要集中力量發(fā)展重工業(yè)，衛(wèi)生工作的重點(diǎn)也隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)移。1953年1月，中央人民政府政務(wù)院文化教育委員會(huì)主持召開了各大行政區(qū)文化教育委員會(huì)主任會(huì)議，會(huì)議明確提出衛(wèi)生工作要為工業(yè)建設(shè)服務(wù)，“應(yīng)著重加強(qiáng)和建立城市、工礦和交通線的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”。［16］12月24~28日，第三屆全國(guó)衛(wèi)生行政會(huì)議在北京舉行，會(huì)議確定衛(wèi)生工作的重點(diǎn)是：“要加強(qiáng)工礦衛(wèi)生和城市醫(yī)療工作，使農(nóng)村衛(wèi)生工作和互助合作運(yùn)動(dòng)密切結(jié)合，并繼續(xù)開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，防治對(duì)人民危害性最大的疾病。”［17］此后，城市醫(yī)療衛(wèi)生投入大幅度增加，公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療水平不斷提升。廣大農(nóng)村在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)開始后才開始自發(fā)建立合作醫(yī)療，以解決農(nóng)民的看病、吃藥問題。在“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，衛(wèi)生部提出了“為六億人民服務(wù)，城鄉(xiāng)兼顧，城市支援鄉(xiāng)村”（李長(zhǎng)明主編：《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編（1951~2000）》，衛(wèi)生部基層衛(wèi)生與婦幼保健司2001年印，第12頁。）的思想，但是，當(dāng)時(shí)工業(yè)化建設(shè)的艱巨任務(wù)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨的嚴(yán)重困難都決定了衛(wèi)生工作只能以城市、廠礦為重點(diǎn)，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的供給還只能處于低水平的緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
1965年6月26日，毛澤東在同他的保健醫(yī)生談話時(shí)，批評(píng)衛(wèi)生部只給占全國(guó)15%的城市人口服務(wù)，而且主要是為干部服務(wù)，廣大農(nóng)民得不到醫(yī)藥，“中國(guó)百分之八十五的人口在農(nóng)村，不為農(nóng)村服務(wù)，還叫什么為人民服務(wù)”。［18］毛澤東一貫提倡的全心全意為人民服務(wù)的思想和此時(shí)對(duì)“四清”后國(guó)內(nèi)階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)的判斷，使他無法容忍對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作的輕視，［19］他指示衛(wèi)生部：“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”［20］，因?yàn)檫@一指示是6月26日發(fā)出的，因此又被稱為“六·二六”指示。
“六·二六”指示發(fā)出后，劉少奇、周恩來等先后組織衛(wèi)生部門的同志座談，進(jìn)一步了解情況，要求落實(shí)好“六·二六”指示，加強(qiáng)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生工作。自此，“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”成為衛(wèi)生工作方針中一條重要內(nèi)容。以此為指導(dǎo)，衛(wèi)生部加大了對(duì)農(nóng)村人力、物力和財(cái)力的投入。以全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)病床的分布為例，1965年農(nóng)村只占40%，1975年這個(gè)比重已提高到60%，［21］全國(guó)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的65%以上用于農(nóng)村。（李長(zhǎng)明主編：《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編（1951~2000）》，第420頁。）農(nóng)村合作醫(yī)療全面開花、巡回醫(yī)療廣泛開展、“赤腳醫(yī)生”隊(duì)伍迅速壯大。到1976年7月，全國(guó)有110多萬人次城市和人民解放軍的醫(yī)務(wù)工作者到農(nóng)村巡回醫(yī)療，有十幾萬名城市醫(yī)務(wù)工作者在農(nóng)村安家落戶，70%以上的醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生分配到農(nóng)村工作。全國(guó)5萬多個(gè)農(nóng)村人民公社基本建立起了衛(wèi)生院，“赤腳醫(yī)生”達(dá)到150萬人。（李長(zhǎng)明主編：《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編（1951~2000）》，第420頁。）在城鄉(xiāng)醫(yī)務(wù)工作者和人民群眾的共同努力下，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況大為改善。
我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的獨(dú)特方法和顯著成就受到了世界衛(wèi)生組織的關(guān)注。1976年，被譽(yù)為“合作醫(yī)療之父”的覃祥官作為中國(guó)代表團(tuán)的副團(tuán)長(zhǎng)，出席了世界衛(wèi)生組織太平洋委員會(huì)第27屆會(huì)議和世界衛(wèi)生組織太平洋基層衛(wèi)生保健工作會(huì)議，并做了題為《中國(guó)農(nóng)村基層衛(wèi)生工作》的報(bào)告，回答了與會(huì)各國(guó)衛(wèi)生部部長(zhǎng)和記者們的提問。中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的情況令各國(guó)代表贊嘆不已，他們認(rèn)為“中國(guó)農(nóng)村人口這么多，居然能夠做到看病吃藥不花錢，真是人間奇跡”［22］。聯(lián)合國(guó)教科文組織、世界衛(wèi)生組織和一些國(guó)家的代表團(tuán)到中國(guó)進(jìn)行實(shí)地考察學(xué)習(xí)，拍攝“赤腳醫(yī)生”工作的專題紀(jì)錄片，還將《赤腳醫(yī)生手冊(cè)》翻譯成多種文字出版。1978年，合作醫(yī)療和“赤腳醫(yī)生”的經(jīng)驗(yàn)被寫進(jìn)《阿拉木圖宣言》，世界衛(wèi)生組織把它們作為解決初級(jí)衛(wèi)生保健問題的成功范例在發(fā)展中國(guó)家推廣，并據(jù)此提出了“2000年人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略目標(biāo)。［23］走向世界的中國(guó)衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家改進(jìn)衛(wèi)生工作方法、提升人民健康水平產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。
三、“二為”方向：醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的行動(dòng)指南
中共十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)開啟了改革開放的歷史新時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)圍繞發(fā)展生產(chǎn)力、繁榮經(jīng)濟(jì)這一核心任務(wù)先后進(jìn)行了工作方針和政策的調(diào)整。衛(wèi)生事業(yè)是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，其工作方針也隨之發(fā)生了變化。
1985年初，為了貫徹中共十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》精神，衛(wèi)生部召開了全國(guó)衛(wèi)生局（廳）長(zhǎng)會(huì)議，隨后國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部起草的《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告》，醫(yī)療改革正式啟動(dòng)。在接下來的幾年中，國(guó)家在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域積極推行“多渠道辦醫(yī)”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”等改革措施。［24］醫(yī)療衛(wèi)生部門在“摸著石頭過河”的改革試驗(yàn)中，為指導(dǎo)衛(wèi)生工作健康發(fā)展，開始醞釀衛(wèi)生工作的新方針。1991年，衛(wèi)生部和國(guó)家中醫(yī)藥管理局公布了《中國(guó)衛(wèi)生發(fā)展與改革綱要（1991~2000）》，確定新時(shí)期衛(wèi)生工作的基本方針為：“預(yù)防為主，依靠科技進(jìn)步，動(dòng)員全社會(huì)參與，中西醫(yī)并重，為人民健康服務(wù)”。［25］1991年4月，七屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)將其作為我國(guó)“八五”計(jì)劃期間的衛(wèi)生工作方針。［26］
與前期的衛(wèi)生工作方針相比，這一方針繼續(xù)堅(jiān)持“預(yù)防為主”，強(qiáng)調(diào)中西醫(yī)并重和群眾參與的重要性，將醫(yī)療衛(wèi)生工作的服務(wù)面由“面向工農(nóng)兵”擴(kuò)大為“為人民健康服務(wù)”。同時(shí)，針對(duì)提升醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)水平的要求，方針中增加了“依靠科技進(jìn)步”的內(nèi)容，將對(duì)待中西醫(yī)的態(tài)度由“團(tuán)結(jié)”改為“并重”，將動(dòng)員群眾的方法由“運(yùn)動(dòng)”改為“參與”。這些變化適應(yīng)了改革開放后以現(xiàn)代化建設(shè)為中心的新形勢(shì)。然而，此時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以實(shí)行承包責(zé)任制、有償業(yè)余服務(wù)、調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式（李長(zhǎng)明主編：《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編（1951~2000）》，第53~56頁。）投入到激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，帶來了一定的社會(huì)問題，引發(fā)了政府和社會(huì)各界對(duì)醫(yī)療改革的熱議：醫(yī)療衛(wèi)生工作的目標(biāo)是以社會(huì)效益為主，還是以經(jīng)濟(jì)效益為主？農(nóng)村合作醫(yī)療還要不要堅(jiān)持？基層保健網(wǎng)絡(luò)是否還要作為醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)？醫(yī)德醫(yī)風(fēng)該如何維護(hù)？醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)為人民服務(wù)的宗旨將如何體現(xiàn)？在探索和反思中，醫(yī)療改革不斷調(diào)整方向和策略，新時(shí)期的衛(wèi)生工作方針也得到進(jìn)一步修訂和完善。
1996年12月9~12日，全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議在北京召開，這是新中國(guó)成立以來首次由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合召開的衛(wèi)生工作會(huì)議，可見在緊迫的醫(yī)療衛(wèi)生形勢(shì)下黨和政府對(duì)人民群眾健康的關(guān)心。會(huì)議總結(jié)了新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來衛(wèi)生工作的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，明確了新時(shí)期衛(wèi)生工作的奮斗目標(biāo)，并對(duì)工作方針做了新的概括，即“新時(shí)期衛(wèi)生工作的指導(dǎo)方針，是以農(nóng)村為重點(diǎn)，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，依靠科技教育，動(dòng)員全社會(huì)參與，為人民健康服務(wù)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”。［27］1997年初，這一方針寫入了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》。［28］與“八五”計(jì)劃期間的衛(wèi)生工作方針相比，這一方針的主要不同之處是：恢復(fù)了“以農(nóng)村為重點(diǎn)”，并放在第一條的突出位置；將“依靠科技進(jìn)步”調(diào)整為“依靠科技教育”；將醫(yī)療衛(wèi)生工作的宗旨和目標(biāo)明確表述為“二為”方向，即“為人民健康服務(wù)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”。這些調(diào)整使新時(shí)期衛(wèi)生工作方針更加完備，更加符合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求。同時(shí)，這七句話的排列順序也有所變化，更趨同于“四大方針”，體現(xiàn)了黨的衛(wèi)生工作思想的繼承性和政策的連貫性。不僅如此，新時(shí)期衛(wèi)生工作方針還直指醫(yī)療衛(wèi)生改革10年來出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，如重治療、輕預(yù)防，以致一些曾經(jīng)得到控制的傳染病再度流行；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況嚴(yán)重下滑，農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)加重，以致“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象愈發(fā)突出，等等。［29］這種鮮明的問題意識(shí)使新時(shí)期衛(wèi)生工作方針在醫(yī)療改革的探索中發(fā)揮了重要作用。
從20世紀(jì)90年代末開始，我國(guó)醫(yī)療改革進(jìn)入全面深化階段。“醫(yī)改之難，超乎想象。”［30］醫(yī)療改革成了“政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的焦點(diǎn)問題，考驗(yàn)的是國(guó)家治理體系和能力”［31］。我國(guó)的醫(yī)療改革在政府主導(dǎo)下謹(jǐn)慎試驗(yàn)、逐步推開。1998年12月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志著城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度改革進(jìn)入了新的階段，傳統(tǒng)的公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度將退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。隨后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)相繼建立。此外，大病醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等補(bǔ)充性醫(yī)療保障制度不斷發(fā)展，它們共同發(fā)揮著維護(hù)人民群眾健康的作用。2005年，“我國(guó)人均期望壽命達(dá)到72歲，孕產(chǎn)婦死亡率為4.8/萬，5歲以下嬰幼兒死亡率為2.5%”。［32］我國(guó)居民的重要健康指標(biāo)達(dá)到了發(fā)展中國(guó)家的先進(jìn)水平，其中醫(yī)療改革的作用功不可沒。截至2009年底，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到4.3億人，參加新農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到8.3億人，90%以上的城鄉(xiāng)人口有了基本醫(yī)療保障。［33］醫(yī)療保障制度改革取得了階段性勝利。與此同時(shí)，醫(yī)療服務(wù)體制、醫(yī)藥生產(chǎn)流通體制改革也在不斷深化。
一段時(shí)期以來，對(duì)醫(yī)療改革的評(píng)價(jià)一直處于熱度不減、眾說紛紜的狀態(tài)。從歷史研究的角度來分析，評(píng)價(jià)醫(yī)療改革是否成功不僅要看結(jié)果，更要看過程，既要看到醫(yī)療改革遭遇的挫折和挑戰(zhàn)，更要看到醫(yī)療改革始終沒有背離“二為”方向，黨和政府始終知難而進(jìn)，為建立公平有效的醫(yī)療保障制度做了大量工作。醫(yī)療改革與新中國(guó)第一次衛(wèi)生革命一樣，也是人民群眾病有所醫(yī)、健康長(zhǎng)壽、擁有美好生活的奮斗歷程。
四、全民健康：全方位、全周期健康服務(wù)的承諾
中共十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，衛(wèi)生與健康工作也表現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一方面，隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民群眾對(duì)健康越來越重視，越來越希望獲得高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；另一方面，國(guó)家對(duì)衛(wèi)生與健康工作給予高度重視，積極統(tǒng)籌規(guī)劃，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。
2013年8月，習(xí)近平在會(huì)見世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍時(shí)指出：“中國(guó)政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民健康權(quán)益放在重要位置”，［34］道出了新一屆中央政府對(duì)待人民健康的立場(chǎng)與態(tài)度。國(guó)家把健康權(quán)作為人的基本權(quán)益加以保護(hù)，不僅解決人民群眾的看病、吃藥問題，而且提供保障人民身體和精神健康的社會(huì)福利，促進(jìn)從食品安全到生態(tài)環(huán)境一切有益于人民健康的事業(yè)發(fā)展。健康是一個(gè)人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，也是民族昌盛、國(guó)家富強(qiáng)的標(biāo)志，因此，在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)中，人民健康是重中之重。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“沒有全民健康，就沒有全面小康”，“使全體中國(guó)人民享有更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也是我們兩個(gè)百年目標(biāo)的重要組成部分”。［34］習(xí)近平這種“大健康”理念具有鮮明的人民性，既是對(duì)毛澤東衛(wèi)生工作思想的繼承與發(fā)展，也是新時(shí)代治國(guó)理政思想的重要內(nèi)容。
全民健康是一個(gè)大的系統(tǒng)工程，它需要全體人民和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的參與協(xié)作。為此，2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”新目標(biāo)，這是從“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，“更好地維護(hù)國(guó)民健康作出的制度性安排，必將為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供有力健康支撐”。［35］與此同時(shí)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》出臺(tái)，明確提出實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧方略，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧”，完善全民醫(yī)療保險(xiǎn)，堅(jiān)決防止和阻斷因病致貧、因病返貧的發(fā)生。在精準(zhǔn)扶貧的行動(dòng)中，要求對(duì)建檔立卡的貧困戶，不僅要詳細(xì)記錄家庭的健康信息，而且實(shí)時(shí)跟進(jìn)，給予政策照顧，保證貧困戶看得起病、看得好病。［36］2016年，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部、科技部、民政部等15個(gè)部委聯(lián)合頒布了《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見》，健康扶貧成為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要組成部分。［37］
2016年8月，全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)在北京召開，習(xí)近平在講話中把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，深刻闡述了推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的重大意義、指導(dǎo)思想和決策部署。回首新中國(guó)衛(wèi)生與健康工作的成功經(jīng)驗(yàn)，他指出，在推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的過程中，要堅(jiān)持走中國(guó)特色的衛(wèi)生與健康發(fā)展道路。為此，他對(duì)新形勢(shì)下衛(wèi)生與健康工作方針做了新的概括：“以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。”［38］
這一方針把衛(wèi)生與健康相提并論，突顯了新時(shí)代衛(wèi)生工作的目標(biāo)與本質(zhì)要求，同時(shí)也擴(kuò)展了方針的適用范圍，是一切與健康相關(guān)聯(lián)的事業(yè)的指導(dǎo)方針。從內(nèi)涵上看，這六句話繼承了以往衛(wèi)生工作方針的思想精髓，不僅保留了“預(yù)防為主，中西醫(yī)并重”的原話，而且浸透著“為人民健康服務(wù)”的精神。方針把“以農(nóng)村為重點(diǎn)”調(diào)整為“以基層為重點(diǎn)”，既涵蓋農(nóng)村又包含城鎮(zhèn)基層社區(qū)，適應(yīng)了城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，堅(jiān)持了我國(guó)在衛(wèi)生與健康工作中一貫倡導(dǎo)的大眾化與公平正義原則；增加了“改革創(chuàng)新”、“共建共享”的新元素，與新形勢(shì)下國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展理念相協(xié)調(diào)，為衛(wèi)生與健康工作增添了新活力；“將健康融入所有政策”則突出了大健康的新觀念，展現(xiàn)了黨和國(guó)家在維護(hù)人民群眾健康上的決心和力度。會(huì)后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，詳細(xì)而清晰地規(guī)劃了今后15年健康中國(guó)建設(shè)的總體部署以及健康中國(guó)“三步走”的目標(biāo)藍(lán)圖。［39］
在中共十九大上，習(xí)近平代表黨中央宣布“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”，承諾為人民提供“全方位全周期健康服務(wù)”，要“全面建立中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和全科醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)”，“堅(jiān)持預(yù)防為主，深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病”，“堅(jiān)持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)”。［1］這些是衛(wèi)生與健康工作方針的具體抓手，是實(shí)現(xiàn)承諾的可行路徑。從以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模瑥囊粋€(gè)側(cè)面反映了中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展與進(jìn)步。
最新的人口健康數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)“人均預(yù)期壽命達(dá)到76.3歲，孕產(chǎn)婦死亡率下降到20.1/10萬，嬰兒死亡率下降到8.1‰”，［40］總體上優(yōu)于中高收入國(guó)家平均水平。這些成就為加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但同時(shí)也對(duì)全民健康提出了更高的要求。健康中國(guó)戰(zhàn)略任重而道遠(yuǎn)，正如習(xí)近平指出的：“我們既面對(duì)著發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的衛(wèi)生與健康問題，也面對(duì)著發(fā)展中國(guó)家面臨的衛(wèi)生與健康問題。”［38］因此，堅(jiān)定不移地落實(shí)好衛(wèi)生與健康工作方針，把保障人民健康同實(shí)現(xiàn)全面小康、中華民族偉大復(fù)興緊緊聯(lián)系在一起，不斷深化醫(yī)療衛(wèi)生改革，才能夠使健康中國(guó)戰(zhàn)略落地生根，使健康福祉惠及全體人民。
回望歷史，我們看到新中國(guó)成立以來衛(wèi)生工作方針由“四大方針”到以農(nóng)村為重點(diǎn)，由新時(shí)期衛(wèi)生工作方針到新形勢(shì)下的衛(wèi)生與健康工作方針，盡管表述的繁簡(jiǎn)、強(qiáng)調(diào)的主次乃至具體詞匯有所變化，但其思想精髓卻始終沒有變，即為人民健康服務(wù)、防患于未然、發(fā)揮中西醫(yī)各自的優(yōu)勢(shì)、動(dòng)員人民群眾廣泛參與、共建共享的核心要義沒有變。究其根本，新中國(guó)成立以來的衛(wèi)生工作方針是符合中國(guó)實(shí)際、與中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨和目標(biāo)相一致的方針，是經(jīng)過實(shí)踐反復(fù)證明的治國(guó)安邦的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是未來中國(guó)發(fā)展必須堅(jiān)持的重要策略。
［參引文獻(xiàn)］
［1］習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。
［2］《中央衛(wèi)生部李德全部長(zhǎng)關(guān)于全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年10月23日。
［3］《全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議在京開幕將制定衛(wèi)生工作的總方針和任務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年8月8日。
［4］《第二屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議在京開幕總結(jié)今年愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)會(huì)議選出主席團(tuán)及全國(guó)衛(wèi)生模范評(píng)獎(jiǎng)委員會(huì)》，《人民日?qǐng)?bào)》1952年12月9日。
［5］《周恩來年譜（1949~1976）》上卷，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第272頁。
［6］李伶：《中國(guó)“預(yù)防為主”衛(wèi)生工作方針誕生記——訪博士將軍涂通今》，《黨史博覽》2003年第10期。
［7］田剛：《新中國(guó)成立初期“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”衛(wèi)生工作方針的確立》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2011年第1期。
［8］《毛澤東年譜（1949~1976）》第1卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第182~183頁。
［9］《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第176頁。
［10］《建國(guó)以來毛澤東文稿》第6冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第606頁。
［11］《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第87頁。
［12］《當(dāng)代中國(guó)的人口》，當(dāng)代中國(guó)出版社、香港祖國(guó)出版社2009年版，第126頁。
［13］張芹：《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生建設(shè)問題——記中央衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生座談會(huì)》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年7月25日。
［14］《中央人民政府衛(wèi)生部賀誠副部長(zhǎng)在第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議上的總結(jié)報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年10月23日。
［15］《當(dāng)代中國(guó)的衛(wèi)生事業(yè)》上，當(dāng)代中國(guó)出版社、香港祖國(guó)出版社2009年版，第6頁。
［16］《政務(wù)院文化教育委員會(huì)召開會(huì)議制訂今年文教工作計(jì)劃》，《人民日?qǐng)?bào)》1953年2月3日。
［17］《第三屆全國(guó)衛(wèi)生行政會(huì)議在北京舉行確定今后衛(wèi)生工作的方針和任務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》1953年12月31日。
［18］《毛澤東年譜（1949~1976）》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第505頁。
［19］姚力：《“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”——毛澤東“六二六”指示的歷史考察》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2007年第3期。
［20］《建國(guó)以來毛澤東文稿》第11冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1996年版，第387頁。
［21］《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·2003》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年版，第806頁。
［22］胡振東：《“中國(guó)合作醫(yī)療之父”覃祥官的風(fēng)雨人生》，《湖北檔案》2000年第7期。
［23］艾笑：《中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可望又可及我國(guó)婦幼保健成就令國(guó)際矚目》，《人民日?qǐng)?bào)》1995年9月8日。
［24］《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告調(diào)動(dòng)各方面積極性加快衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提高服務(wù)質(zhì)量管理水平利于防病治病》，《人民日?qǐng)?bào)》1985年5月8日。
［25］彭瑞驄、蔡仁華、周采銘主編：《中國(guó)改革全書（1978~1991）·醫(yī)療衛(wèi)生體制改革卷》，大連出版社1992年版，第213頁。
［26］《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要（第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議1991年4月9日批準(zhǔn)）》，《人民日?qǐng)?bào)》1991年4月16日。
［27］胡曉夢(mèng)、白連鎖：《全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議在京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》1996年12月10日。
［28］《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定（1997年1月15日）》，《人民日?qǐng)?bào)》1997年2月18日。
［29］姚力：《當(dāng)代中國(guó)醫(yī)療保障制度史論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第151~157頁。
［30］《邁向健康中國(guó)新征程——以習(xí)近平同志為總書記的黨中央關(guān)心衛(wèi)生與健康工作紀(jì)實(shí)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年8月20日。
［31］“名家領(lǐng)讀經(jīng)典”課題組：《人民公開課——中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化》，浙江人民出版社2017年版，第311頁。
［32］陳國(guó)裕、李玉梅：《加快推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)的改革和發(fā)展——衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)答本報(bào)記者問》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年3月19日。
［33］《基本醫(yī)療保障覆蓋九成以上人口》，《京華時(shí)報(bào)》2011年4月10日。
［34］《習(xí)近平會(huì)見世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年8月21日。
［35］李斌：《推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年11月13日。
［36］《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定（2015年11月29日）》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，
http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm，2017年12月7日。
［37］《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2016-06/21/content_5084195.htm，2017年12月21日。
［38］《把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位努力全方位全周期保障人民健康》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年8月21日。
［39］《中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)〈“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要〉》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm，2017年12月25日。
［40］李克強(qiáng)：《在第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)開幕式上的致辭》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月24日。
［責(zé)任編輯：鄭珺］
［作者簡(jiǎn)介］姚力，法學(xué)博士，研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所，100009。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2018年第3期
