1981年1月16日，國(guó)務(wù)院會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》，標(biāo)志著中國(guó)恢復(fù)了一度中斷的國(guó)債發(fā)行。此后，國(guó)債在支持改革開(kāi)放、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。與此同時(shí)，隨著財(cái)稅改革的不斷進(jìn)展，國(guó)債管理也經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索、逐步完善的過(guò)程。［1］本文立足于中共十八屆三中全會(huì)后的新的歷史時(shí)期，對(duì)國(guó)債恢復(fù)發(fā)行以來(lái)管理改革的歷史進(jìn)程進(jìn)行回顧和評(píng)價(jià)，考察改革所取得的成效和不足，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為新一輪財(cái)稅體制改革探尋可行途徑。
一、分稅制改革之前國(guó)債管理改革回顧
自1981年恢復(fù)發(fā)行起至1994年分稅制改革之前，中國(guó)國(guó)債的發(fā)展基本處于恢復(fù)階段，國(guó)債管理改革的重心以制度重建和調(diào)整為主，主要包括發(fā)行管理和流通管理。
（一）國(guó)債發(fā)行管理
這一時(shí)期發(fā)行的國(guó)債以國(guó)庫(kù)券為主，相應(yīng)地國(guó)債發(fā)行管理的內(nèi)容也以國(guó)庫(kù)券為主，相關(guān)法律法規(guī)主要是國(guó)庫(kù)券條例。繼1981年的《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1981年條例”）之后，1982～1991年每年均制定當(dāng)年的國(guó)庫(kù)券條例，如《中華人民共和國(guó)1983年國(guó)庫(kù)券條例》、《中華人民共和國(guó)1987年國(guó)庫(kù)券條例》等，對(duì)當(dāng)年國(guó)債發(fā)行的利率、期限、償還方式等相關(guān)事宜進(jìn)行規(guī)定。以條例形式對(duì)每年的國(guó)債發(fā)行具體事項(xiàng)進(jìn)行針對(duì)性規(guī)定，是這一時(shí)期國(guó)債管理的一大特點(diǎn)，凸顯了國(guó)債發(fā)行正處于恢復(fù)階段，各種相關(guān)制度遠(yuǎn)未完善甚至處于空白狀態(tài)的客觀現(xiàn)實(shí)。直至1992年3月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1992年條例”）， 規(guī)定“每期國(guó)庫(kù)券的發(fā)行數(shù)額、利率、償還期等，經(jīng)國(guó)務(wù)院確定后，由財(cái)政部予以公告”，并將其他發(fā)行事宜固定下來(lái)，每年發(fā)布當(dāng)年的國(guó)庫(kù)券條例的做法才宣告結(jié)束。
這一時(shí)期國(guó)債發(fā)行管理的特點(diǎn)還體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一是國(guó)債發(fā)行經(jīng)歷了一個(gè)由央行主管到由政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門(mén)和央行共同管理的過(guò)程，央行在國(guó)債發(fā)行中的地位趨于下降，財(cái)政部門(mén)的地位則逐漸上升。起初，發(fā)行事宜由中國(guó)人民銀行及其所屬機(jī)構(gòu)辦理。［2］之后，國(guó)庫(kù)券發(fā)行方面的規(guī)定多次發(fā)生變化。1987年國(guó)庫(kù)券發(fā)行改為由中國(guó)人民銀行和工農(nóng)中建四大行及所屬機(jī)構(gòu)辦理；［2］（p.532）1988年改為由中國(guó)人民銀行組織這四大行及其所屬機(jī)構(gòu)辦理；［2］（p.540）1989年又改為由中國(guó)人民銀行組織各專(zhuān)業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)辦理；［2］（p.559）1990年和1991年則改為由各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，銀行、財(cái)政、郵政部門(mén)多渠道辦理；［2］（pp.566，572）1992年以后改為在各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由財(cái)政部門(mén)和中國(guó)人民銀行組織有關(guān)部門(mén)多渠道辦理。［3］
二是國(guó)債發(fā)行方式比較單一，長(zhǎng)期以行政分配為主，引入市場(chǎng)化后基本以承購(gòu)包銷(xiāo)為主。1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)內(nèi)債券時(shí)，國(guó)庫(kù)券主要向國(guó)營(yíng)企業(yè)、集體所有制企業(yè)、企業(yè)主管部門(mén)和地方政府分配發(fā)行；同時(shí)，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、事業(yè)單位和農(nóng)村富裕的社隊(duì)可以適當(dāng)認(rèn)購(gòu)，個(gè)人也可以自愿認(rèn)購(gòu)。［2］（p.478）這種以行政分配為主的發(fā)行方式直到1990年才開(kāi)始有所改變，逐步引入市場(chǎng)因素。1990年，財(cái)政部將25億元國(guó)庫(kù)券中的一部分進(jìn)行柜臺(tái)推銷(xiāo)的試點(diǎn)，為建立國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)創(chuàng)造了條件；1991年則改革國(guó)庫(kù)券發(fā)行方式，進(jìn)行國(guó)庫(kù)券承購(gòu)包銷(xiāo)試點(diǎn)。［4］1992年在總結(jié)1991年試行國(guó)庫(kù)券承購(gòu)包銷(xiāo)發(fā)行方式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行這一發(fā)行方式，全年90%以上的國(guó)庫(kù)券發(fā)行任務(wù)都是通過(guò)這一方式完成；同時(shí)，還進(jìn)行了國(guó)債無(wú)券發(fā)行試點(diǎn)，無(wú)券發(fā)行了36.45億元國(guó)庫(kù)券。［5］
（二）國(guó)債流通管理
這一時(shí)期國(guó)債流通管理經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不規(guī)范到逐步規(guī)范的發(fā)展過(guò)程。“1981年條例”明確規(guī)定“國(guó)庫(kù)券不得當(dāng)作貨幣流通，不得自由買(mǎi)賣(mài)”。［2］直至1988年，國(guó)庫(kù)券轉(zhuǎn)讓才被允許，從而放開(kāi)了國(guó)債流通市場(chǎng)。1988年，《財(cái)政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈開(kāi)放國(guó)庫(kù)券轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)試點(diǎn)實(shí)施方案〉的通知》確定分別于1988年4月上旬和5月上旬在第一批和第二批試點(diǎn)城市開(kāi)辦國(guó)庫(kù)券轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)。該通知明確指出“國(guó)庫(kù)券的發(fā)行和流通是一個(gè)整體，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)發(fā)行必然要管流通，只管發(fā)行不管流通，流通市場(chǎng)一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)波及發(fā)行市場(chǎng)，影響今后國(guó)庫(kù)券的發(fā)行。因此，財(cái)政部門(mén)要積極參與流通市場(chǎng)的管理，并通過(guò)辦理國(guó)庫(kù)券中介業(yè)務(wù)引導(dǎo)市場(chǎng)”，并指出“財(cái)政部門(mén)同人民銀行管理國(guó)庫(kù)券流通市場(chǎng)的著眼點(diǎn)不盡相同，財(cái)政部門(mén)具有國(guó)庫(kù)券發(fā)行者和流通市場(chǎng)管理者雙重身份，既要促進(jìn)國(guó)庫(kù)券的流通，又要使流通市場(chǎng)的交易活動(dòng)有利于國(guó)庫(kù)券的發(fā)行。因此，財(cái)政部門(mén)在制定國(guó)庫(kù)券開(kāi)盤(pán)價(jià)格時(shí)，應(yīng)有充分的發(fā)言權(quán)”。在具體的管理措施方面，主要包括取締國(guó)庫(kù)券黑市交易活動(dòng)、做好國(guó)庫(kù)券交易中的防假和鑒別工作、實(shí)行保護(hù)價(jià)格、宣傳工作等。［6］可見(jiàn)，在放開(kāi)國(guó)債流通后，這一時(shí)期的國(guó)債流通管理主要在于確保國(guó)債發(fā)行順利完成，即管流通是為了保發(fā)行。經(jīng)過(guò)先后兩批在61個(gè)城市進(jìn)行的開(kāi)放國(guó)債轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的試點(diǎn)后，1991年，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)出通知，決定“在全國(guó)地市級(jí)以上的城市和地區(qū)所在的縣級(jí)市（西藏除外）全面開(kāi)放國(guó)債轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)”［2］（p.203）。同時(shí)，成立了中國(guó)國(guó)債協(xié)會(huì)，制定頒布了國(guó)營(yíng)證券公司會(huì)計(jì)制度和試行財(cái)務(wù)管理辦法，以維護(hù)國(guó)債流通市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)管理。1993年，國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度建立，使國(guó)債市場(chǎng)向規(guī)范化方向更進(jìn)一步。［7］
二、分稅制改革及其后國(guó)債管理改革回顧
（一）中央財(cái)政赤字彌補(bǔ)方式改革
1993年12月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式頒布，開(kāi)始實(shí)施分稅制改革。該決定將國(guó)債改革定位為分稅制改革的配套措施，主要內(nèi)容有：“建立并規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)。為了保證財(cái)稅改革方案的順利出臺(tái)，1994年國(guó)債發(fā)行規(guī)模要適當(dāng)增加。為此，中央銀行要開(kāi)展國(guó)債市場(chǎng)業(yè)務(wù)，允許國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)，允許銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)以國(guó)債向中央銀行貼現(xiàn)融資。國(guó)債發(fā)行經(jīng)常化，國(guó)債利率市場(chǎng)化，國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)由有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)管理”。［7］（p.64）
僅從1994年分稅制改革的定位和內(nèi)容來(lái)看，國(guó)債改革的重要性并不顯著。但是，實(shí)際上當(dāng)時(shí)的國(guó)債管理改革還包含了十分重要的內(nèi)容，即國(guó)債成為彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字的主要方式。從恢復(fù)發(fā)行國(guó)債起至分稅制改革之前，中央財(cái)政赤字主要通過(guò)向中央銀行透支或借款來(lái)彌補(bǔ)（見(jiàn)下表），這就造成了這一時(shí)期財(cái)政赤字與通貨膨脹之間形成了一種如影隨形般的關(guān)系，極大地?fù)p害了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家財(cái)政的發(fā)展和穩(wěn)定。
1994年分稅制改革時(shí)期，國(guó)債管理改革的這一重要內(nèi)容是在金融體制改革中明確的。1993年12月25日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》要求，“完善國(guó)債市場(chǎng)，為人民銀行開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。財(cái)政部停止向中國(guó)人民銀行借款，財(cái)政預(yù)算先支后收的頭寸短缺靠短期國(guó)債解決，財(cái)政赤字通過(guò)發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)。政策性銀行可按照核定的數(shù)額，面向社會(huì)發(fā)行國(guó)家擔(dān)保債券，用于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保障基金節(jié)余和各金融機(jī)構(gòu)的資金中，要保有一定比例的國(guó)債，全國(guó)性商業(yè)銀行可以以此作為抵押向人民銀行融通資金”。［8］這就禁止了財(cái)政部向央行借款彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1995年3月18日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》，其中明確規(guī)定：“中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券”；“中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門(mén)提供貸款”。［9］自此，政府財(cái)政赤字通過(guò)向央行透支或借款彌補(bǔ)的歷史徹底終結(jié)，國(guó)債完全成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要方式。
資料來(lái)源：《歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的預(yù)算決算文件匯編》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第356、359、382、393、409、442、469、498、524、554、606、637、667頁(yè)。
說(shuō)明：1981年發(fā)行的國(guó)庫(kù)券除了用于彌補(bǔ)1981年財(cái)政赤字外，還用于彌補(bǔ)1980年財(cái)政赤字。1985年的“基本平衡”是因當(dāng)年計(jì)算財(cái)政赤字的口徑不同，如按現(xiàn)在通用口徑計(jì)算則依然存在財(cái)政赤字。
（二）國(guó)債使用管理改革
在財(cái)政赤字彌補(bǔ)方式轉(zhuǎn)為以發(fā)行國(guó)債為主后的數(shù)年間，國(guó)債只有兩種用途：一是被動(dòng)用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，二是用于償還國(guó)債本息。國(guó)債管理在國(guó)債使用方面缺乏主動(dòng)性的局面直至1998年才因亞洲金融危機(jī)而改變。1998年，中國(guó)增發(fā)國(guó)債1000億元，用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。［10］1999年，又分兩次共增發(fā)國(guó)債1100億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利和環(huán)境保護(hù)等方面。［11］2000年，年初安排了1000億元長(zhǎng)期國(guó)債，重點(diǎn)用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，支持國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造，加大西部開(kāi)發(fā)和生態(tài)建設(shè)投入力度，發(fā)展科技教育等。下半年，中央財(cái)政又增發(fā)500億元國(guó)債，用于加快在建的國(guó)債項(xiàng)目。［12］2001年，發(fā)行1000億元國(guó)債支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)發(fā)行500億元特種國(guó)債支持西部開(kāi)發(fā)。［13］1998～2002年，累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元［14］；至2004年，共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債9100億元［15］。這些國(guó)債籌集的資金為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
2008年受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，中央及時(shí)采取包括擴(kuò)大公共支出在內(nèi)的多項(xiàng)措施予以應(yīng)對(duì)。2008年中央財(cái)政預(yù)算赤字僅為1800億元［16］， 2009年猛增至7500億元［15］（p.26），2010年進(jìn)一步增加至8500億元［17］，有力地保證了新增公共投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為抵御金融危機(jī)發(fā)揮了重要作用。2009年和2010年均增加了國(guó)債發(fā)行規(guī)模，國(guó)債再次成為積極財(cái)政政策的重要工具。
（三）國(guó)債發(fā)行管理改革
分稅制改革前，國(guó)債發(fā)行長(zhǎng)期主要依靠行政分配的方式。分稅制改革明確提出國(guó)債發(fā)行經(jīng)常化由有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)管理，彰顯了國(guó)債發(fā)行后續(xù)改革的市場(chǎng)化方向。改革開(kāi)始主要是推行招標(biāo)發(fā)行方式。1995年，財(cái)政部首次試行招標(biāo)方式發(fā)行國(guó)債。［18］1996年，財(cái)政部增加了國(guó)債發(fā)行的頻率和速度，初步實(shí)現(xiàn)了滾動(dòng)發(fā)行，全年大多數(shù)國(guó)債發(fā)行通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式進(jìn)行。［19］此后，改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)制度建設(shè)。1999年，拓寬了市場(chǎng)參與者范圍，保險(xiǎn)公司、證券投資基金和部分證券公司陸續(xù)獲準(zhǔn)進(jìn)入銀行間債券市場(chǎng)參與國(guó)債承銷(xiāo)和承購(gòu)，［11］（p.76）為建立國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)創(chuàng)造了條件。2000年，銀行間債券市場(chǎng)國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)制度得以建立。［12］（p.114） 2001年，改進(jìn)了國(guó)債招標(biāo)發(fā)行技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)債投標(biāo)市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ)。［13］（p.105） 2002年，實(shí)現(xiàn)了全年所有國(guó)債通過(guò)承銷(xiāo)團(tuán)發(fā)行，從根本上保障了國(guó)債承銷(xiāo)隊(duì)伍的穩(wěn)定和承銷(xiāo)行為的規(guī)范。［14］（p.111） 2003～2004年，承銷(xiāo)團(tuán)制度進(jìn)一步完善，不同承銷(xiāo)團(tuán)成員的義務(wù)得到區(qū)分。2005年，銀行間和交易所市場(chǎng)國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，從而逐步確立了以國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)制度為基礎(chǔ)的統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)債發(fā)行制度。［15］（p.111）
（四）國(guó)債結(jié)構(gòu)管理改革
分稅制改革前，國(guó)債發(fā)行以國(guó)庫(kù)券為主，無(wú)論是利率結(jié)構(gòu)還是期限結(jié)構(gòu)都比較簡(jiǎn)單。分稅制改革提到了國(guó)債利率市場(chǎng)化，客觀上要求后續(xù)改革中逐步完善國(guó)債的利率和期限結(jié)構(gòu)。改革之初，重點(diǎn)在于豐富原本單一的國(guó)債結(jié)構(gòu)。1994年，首次發(fā)行儲(chǔ)蓄性質(zhì)的“憑證式國(guó)庫(kù)券”以及半年和一年期國(guó)庫(kù)券，［20］增加了國(guó)債的期限品種。1996年，對(duì)短期國(guó)債首次實(shí)行貼現(xiàn)發(fā)行、第一次發(fā)行長(zhǎng)期附息國(guó)債［19］（p.186），進(jìn)一步調(diào)整了國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)。1998～2004年發(fā)行的大量建設(shè)性國(guó)債一定程度上豐富了國(guó)債的利率和期限結(jié)構(gòu)。其中，2001年探索性地發(fā)行了10年期以上的超長(zhǎng)期國(guó)債，調(diào)整了國(guó)債期限結(jié)構(gòu)；增加固定利率國(guó)債發(fā)行，改善了國(guó)債利率結(jié)構(gòu)。［13］（p.105）
從2005年開(kāi)始，國(guó)債結(jié)構(gòu)管理改革開(kāi)始注重國(guó)債收益率曲線，著力點(diǎn)在于關(guān)鍵期限國(guó)債發(fā)行品種，即對(duì)國(guó)債收益率曲線的形成和完善具有關(guān)鍵作用的記賬式國(guó)債。2005年增加一年期關(guān)鍵期限國(guó)債發(fā)行品種，促進(jìn)國(guó)債社會(huì)基準(zhǔn)利率地位和國(guó)債收益率曲線的形成。［21］2006年首次實(shí)現(xiàn)定期滾動(dòng)發(fā)行短期記賬式國(guó)債。［22］2007年，嘗試定期發(fā)行短期國(guó)債及把10年期國(guó)債作為關(guān)鍵期限國(guó)債［16］（p.171）。2008年，關(guān)鍵期限國(guó)債占記賬式國(guó)債的發(fā)行比例超過(guò)50%，國(guó)債收益率在金融市場(chǎng)中的基準(zhǔn)作用得到加強(qiáng)。［15］（p.235）2009年，引入273天記賬式貼現(xiàn)國(guó)債，并提高貼現(xiàn)國(guó)債發(fā)行頻率［17］（p.195）。2011年，適當(dāng)提高關(guān)鍵期限國(guó)債發(fā)行次數(shù)及單次規(guī)模，促進(jìn)了收益率曲線的不斷完善。［23］
（五）國(guó)債流通管理改革
分稅制改革明確提出了建立并規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)，后續(xù)改革也主要圍繞規(guī)范國(guó)債流通管理來(lái)進(jìn)行。改革初期，國(guó)債市場(chǎng)的投機(jī)氣氛較濃，違規(guī)行為頻發(fā)，特別是國(guó)債期貨市場(chǎng)發(fā)生了“國(guó)債327”事件，更是凸顯了規(guī)范和維護(hù)國(guó)債市場(chǎng)秩序的重要性和緊迫性。在此背景下，1996年財(cái)政部和央行批準(zhǔn)在原中國(guó)證券交易系統(tǒng)有限公司的基礎(chǔ)上，改組設(shè)立了中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司，并由央行清理證券回購(gòu)業(yè)務(wù)。［19］（pp.187，663）緊接著，1997年4月10日，財(cái)政部頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)債托管管理暫行辦法》，并于6月9日批轉(zhuǎn)了中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司的《實(shí)物國(guó)債集中托管業(yè)務(wù)（暫行）規(guī)則》。［24］這兩者是規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)的重要行政法規(guī)，規(guī)范了國(guó)債托管行為，進(jìn)一步維護(hù)了國(guó)債市場(chǎng)秩序。
市場(chǎng)秩序得到維護(hù)后，國(guó)債流通管理改革開(kāi)始轉(zhuǎn)向兩個(gè)主要方面。一是提高國(guó)債市場(chǎng)的流動(dòng)性。2001年，從7月開(kāi)始，在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)首次推出了國(guó)債凈價(jià)交易方式。同時(shí)，上海和深圳證券交易所也做好了推出國(guó)債凈價(jià)交易的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。［13］（p.105）2003年，國(guó)債凈價(jià)交易全面推行，提高了國(guó)債市場(chǎng)整體的流動(dòng)性。［14］（p.111）2007年，實(shí)施短期國(guó)債凈價(jià)交易，并在操作層面上解決了短期國(guó)債利息免稅問(wèn)題，進(jìn)一步提高了短期國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性。［16］（p.170） 二是建立統(tǒng)一的國(guó)債市場(chǎng)。2002年，跨銀行間和交易所市場(chǎng)發(fā)行了一期記賬式國(guó)債，這為國(guó)債市場(chǎng)未來(lái)的統(tǒng)一進(jìn)行了一次有益的嘗試。［14］（p.111） 2003年，《跨市場(chǎng)國(guó)債轉(zhuǎn)托管管理辦法》發(fā)布并實(shí)施。［25］2004年，財(cái)政部跨市場(chǎng)發(fā)行7年期基準(zhǔn)國(guó)債，且都設(shè)計(jì)為可以進(jìn)行柜臺(tái)交易，繼續(xù)為加速國(guó)債市場(chǎng)統(tǒng)一創(chuàng)造條件。［26］2005年，記賬式國(guó)債跨市場(chǎng)發(fā)行力度加大，實(shí)現(xiàn)記賬式國(guó)債全部跨市場(chǎng)發(fā)行；通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大記賬式國(guó)債柜臺(tái)交易試點(diǎn)，增加承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)分銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)和零售渠道等。［21］（p.157）
三、國(guó)債管理改革評(píng)價(jià)
（一）成效
1.國(guó)債成為彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字的主要方式，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的順利建立和穩(wěn)定
國(guó)債成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要方式，是國(guó)債管理改革中一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。這不僅是規(guī)范財(cái)政同銀行之間關(guān)系的明智之舉，而且從規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制的角度來(lái)講，更具有特別重要的意義。［27］這種意義的一個(gè)主要表現(xiàn)就是中央財(cái)政赤字彌補(bǔ)方式的轉(zhuǎn)變，切斷了長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系，從而為1993年年底開(kāi)始正式建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了更加穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)并鞏固了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
2.增強(qiáng)了國(guó)債的宏觀調(diào)控功能，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展
兩次金融危機(jī)中發(fā)行的國(guó)債既不是被動(dòng)用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，也不是借新還舊，而是主動(dòng)使用國(guó)債來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的影響，從而突破了分稅制改革之后國(guó)債資金的用途局限，給國(guó)債使用管理增加了新的內(nèi)涵。1998年增發(fā)國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義相當(dāng)重要，影響十分深遠(yuǎn)，意味著我國(guó)財(cái)政政策開(kāi)啟了一個(gè)新的階段，從以往的追求年度預(yù)算收支平衡向追求經(jīng)濟(jì)總量平衡轉(zhuǎn)變，國(guó)債的宏觀調(diào)控功能開(kāi)始得到顯現(xiàn)。
與1998年相比，2008年使用國(guó)債來(lái)實(shí)施積極財(cái)政政策則更加成熟。典型表現(xiàn)之一是1998～2000年這三年，都是在年中向全國(guó)人大申請(qǐng)批準(zhǔn)增發(fā)國(guó)債并相應(yīng)調(diào)整預(yù)算，前瞻性略顯不足；而2009年和2010年則是在預(yù)算中就考慮了國(guó)債的增發(fā)，且決算都沒(méi)有超過(guò)預(yù)算確定的國(guó)債發(fā)行規(guī)模，顯然具有了較準(zhǔn)確的預(yù)見(jiàn)性及合理的計(jì)劃。這表明中國(guó)對(duì)國(guó)債資金的使用管理上了一個(gè)新的臺(tái)階，國(guó)債的宏觀調(diào)控功能更加成熟和有效。
3.國(guó)債發(fā)行和結(jié)構(gòu)管理改革取得明顯效果，流通管理不斷趨于成熟
分稅制改革及后續(xù)改革在國(guó)債發(fā)行管理和結(jié)構(gòu)管理方面均取得了較顯著的成效。發(fā)行管理改革的成效主要體現(xiàn)為國(guó)債發(fā)行不斷向市場(chǎng)化推進(jìn)，不僅確立并完善了國(guó)債發(fā)行的一級(jí)市場(chǎng)，而且通過(guò)不斷努力使得利率市場(chǎng)化的目標(biāo)更加接近。結(jié)構(gòu)管理改革的成效主要體現(xiàn)為國(guó)債的利率結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)不斷豐富，收益率曲線也已逐步完善。
流通管理改革方面，無(wú)論是改革初期維護(hù)市場(chǎng)秩序，全國(guó)范圍內(nèi)推行國(guó)債凈價(jià)交易，還是初步建立起國(guó)債統(tǒng)一市場(chǎng)，都對(duì)國(guó)債市場(chǎng)的培育和發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，并且，國(guó)債市場(chǎng)交易的規(guī)范程度得到了較大的提高，國(guó)債市場(chǎng)的基本制度框架也已經(jīng)建立。可見(jiàn)通過(guò)改革，目前國(guó)債流通管理已逐漸趨于成熟。
（二）不足
1.國(guó)債法制建設(shè)滯后
分稅制改革前，國(guó)債法律制度主要體現(xiàn)為前后兩部國(guó)庫(kù)券條例，即“1981年條例”和“1992年條例”，這與分稅制改革前發(fā)行的國(guó)債主要為國(guó)庫(kù)券的情形是基本相符的。分稅制改革后，國(guó)債的種類(lèi)、發(fā)行量、流通市場(chǎng)等都有了極大的發(fā)展和變化，國(guó)債法制建設(shè)卻未能跟上。當(dāng)前，“1992年條例”是現(xiàn)行立法層級(jí)最高的國(guó)債法規(guī)，但只能對(duì)國(guó)庫(kù)券適用，且存在諸如規(guī)定內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、一些內(nèi)容已經(jīng)不適合當(dāng)前實(shí)際等缺陷。財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)也已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，采取了一系列措施推進(jìn)國(guó)債法制建設(shè)，并取得了一定進(jìn)展，但《國(guó)債條例》至今仍未能正式出臺(tái)，使得國(guó)債法律制度的進(jìn)展較為滯后。
2.國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性仍受到較大制約
國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性被認(rèn)為是債券市場(chǎng)效率高低和完善與否的標(biāo)志，也是政府進(jìn)行國(guó)債管理和宏觀調(diào)控的重要影響因素。分稅制及后續(xù)改革雖然對(duì)國(guó)債流通市場(chǎng)進(jìn)行了大量的改革，但目前國(guó)債市場(chǎng)的流動(dòng)性依然較低。單從占據(jù)了大部分債券市場(chǎng)存量和交易量的銀行間市場(chǎng)看，國(guó)債的換手率無(wú)論是同國(guó)內(nèi)的短期融資券、央票和商業(yè)票據(jù)相比，還是同國(guó)外如美國(guó)的國(guó)債相比，都較低。［28］
3.國(guó)債管理的預(yù)算控制仍需改進(jìn)
在國(guó)債管理的預(yù)算控制的改革方面也存在一些不足，主要表現(xiàn)為：
第一，國(guó)債發(fā)行目的及用途方面的現(xiàn)行規(guī)定許多表述不夠具體詳細(xì)。如“1992年條例”第一條規(guī)定：“為了籌集社會(huì)資金，進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，制定本條例”，而第十條則規(guī)定：“發(fā)行國(guó)庫(kù)券籌集的資金，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排使用”，均十分籠統(tǒng)，未明確發(fā)行國(guó)債的具體目的和用途。分稅制及后續(xù)改革并未很好地解決此類(lèi)問(wèn)題。
第二， 2005年12月16日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于實(shí)行國(guó)債余額管理的意見(jiàn)，意味著中國(guó)從2006年起開(kāi)始實(shí)施國(guó)債余額管理制度。［29］國(guó)債余額管理制度是國(guó)債管理改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但在預(yù)算方面還存在一定缺陷。如目前國(guó)債余額限額是一年一定，且與年度財(cái)政預(yù)算同時(shí)審批，年度預(yù)算赤字即為當(dāng)年年度新增國(guó)債限額，國(guó)債余額與財(cái)政預(yù)算的同時(shí)確定在一定程度上削弱了國(guó)債余額決策的獨(dú)立性。［30］
第三，國(guó)債的統(tǒng)計(jì)口徑還有待商榷。實(shí)行國(guó)債余額管理以后，國(guó)債余額包括中央政府歷年預(yù)算赤字和盈余相互沖抵后的赤字累積額、向國(guó)際金融組織和外國(guó)政府借款統(tǒng)借統(tǒng)還部分（含統(tǒng)借自還轉(zhuǎn)統(tǒng)借統(tǒng)還部分）以及經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)發(fā)行的特別國(guó)債累計(jì)額，是中央政府以后年度必須償還的國(guó)債價(jià)值總額。［31］可見(jiàn)目前國(guó)債的統(tǒng)計(jì)口徑主要是財(cái)政部代表中央政府舉借的直接債務(wù)，既不包括其他政府機(jī)構(gòu)舉借的債務(wù)，也不包括擔(dān)保債務(wù)等或有負(fù)債。從政府債務(wù)理論和實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，中國(guó)國(guó)債的統(tǒng)計(jì)口徑還有拓展的空間。
縱觀國(guó)債恢復(fù)發(fā)行30多年來(lái)的發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)該說(shuō)國(guó)債管理改革取得了十分顯著的成效。國(guó)債作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供了強(qiáng)大助力。在新的歷史時(shí)期，隨著財(cái)稅體制改革的深化，國(guó)債管理也需要進(jìn)一步改革完善。在國(guó)債法制建設(shè)方面，短期內(nèi)應(yīng)加緊出臺(tái)《國(guó)債條例》，長(zhǎng)期看則需提高立法層級(jí)，制定出臺(tái)《國(guó)債法》。在市場(chǎng)流動(dòng)性方面，應(yīng)繼續(xù)完善國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，消除市場(chǎng)分割狀態(tài)，加強(qiáng)做市商制度建設(shè)。在預(yù)算控制方面，應(yīng)改進(jìn)國(guó)債余額管制度，變年度管理為常態(tài)管理，并研究擴(kuò)大國(guó)債的統(tǒng)計(jì)口徑。
［參 引 文 獻(xiàn)］
［1］高培勇、楊志勇主編：《1994年的財(cái)稅改革：20年進(jìn)程評(píng)估與未來(lái)10年展望》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第197～198頁(yè)。
［2］財(cái)務(wù)部國(guó)家債務(wù)管理司編：《國(guó)債工作手冊(cè)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第479頁(yè)。
［3］國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)金融法典（注釋法典）》，中國(guó)法制出版社2014年版，第93頁(yè)。
［4］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1992》，中國(guó)財(cái)政雜志社1992年版，第238頁(yè)。
［5］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1993》，中國(guó)財(cái)政雜志社1993年版，第142、143頁(yè)。
［6］財(cái)政部條法司編：《中華人民共和國(guó)財(cái)政法規(guī)匯編（1988年 1月～1988年12月）》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版，第9～12頁(yè)。
［7］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1994》，中國(guó)財(cái)政雜志社1994年版，第144～145頁(yè)。
［8］《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社1996年版，第601～602頁(yè)。
［9］《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)法典：最新升級(jí)版》，中國(guó)法制出版社2013年版，第219頁(yè)。
［10］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1999》，中國(guó)財(cái)政雜志社1999年版，第77頁(yè)。
［11］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2000》，中國(guó)財(cái)政雜志社2000年版，第103～104頁(yè)。
［12］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2001》，中國(guó)財(cái)政雜志社2001年版，第78頁(yè)。
［13］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2002》，中國(guó)財(cái)政雜志社2002年版，第51頁(yè)。
［14］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2003》，中國(guó)財(cái)政雜志社2003年版，第41頁(yè)。
［15］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2009》，中國(guó)財(cái)政雜志社2009年版，第107頁(yè)。
［16］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2008》，中國(guó)財(cái)政雜志社2008年版，第28頁(yè)。
［17］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2010》，中國(guó)財(cái)政雜志社2010年版，第27頁(yè)。
［18］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1996》，中國(guó)財(cái)政雜志社1996年版，第125頁(yè)。
［19］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1997》，中國(guó)財(cái)政雜志社1997年版，第186頁(yè)。
［20］《中國(guó)財(cái)政年鑒·1995》，中國(guó)財(cái)政雜志社1995年版，第121頁(yè)。
［21］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2006》，中國(guó)財(cái)政雜志社2006年版，第158頁(yè)。
［22］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2007》，中國(guó)財(cái)政雜志社2007年版，第153頁(yè)。
［23］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2012》，中國(guó)財(cái)政雜志社2012年版，第182頁(yè)。
［24］《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)全書(shū)》第2冊(cè)，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第774頁(yè)。
［25］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2004》，中國(guó)財(cái)政雜志社2004年版，第114頁(yè)。
［26］《中國(guó)財(cái)政年鑒·2005》，中國(guó)財(cái)政雜志社2005年版，第122頁(yè)。
［27］高培勇：《當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)分析與對(duì)策》，《財(cái)政研究》1995年第4期。
［28］安國(guó)俊：《國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性問(wèn)題研究》，《財(cái)政研究》2008年第3期。
［29］石國(guó)勝：《我國(guó)將實(shí)行國(guó)債余額管理制度》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年12月19日。
［30］鄭春榮：《論建立比例上限的常態(tài)國(guó)債余額管理制度》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。
［31］《國(guó)債余額管理》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/2007lh/content_544509.htm，2007年3月7日。
