1958年8月，中共中央政治局批準《中央軍委關于整編公安部隊的報告》，決定將公安部隊改編為人民武裝警察，由軍隊編制序列改歸各級公安機關領導。公安部成立武裝民警局，各省“以公安廳民警處為基礎，成立人民武裝警察總隊，實行以塊塊為主的領導關系”。1959年12月底，整編任務基本上完成。整編后全國武裝警察部隊為25.4萬人。1961年11月，人民武裝警察部隊又進行體制編制變更，領導體制改由軍事系統和公安機關雙重領導，并于1963年恢復了“中國人民公安部隊”的番號，雙重領導體制從1961年到1965年下半年穩定了4年，“是公安部隊各項建設和內衛、邊防工作得到穩步發展和不斷加強的一個時期”。學習和研究武警（公安）部隊這段發展史，總結相關的經驗與教訓，對于理解該部隊的發展變化、進一步完善其領導體制和部隊編制，具有十分重要的意義。由于各方面的原因，學術界對這段歷史缺乏詳盡深入的研究，本文將散見于各類文獻志書、著述文章中的相關歷史資料加以整理和分析，以期能對武警（公安）部隊的研究有所助益。
全國武裝警察部隊由各級公安機關建制領導
在中共中央做出將公安部隊改編為人民武裝警察的決定后，為進一步加強對這支隊伍的建設和領導，以適應斗爭形勢的需要，1958年8月16日，第九次全國公安會議通過了《關于加強人民武裝警察的建設和領導的決議》。關于人民武裝警察的性質和任務，決議指出：“人民武裝警察的主要任務是逮捕、押解、看守犯人、剿滅土匪、警衛重要廠礦、企業、倉庫、電臺、民航機場和鐵道橋梁隧道，擔負邊防檢查站工作，并協助有關業務部門打擊現行犯罪，維護社會治安”。“人民武裝警察是公安機關的組成部分，其指揮、使用、行政管理、政治工作以及軍事、政治、業務教育訓練，均在各級公安機關統一領導下進行。下級武警部門應當接受上級武警部門的指導”。這樣就確立了人民武裝警察的主要任務和“條塊結合、塊塊為主的領導體制”。
全國公安部隊整編從1958年11月開始，至12月底基本結束。這次整編，各級公安機關共接收公安部隊14.5萬人。整編中將各省、市公安總隊交所在省、市公安廳（局）管理，守護鐵道的3個師按照分布在各省、自治區的實有兵力，移交各省、自治區公安廳，公安部只保留原警備部的機關、學校、醫院。全國武裝警察部隊分別由各級公安機關建制領導。
（一）第二次全國武裝民警工作會議進一步明確了人民武裝警察的性質和任務
整編后全國武裝警察部隊為25.4萬人，人民武裝警察的隊伍進一步擴大，任務更加繁重，需要進一步加強領導和建設。對于武裝警察部隊的建設方針和領導問題，雖然第九次全國公安會議曾做過明確規定，但是，整編后有些干部在認識上還不夠明確和一致。同時，由于形勢的發展和體制上的變動，在工作中也出現了一些新問題，需要予以解決。因此，1959年2月，公安部召開第二次全國武裝民警工作會議，著重解決“對于人民武裝警察性質、方針、任務等認識問題和領導問題”。公安部部長羅瑞卿在會議上提出了建設武裝民警的四項標準：“就是政治上是絕對堅定的”；“組織要純潔”；“要精通業務……就是要軍事化”；“還要有良好的紀律”。公安部副部長李天煥做了《加強人民武裝警察建設，進一步作好內衛、邊防工作》的總結報告。
這次會議交流了經驗，研究和解決了一些具體問題，并通過了《關于人民武裝警察建設若干問題的決議》，進一步明確了人民武裝警察的性質和建設方向：“人民武裝警察是武裝性質的，應當作為一支軍事部隊來建設”。“但是，武裝民警是公安機關的一部分，它分布全國各地，擔負著經常性的治安保衛任務，部隊戰士已由義務兵改為職業性的警士，實行了工資制，所以又不能和人民解放軍完全相同，其指揮領導、組織制度、訓練教育政治工作和裝備供應等，都要與它擔負的任務和特點相適應。人民武裝警察的建設方向，是要建成一支政治上絕對堅定，絕對服從黨的領導，密切聯系人民群眾，組織純潔，精通業務，堅決勇敢，紀律嚴明，為敵人懼怕，為人民喜愛，經得起風險和考驗的隊伍，以便更好地完成所擔負的內衛和邊防保衛任務”。
對于這支武裝力量的領導問題，會議一致認為：“武裝民警隊伍必須置于各級黨委的絕對領導和各級公安機關的直接指揮之下，堅決執行以‘塊塊’為主的雙重領導的原則，以便于發揮各級的積極性，緊密結合各項政治任務和生產建設，使武裝民警的工作，置于當地工作的統一安排之中，避免脫離黨的領導、脫離中心工作和脫離群眾的危險；并便于及時地、切合實際地解決和處理問題”。據此，會議進一步明確規定了以下幾點：“（一）人民武裝警察在各級黨委和各級公安機關的領導下進行工作。下級武裝民警部門應接受上級民警部門的指導。有關人民武裝警察建設和內衛、邊防工作的方針、政策，總的工作要求和訓練計劃、重要制度、供給標準和武器彈藥的計劃供應，均由中央公安部根據黨中央的指示或請示中央后負責擬定和督促執行。（二）各省、市、自治區武裝民警總隊，在黨委和公安廳（局）的領導下，在上級民警部門的指導下，具體掌管武裝民警的內衛、邊防業務和部隊建設，進行督促檢查；直接領導直屬部隊，指導專、縣民警的工作。（三）武裝民警大隊以上單位可實行黨委制。武裝民警總隊黨委，受各省、市、自治區黨委和公安廳（局）黨組或黨委會領導（實際上是分黨組或黨委）；總隊政治機關受公安廳（局）政治部和總隊黨委領導。武裝民警中隊一般應單獨成立黨（團）支部，作為中隊領導與團結的核心，縣隊一般地可成立黨（團）支部或小組，以領導和保證完成各項任務。民警中隊黨（團）支部，縣隊黨（團）支部或小組，均受同級公安機關的黨（團）組織領導。”
1959年4月15日，公安部黨組向中共中央提交了《關于全國武裝民警工作會議情況的報告》。7月12日，中共中央“原則批準”了這個報告，轉發各省、市、自治區黨委，并中央各部委，國家機關各黨組、黨委遵照執行。
（二）加強武裝民警的政治思想教育和軍事、業務訓練工作
武警部隊“改編以來，絕大多數部隊保持了解放軍的光榮傳統。但也有一些部隊對這個問題認識不夠全面，對武裝性的一面有所忽視”。一些部隊一度產生一些偏差和問題，主要是：“政治工作的某些必要制度（如黨委制）還沒有建立和健全起來，沒有充分發揮政治工作的威力；黨的思想領導和政策、路線教育還抓得不夠深入細致；一些單位對部隊的軍事、業務訓練要求不嚴格，紀律松弛，違法亂紀的現象時有發生；某些干部作風不民主，個別干部甚至打罵和體罰警士”。針對這些情況，1959年，公安部四局（武裝民警局）加強了對武裝民警的政治思想教育和軍事、業務訓練工作，如明確規定武裝民警全部訓練時間為9個月，政治教育占訓練時間的65%（包括文化教育）。教育以在職教育為主、輪訓教育為輔的方式進行。11月，公安部發出《關于在武警部隊中開展整訓運動的指示》，決定“1959年冬天和1960年春天，在全國武警部隊中，開展一個以深入學習和貫徹黨的八屆八中全會精神為主，以貫徹部隊建設方針、整頓紀律、加強軍事業務訓練為輔的整訓運動”。12月，公安部四局在當年武警部隊訓練工作總結中提道：“部隊的政策水平和業務能力有了顯著提高”，“扭轉了部隊改編后一度產生的紀律松弛、作風散漫等現象，出現了遵守條令制度、活潑嚴肅的新氣象”。
（三）進一步改進和規范人民武裝警察部隊的組織編制
為進一步加強人民武裝警察部隊的建設，1960年3月，公安部召開第三次全國武裝警察工作會議。會議認為，“必須把武警部隊完全置于各級黨委的統一領導和公安機關的直接指揮之下，辯證地全面地理解地方性和武裝性的關系”，“堅決貫徹以塊塊為主的雙重領導的原則”。4月24日，公安部發出《關于人民武裝警察部隊組織編制、裝備的原則規定》，確定了機構編制和裝備配發原則以及各部隊的番號，并規定在部隊名稱前均冠以該級公安機關名稱，如：“××省（市、自治區）公安廳（局）人民武裝警察總隊。邊防檢查站稱‘中華人民共和國××（地名）邊防檢查站’。邊防（境）派出所稱‘××縣公安局××邊防（境）派出所’。海上巡邏隊稱‘××省公安廳人民武裝警察總隊海上巡邏隊’”。1961年7月3日，公安部發出《關于1961年人民武裝警察警士補充、退伍工作的指示》，規定：“人民武裝警察實行志愿制，服務期限暫定為5至7年。期滿后，根據國家需要和本人自愿可延長服務時間。警士實行工薪制”。這個階段武警部隊的體制變更和編制變化，“有利于部隊業務建設”，使武警部隊的“統一性、專業性相對增強”。公安部隊改編為人民武裝警察后，軍委各總部、各軍區減少了處理內衛、邊防工作的日常事務，有利于集中精力進行國防建設。執行公安保衛任務的武裝警察部隊歸屬各級公安機關建制序列，與公安工作緊密結合，“在使用方面得到了保證”。
人民武裝警察部隊領導體制改由軍事系統和公安機關實行雙重領導
武警部隊自1958年整編3年后，各項工作都取得了很大的成績。在邊防工作中，“捕獲特務間諜和其他反革命分子1600余名，檢查了出入國境的旅客370多萬人次，檢查各種交通運輸工具69萬多次，處理了大量邊境事務，維護了國家主權，基本保持了邊境的平靜。在內衛工作中，保衛了被警衛單位的安全；殲滅土匪1萬多名，全殲美蔣空投特務5起；守護了重要的鐵道橋梁隧道，武裝看押了大批罪犯，維護了社會治安。部隊的階級覺悟、政策水平和公安業務技能也有了顯著提高”。
（一）公安部黨組提交《關于人民武裝警察部隊實行雙重領導問題的報告》和《關于改進人民武裝警察部隊領導體制的報告》
武警部隊整編后，在取得上述成績的同時也出現了一些問題，其中軍事建設方面的問題日益突出：“同一性質的內衛、邊防任務，分別由軍隊和地方兩個系統擔負，難以協調統一；以地方塊塊為主的領導體制，不適應部隊建設集中統一的要求，出現了干部流動性大，不能專于內衛、邊防工作，無法進行系統的業務建設；部隊管理教育松散，制度規章不嚴；軍事物資裝備供應沒有保障；警察實行薪金制，警士服役期長，年齡大，不能勝任繁重的內衛、邊防任務等等”。因此，中共中央關于武裝警察部隊“應當作為一支軍事部隊來建設”的方針難以落實。對于這些情況，不論軍區或公安機關都有強烈的反映，迫切要求從領導體制上加以改進。
鑒于以上問題，公安部黨組經過反復研究后，于1961年8月15日向中共中央提交了《關于人民武裝警察部隊實行雙重領導問題的報告》，提出“人民武裝警察現有28萬人，擔負著繁重的國內治安保衛和邊境反特斗爭任務，必須在黨的統一領導下，接受公安機關和軍委各總部、各軍區的雙重領導”，建議“武裝民警部隊的建制仍屬公安機關，其軍事、政治工作、組織建設、訓練工作、裝備、通訊、后勤、衛生等工作，以軍隊領導為主比較好”。上述建議經過修改完善后，10月12日，公安部黨組又向中共中央提交了《關于改進人民武裝警察部隊領導體制的報告》，明確建議：“人民武裝警察部隊建制仍屬公安機關，由軍事系統和公安機關實行雙重領導”，“在執行公安任務和業務方面受公安機關領導；部隊的思想政治工作、黨的建設、干部管理，軍事政治訓練，裝備、通信和后勤衛生等工作，受軍委、各總部的領導”。“公安部建立短小精干的公安部隊領導機構，成立部隊黨委會，設立司令部、政治部和后勤部，作為軍委和公安部領導公安部隊的機構。公安部隊黨委受軍委和公安部黨組領導”。“各級公安部隊，必須堅決服從黨委的統一領導。各省、市、自治區公安部隊，在省、市、自治區黨委領導下，統一指揮本地區的公安部隊。總隊黨委接受公安部隊黨委的領導，同時接受所在軍區、公安廳（局）的領導。戰時，各地區的公安部隊受當地軍區統一指揮。為了便于工作，各省、市、自治區公安廳（局）長可兼任公安總隊的政治委員”。11月23日，中共中央批準了公安部黨組《關于改進人民武裝警察部隊領導體制的報告》并做出批示：“中央認為人民武裝警察番號不改變，建制仍屬公安機關，領導體制改由軍事系統和公安機關實行雙重領導，這對進一步加強這支部隊的領導和建設，更好地完成所擔負的邊防內衛任務是有利的。”12月6日，人民武警部隊司令部、政治部、后勤部正式成立并開始辦公，公安部四局即行撤銷。
（二）武警部隊積極貫徹落實中共中央關于改進武警部隊領導體制問題的批示
中共中央批準公安部黨組《關于改進人民武裝警察部隊領導體制的報告》后，“受到了部隊的熱烈擁護，認為是中央、軍委對武裝民警部隊親切的關懷，對部隊是巨大的鼓舞”，但“也有少數同志，認為雙重領導還是‘頭多’，改得‘不徹底’、‘不干脆’”。這反映了一些同志對人民武裝警察部隊的性質、任務和特點的認識還不全面。為解決上述認識問題，傳達貫徹中央關于改進武警部隊領導體制問題的批示，12月6日，公安部召開第四次全國武裝警察部隊工作會議。
李天煥在會上指出：“為什么要實行雙重領導呢？這是由于人民武裝警察部隊的性質、任務和特點的需要。大家知道，武裝民警部隊具有執行任務上的地方性，和部隊建設上的軍事性。組建這支部隊，就是為了執行公安保衛任務，如果離開了這個任務，這支部隊就沒有存在的必要了。因此，這支部隊的建設必須為公安保衛工作的需要服務，在執行公安保衛任務方面，必須服從公安機關的指揮和領導。但是，武裝民警部隊終究不是一般的地方機關，它在平時是以軍事部隊的形式執行公安保衛任務，在戰時，除了擔負公安保衛任務以外，還要擔負戰斗任務，因此必須堅決遵循毛主席的建軍思想和建軍原則，作為一支軍事部隊來建設”。“這種兩重性，是這支部隊所固有的特點。兩個方面，是矛盾的統一，是相互依存，互相制約的”。“十幾年來，曾由地方整編到軍隊，又由軍隊整編到地方，每次變動，固然是由于形勢的發展和任務的需要，但是變來變去，總是圍繞著一個中心，就是如何使兩個矛盾著的側面能夠得到更好的統一。只注重解決一個方面的問題，另一個方面的問題很快就會突出出來，并影響到其它的方面”。李天煥強調：“這次中央確定對武裝民警部隊實行雙重領導，在執行公安任務和業務方面受公安機關領導，其它工作都受軍事系統領導，按解放軍的一套辦，就是全面地照顧了執行公安保衛任務和作為一支軍事部隊建設的需要。所以說，不論從人民武裝警察部隊的性質、任務和特點來看，從部隊工作的實際情況來看，或者從這支部隊的歷史經驗來看，中央關于改進武裝民警部隊領導體制的決定，都是完全正確的、必要的和適時的”。“至于為什么人民武裝警察部隊番號不改，這主要是根據形勢的需要和執行任務上的方便，不能光看形式而要看到問題的實質”，“名稱改與不改，并不影響這支部隊按照解放軍進行建設”。會議還討論了《關于人民武裝警察部隊干部管理工作暫行規定》《關于評定和調整干部軍銜級別工作的指示》《中國人民武裝警察部隊各級機關、部隊組織編制原則》等文件的草稿或草案。
1961年12月8日，總參謀部、總政治部、總后勤部、公安部做出《關于對人民武裝警察部隊雙重領導若干具體問題的規定》，主要內容是：“（一）武警部隊領導機關，在中央軍委和公安部黨組領導下，統一管理全國武警部隊的工作；在執行公安任務和公安業務方面，受公安部領導，在部隊各項建設工作上，受軍委和各總部領導。各省、市、自治區武警總隊，必須服從省、市、自治區黨委的統一領導。武警總隊以接受武警部隊領導機關的領導為主，在部隊使用和公安業務方面受公安廳（局）的領導；各軍區對這支部隊地區性的黨政工作和行政管理、軍事訓練、后勤和衛生工作等，應該加強領導和督促檢查，并在戰時實行統一指揮。（二）武警部隊各級黨的組織，服從武警部隊上級黨委的領導。黨的各項工作均按人民解放軍有關規定的原則執行。（三）武警部隊的編制、定額，不計入人民解放軍總定額之內，其編制、員額由武警部隊領導機關統一掌管。（四）武警部隊干部的任免、管理和福利待遇，按解放軍的有關規定執行。干部實行軍隊級別并評定軍銜。（五）武警部隊團長、政委以上干部和各種專業干部、技術人員，由軍隊有關院校培養。（六）自1962年1月起，武警部隊按照人民解放軍的供應標準和制度執行。所需統配、部管物資，由國防部統一向國家計委申請，通過解放軍供應系統予以供應。”按照上述規定，自1962年1月起，人民武裝警察部隊的干部、戰士，由地方職業制改為現役制，享受人民解放軍的待遇。
（三）確定武警部隊各級機關、部隊、院校的組織編制
根據國務院總理周恩來1961年12月8日的命令，15日，公安部部長謝富治兼任武警部隊司令員、政治委員，李天煥為武警部隊第二政治委員，吳烈為副司令員兼參謀長，盛治華為副司令員，查國楨為副司令員兼后勤部部長，宋烈為副政治委員，歐陽平為政治部主任，嚴家安、鄭惕為司令部副參謀長，馬星五為政治部副主任。武警部隊黨委實行集體領導下的首長分工負責制。“謝富治掌握重大方針、政策，李天煥主持部隊全面工作和黨委工作，宋烈主管部隊的政治思想工作，吳烈主管部隊的軍事行政和司令部工作，盛治華主管部隊訓練和學校工作，查國楨主管部隊的后勤工作，歐陽平主管政治部工作和黨的監察工作，嚴家安主管司令部日常工作和直屬單位的工作。”
1962年1月8日，武警部隊司令部行文統一部隊稱謂，規定：部隊全稱為“中國人民武裝警察部隊”，簡稱為“武裝警察部隊”，不再用“武裝民警部隊”的簡稱。部隊領導機關全稱為“中國人民武裝警察部隊司令部、政治部、后勤部”，簡稱“武裝警察部隊司令部、政治部、后勤部”或“警司、警政、警后”。各總隊全稱“中國人民武裝警察部隊××省（市）總隊”，簡稱“武裝警察部隊××總隊”或“××警總”。1月30日，總參謀部批準武警部隊司令部關于《中國人民武裝警察部隊各級機關、部隊、院校組織編制暫行規定》，指出：“中國人民武裝警察部隊的領導機構以公安部四局為基礎組成，設司令部、政治部、后勤部。轄北京、上海、河北……等27個武裝警察總隊和武警部隊學院、干部學校、醫科學校和總醫院。西藏總隊也編入武警部隊組織序列。”暫行規定明確各省、市、自治區武裝警察總隊設司令部、政治部、后勤部，機關干部一般為150—200人。總隊編若干個大小不等的團、營或連。團設司令部、政治處和后勤處，編60—100人。營部定額22—29人，連分甲、乙、丙3種。專區、盟、州編設武警支隊或大隊，支隊設司令部、政治處、后勤處，編50—70人，大隊編30—40人，縣（市）編為人民武裝警察隊。
3月23日，國防部、公安部聯合做出《關于人民武裝警察部隊警士服役制度和待遇問題的規定》，規定：“武警部隊的警士，實行基本義務制和部分志愿制相結合的服役制度。服現役的期限為5年，服役期滿后，根據部隊的需要和本人自愿，可超期服現役1至4年，超期服役現役警士的人數，一般應為警士編制總數的20—25%”。
上述規定使武警部隊的編組形式和編制定額等有了統一的標準和明確的規定。例如，武裝警察部隊貴州省總隊整編后，“總隊機關設司令部、政治部、后勤部和軍事法院、軍事檢察院，設正、副總隊長3人，正、副政委各1人，兼職法院院長、檢察長及專職軍法助理員、檢查員各1人。司、政、后機關共設18個科（室）”。“總隊部編制員額129人（含勤雜人員）。部隊總員額6850人”。
全國武警部隊編有總隊、支隊、大隊、縣（中隊）和邊檢站、邊防站、邊防派出所、海巡隊，設有院校、醫院。武警部隊擔負的邊防、內衛任務十分繁重，隨著行政區劃的變動，全國增加了近30個專區、300多個縣、市，需要相應地組建武警部隊。在長達11800余公里的中蘇、中蒙邊境上，僅有少量邊防站所，急待加強力量。許多省先后要求增編，共計需2萬余人。根據上述情況，1962年5月12日，武警部隊黨委提出精減調整的意見。7月21日，中央軍委第142次辦公會議討論決定：“全國人民武裝警察部隊總定額，控制在30萬人以內（西藏自治區的數字除外），可按此定額進行精簡和調整編制”。8月2日，武警部隊司令部向各總隊、院校發出《關于部隊編制定額、定型和番號問題的通知》。
至1962年底，中國人民武裝警察部隊下轄北京、上海、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南27個省、市、自治區武警總隊，以及武警部隊學院、武警部隊干部學校、武警部隊醫科學校和武警部隊總醫院。西藏武警總隊于1961年11月由西藏自治區籌委會民警科擴編組成，“武警部隊領導機關對其只有業務指導關系”。
此次體制調整后，武警部隊開始實行軍事系統和公安機關雙重領導，其特征是：“條塊結合，以條為主；既考慮了執行公安任務的業務性，又突出了部隊建設的軍事性。從根本上克服了塊塊領導過程中任務畸輕畸重、兵力不能調整，重用輕管，重業務輕軍事，裝備物資保障困難大等問題，較好地落實了‘武裝警察部隊應當作為一支軍事部隊來建設’的方針。部隊體制較為正規，編制基本合理”。武警部隊實行雙重領導體制后，“領導體制運行順暢，各項保障到位，完成任務出色，部隊建設的整體水平進一步提高”。
恢復和撤銷公安部隊番號，劃歸各軍區建制領導
1963年1月，周恩來傳達了中共中央關于恢復“中國人民公安部隊”番號的決定。這次更換名稱，是中央領導考慮到這支部隊自成立以來，相當長的時間是叫“公安部隊”，這個稱呼廣大群眾比較熟悉，與其任務性質也名副其實。毛澤東對“公安部隊”這個稱謂很有感情。1961年冬天，毛澤東在公安部的一份報告上批示：“李天煥是個好同志，他在公安部隊干得很好。”此時“公安部隊”改稱“武裝警察”已多年了。1962年9月，中共八屆十中全會公報中明確提出：“中國人民解放軍和公安部隊是一支堅強而可靠的人民軍隊”，也將“武警部隊”稱為“公安部隊”，這絕不是一時的文字變化，而是代表了中央領導對于這支部隊“軍事性”的進一步強調。1963年1月2日，總參謀長羅瑞卿報告總理并中央，請求改變稱呼。1月3日，周恩來批準了這一報告。1月16日，中央軍委、公安部的電令指出：“關于中國人民武裝警察部隊的名稱，業經中央批準，改稱為‘中國人民公安部隊’，自1963年2月1日起即啟用新名稱。其建制和領導關系仍按現有規定不變”。武裝警察部隊領導班子隨即成為公安部隊領導班子。
此次變更，實質上是上一次體制變更的繼續和發展，只是改變了部隊的稱謂，部隊的建制和領導關系沒有實質性變化，“是部隊在體制建設方面的進一步完善，使部隊成為一個單獨的兵種，從而進一步加強了部隊建設的統一性和軍事性，同時也注重了部隊執行公安保衛任務的特殊性，促進了部隊建設的向前發展”。這時，全國公安部隊共有31.7萬人。除西藏總隊外，還下轄“警衛師及27個總隊，140多個團，400多個專區支隊、大隊，4000多個連（縣中隊），1萬多個執勤點”。從1963年4月開始，公安部隊進行了全面整頓。經過分批整頓后，公安部隊面貌發生了深刻變化。例如，部隊中違反紀律的現象大為改觀，1963年第三季度與1962年第三季度相比，下降95%；“1964年與1963年相比，違反政策紀律的現象減少了50%”，部隊的業務水平和執勤能力大大提高。
（一）改進經濟警察領導體制，取消經濟警察番號
當時，全國有兩千多個廠礦企業等設有經濟警察，這支武裝由各廠礦企業自建、自養、自用，沒有統一的管理和制度。為加強對經濟警察這支武裝的建設，1963年8月7日，公安部黨組提出《關于改進經濟警察領導體制的請示報告》，軍委辦公會議在討論后，認為經濟警察的政治教育、軍事訓練等工作，可委托省軍區、軍分區代管，負責督促檢查。
1965年3月24日，根據形勢的變化，公安部提出改進經濟警察領導體制的建議。在1963年8月7日《關于改進經濟警察領導體制的請示報告》的基礎上，公安部進一步提出：“經濟警察是一支手持武器執行公安保衛任務的武裝，應當作為軍事部隊來建設，實行統一領導和嚴格管理。因此建議：（一）取消經濟警察番號，改為公安部隊。（二）重要的國防工廠、倉庫、尖端單位和其他大型、重要的廠礦、倉庫、廣播、通信樞紐等，可設武裝警衛；或在重要廠礦適當的地點派兵駐守，必要時進行巡邏，遇事支援工廠。其他一般小型廠礦、企業、事業單位的經濟警察一律撤銷。（三）今后各地不得再自行設立經濟警察”。6月11日，國務院批準上述報告，同意取消經濟警察番號，并指示改編中的具體問題，按總參謀部和公安部制定的《關于經濟警察整編中若干具體問題的規定》辦理。根據上述精神，公安部隊黨委于10月12日提出改編經濟警察的編制員額和編組意見。12月13日，總參謀部批準了這個意見。
1965年5月25日，劉少奇參觀第七機械工業部二二一廠，曾對廠礦企業的防空和守備問題做出重要指示：“基本精神是要求廠礦企業實行亦工亦兵，武裝職工，自己保衛自己”。“公安部認為，這是今后廠礦企業武裝警衛的根本方針”。1966年2月1日，國務院批轉公安部《關于改進廠礦企業武裝警衛和整編經濟警察的報告》，提出：“今后廠礦企業的警衛，主要應依靠黨委、組織和發動群眾去做，部隊只能保證重點，堅決改變到處派兵設哨的作法”。公安部在報告中根據廠礦的不同類型提出三種警衛辦法：“必須派部隊警衛的；部隊固定于適當位置駐守支援的；由各單位自設門房和組織民兵護廠的。要求據此對現有經濟警察進行整編，撤銷經濟警察番號”。國務院同意上述意見，全國經濟警察整編工作由此開始。至5月底，除西藏和福建外，其他各省、市、自治區整編工作基本結束。整編后，原由經濟警察警衛的2600多個廠礦企業，有461個由公安部隊派兵警衛，404個由公安部隊駐守支援，其余1700多個由各廠礦企業自己組織力量保衛。原有的經濟警察，除江蘇總隊接收了2名干部、5名警士外，其余均由各廠礦做了安置。公安部隊根據中共中央、中央軍委、國務院批準的定額，組建了警衛廠礦企業的部隊。
（二）解決公安部隊與所在軍區的領導關系問題
在公安部隊正式成為人民解放軍的一個兵種后，公安部隊中多數單位積極貫徹執行中央實施雙重領導的決定，經常向當地黨委公安機關、軍區請示報告工作，“但也有些單位強調垂直領導多，強調部隊建設多，考慮更好地完成任務不夠，個別的關系搞得不好”。1963年4月，總政治部發出通知，“請各軍區、省軍區對公安部隊的工作每年抓幾次”。為解決“軍區對公安部隊如何實施雙重領導的問題”，南京軍區曾于1962年12月提出了一些具體解決辦法：“軍區、省軍區有一個負責同志分工管公安部隊的工作，對公安總隊的工作每年要進行幾次檢查，遇有不執行上級的指示、違法亂紀、違反政策和不遵守黨的原則鬧無原則糾紛等，應當就近監督批評糾正。軍區、省軍區舉辦干部集訓，召開有關的會議以及傳達中央、軍委的重要指示時，請公安總隊相應干部參加；有關地區性的工作，如戰備措施，軍民聯防，支援工農業建設，搶險救災和重大節日的活動等，由軍區統一部署，在可能的條件下幫助各公安總隊訓練和補充一部分干部；下達的有關工作指示，可發公安總隊參酌執行，報紙、教材、資料等可按規定的范圍發給；公安總隊的邊防哨所等分散的單位，可與接近的解放軍部隊掛鉤，參加解放軍部隊的軍、政學習和看電影等活動，必要時可組織公安部隊和解放軍部隊互相參觀訪問，交流經驗；軍分區、縣（市）人武部對公安支隊、大隊和縣（市）隊的經常工作可參照上述精神給予必要的幫助。在公安部隊方面要尊重軍區的領導，對于軍區的指示要結合本部隊的實際情況，認真貫徹執行，要經常的請示報告工作，接受指示，總隊上送公安部隊領導機關的報告，要同時送軍區首長和有關部門。”總政治部認為這些辦法“是比較切實的，可參酌執行”。A1964年1月8日，總參謀部黨委辦公會議對公安部隊的領導關系問題做出以下決定：“公安部隊的建制、建設規劃、黨政工作、平時任務、業務技術訓練、培養干部、干部管理等歸公安部隊負責；后勤供應、軍事斗爭的統一指揮、地區性政治思想工作、管理教育和督促檢查、支援干部等歸軍區負責”。會議要求“總政、總后、軍務、公安部隊等有關部門按上述精神專門開會研究，提出方案，報軍委批示”。
為了加強軍區、省軍區對公安部隊的領導，“根據羅總長關于公安部隊雙重領導的原則不變，由軍區加強其領導的指示精神”，在南京軍區所提辦法的基礎上，1964年2月19日，總參謀部、總政治部、總后勤部、公安部做出《關于軍區、省軍區對各省公安總隊加強領導和督促檢查問題的補充規定》，明確規定：一是軍區、省軍區對公安總隊的政治思想工作、行政管理和后勤工作等，應加強督促檢查，在工作上給予指示。二是軍區、省軍區分工一位負責同志主管公安總隊的工作。必要時，總隊負責同志可參加省軍區黨委，或列席省軍區黨委有關會議。三是軍區、省軍區舉辦干部集訓、召開有關會議及傳達中央、軍委的重要指示時，應吸收公安總隊相應的干部參加。四是有關地區性的工作，由省軍區統一部署。公安總隊的軍法案件，由軍區軍法機關負責處理。五是軍區和省軍區應幫助公安總隊培養訓練干部和代訓專業人員；必要時可支援一部分干部。六是軍區、省軍區下達有關工作指示，可發給公安總隊；報紙、教材、資料等，可按規定范圍發給或代印。公安總隊上報的有關材料、實力統計，應同時報送軍區、省軍區。七是公安部隊的分散小單位，可與就近的駐軍掛鉤，參加其軍政學習、文體活動，互相參觀訪問，交流經驗。八是軍區、省軍區的醫院應收治公安總隊醫收容不了的傷病員，負責治療急病、疑難病癥和校官以上干部的疾病。九是各地公安部隊戰時由所在軍區統一指揮。十是軍分區對專區公安支隊、大隊的經常工作，可進行必要的督促檢查。
1965年后，中國周邊安全形勢日趨緊張。“中央認為，在目前形勢下，應當加強備戰工作”，“我們必須把情況設想得嚴重一些，把備戰工作做得充分一些”。為適應備戰整軍斗爭形勢需要，1965年7月30日，中央軍委批準總參謀部、總政治部、公安部《關于進一步加強公安部隊領導的規定》，確定：“各省公安總隊的各項工作，以接受當地軍區領導為主，同時接受人民公安部隊的領導。部隊的建制、番號和任務不變。公安總隊內衛、邊防勤務的組織指揮、政治思想、黨的建設、干部管理、部隊訓練、管理教育、兵員補退、裝備、通信、機要、后勤等工作的組織領導與實施，由各軍區負責。人民公安部隊領導機關，負責公安部隊建設的統一規劃，擬定執行任務的范圍，進行業務指導；掌握組織編制和裝備原則；制定訓練計劃和干部培養規劃；對各省公安部隊的工作進行督促檢查，總結交流經驗；直接領導首都警衛師、北京公安總隊和院校。”這一規定，“實際上改變了雙重領導的體制”，進一步加強了軍區對公安部隊的領導。
（三）決定撤銷公安部隊番號
《關于進一步加強公安部隊領導的規定》下發到公安部隊后，產生了很大反響。為統一思想，傳達貫徹中央軍委決定，1965年8月12—31日，公安部隊黨委召開擴大會議，研究公安部隊體制改革問題。毛澤東、劉少奇等接見了到會人員。當時，多數到會人員表示思想不通，“有的認為‘三年一大變，經常有小變’，‘三倒油葫蘆，越倒越少’；有的擔心出現‘三不管’，公安機關只使用，公安部隊領導機關只規劃，不抓具體的，省軍區抓不過來”。
對于這些思想認識上的分歧，羅瑞卿在會上指出：“公安部隊的體制變化，實際上就變了兩次，一次叫軍隊，一次叫警察，現在又要回到軍隊。這次變動，不是把公安部隊變成警察，而稱公安部隊。這是八屆十中全會上定的。現在大家都贊成雙重領導，沒有人想搞垂直領導。公安部隊這樣一個執行這種任務的部隊，必須要實行雙重領導，不能搞垂直領導。公安部隊是一種組織形式，組織形式要服從一定的斗爭任務，要同斗爭任務相適應。雙重領導這條恐怕是定了，但不要提以哪為主，不要提以公安司令部為主，也不要提以軍區為主，就是提一個雙重領導，規定公安司令部管什么，軍區管什么。有人講實際是三重領導，也可以這么講，因為還有一個使用歸公安部門。公安部隊同公安部門有密切的聯系，這個特殊性，別的部隊沒有。”根據會議討論情況，羅瑞卿提出對《關于進一步加強公安部隊領導的規定》“不忙執行”，由公安司令部再加研究，提交軍委辦公會議討論。
經過幾個月的反復研究和討論，公安部隊黨委對《關于進一步加強公安部隊領導的規定》提出了“修改稿”，建議“各省、市、自治區公安部隊，必須在當地黨委的統一領導下，在執行任務方面接受公安機關的領導，在部隊建設方面，接受當地軍區和上級公安部隊領導機關的雙重領導”，還先后提出了一個“七項規定”和“八項規定”草稿，但各方面一直未能達成比較一致的意見。在1966年1月8—18日召開的公安部隊黨委擴大會議期間，到會人員對“八項規定”草稿進行了討論，“基本上不同意的占42.5%，沒有表示態度的占27.9%”。2月26日，公安部隊黨委進一步研究后一致認為：“公安部隊必須在黨委統一領導下實行雙重領導……鑒于反復征求各地意見的結果，許多人思想還不大通，目前，可基本上按照1964年2月29日各總部和公安部‘關于軍區、省軍區對各省公安總隊加強領導和督促檢查問題的補充規定’執行，在日常工作上由當地軍區多管一些，戰時則主要由軍區領導指揮”。
當公安部隊黨委對公安部隊領導體制調整問題爭論未定的時候，中央領導對此問題做了一錘定音的決定。1966年2月21日下午、22日上午，軍委副主席葉劍英和代總參謀長楊成武向毛澤東匯報軍事工作。在他們匯報到全軍總定額及其他軍兵種等問題時，毛澤東說：“省公安部隊撥歸省軍區領導，這個辦法我贊成。單獨搞一個公安部隊，搞兩套，這是從蘇聯搬來的，我從來不贊成。”毛澤東指示：撤銷中國人民公安部隊番號，統一整編為人民解放軍。2月28日，中共中央書記處召開第407次會議，周恩來、鄧小平、李富春、李先念、康生等出席，謝富治、林楓、葉劍英、楊成武、蕭華、汪東興等參加，會議決定：“經請示主席批準后，決定撤銷公安軍這個兵種。這是一個重大的決策。撤銷后，分別劃給各軍區管轄，城市可留一部分歸警備司令部指揮。具體問題，由楊成武同志和謝富治同志商辦。”據此，“中央成立了由謝富治、楊成武、李天佑、楊奇清、徐立清、李天煥組成的公安部隊整編小組，負責提出整編實施方案”。
（四）公安部隊進行整編，劃歸各軍區建制領導
為傳達貫徹中央關于整編公安部隊的決定，1966年5月16—22日，公安部黨委舉行擴大會議，傳達貫徹中共中央書記處第407次會議決定。“會議期間，國務院副總理謝富治、總參謀部代總參謀長楊成武、總政治部副主任徐立清、公安部副部長楊奇清到會作了指示”。
李天煥在這次會議上指出：“把公安部隊劃歸各軍區建制領導，就會更加方便于實行各地黨委一元化的領導和軍區的統一指揮，便于平時戰時的結合，便于各地區獨立作戰。因此，整編公安部隊，完全適應當前斗爭形勢的需要，符合主席關于人民戰爭的思想，是落實戰備的一項重要措施”。“公安部隊本來就是陸軍。從裝備來說，還是并不太復雜的步兵，他所擔負的任務，基本上是過去地方部隊曾經擔負過的任務。撤銷公安部隊番號，劃歸各軍區領導，完全符合毛主席的建軍思想，符合我黨武裝力量的傳統體制。”會議決定，“在六月中旬以前，公安部隊領導機關同各總隊辦好各種手續，六月底前，由各總隊直接向軍區匯報請示并辦理交接”。
根據周恩來關于全國公安部隊爭取6月底整編完畢的指示，公安部隊整編小組于5月29日擬定了《全國公安部隊整編報告》。報告提出的整編原則是：各省、市、自治區、專區、縣公安部隊，按照現編定額和任務、部署情況，分別編成獨立（警備）師、團、營、連（隊）；部隊原擔負的總任務不變；部隊編制，根據所擔負的任務，本著有利于領導管理和因地制宜的原則進行編組；整編后，要堅決貫徹執行在黨中央統一領導下的軍事系統和地方黨委對軍隊的雙重領導制度。有關警衛任務和公安業務方面接受各級公安部門的領導。中共中央、中央軍委批準了上述報告，各地公安部隊開始整編移交。根據周恩來關于北京公安部隊應在5月底移交完畢的批示和軍委有關要求，首都警衛師、北京公安總隊于5月31日撥歸北京衛戍區建制，自6月1日起，一切工作由北京衛戍區領導。6月7日，中央軍委發布命令：“遵照毛主席、中共中央軍委關于撤銷中國人民公安部隊，統一整編為中國人民解放軍的決定，軍委決定除北京市公安部隊已于1966年5月27日撥歸北京衛戍區建制外，其余全部公安部隊自7月1日起，撥歸各大軍區、省軍區、上海警備區建制領導，原中國人民公安部隊番號撤銷”。
全國公安部隊共向各軍區移交編制定額360886人（實有377613人），其中，“內衛部隊，117個團，24個獨立營，78個專區支隊，150個大隊，2197個市縣隊，共339000人；邊防部隊，49個邊防檢查站，8個邊防工作站，9個邊境站，38個邊防大隊，243個邊防哨所，1個海上巡邏隊，共11783人。28個總隊和警衛師機關及直屬隊，編制17979人（實有26742人）”。
1966年七八月間，共有28個公安總隊和首都警衛師整編為中國人民解放軍。各省公安總隊整編為獨立師后，“貫徹了在黨中央統一領導下的軍事系統和地方黨委對軍隊的雙重領導制度”，與各分區獨立團、營、連及縣（市）中、小隊并存，所擔負的任務基本沒有改變。這次調整是在特殊的政治形勢下進行的，公安部隊的隸屬關系發生了重大變化，這也是武警（公安）部隊體制史上變化較大的一次。
結語
中共中央、中央軍委批準的《全國公安部隊整編報告》，對于公安部隊的歷史地位和作用給予了高度評價，指出人民公安部隊“在中央軍委、國務院公安部的領導下……在國內外尖銳復雜的階級斗爭中……較好地完成了所擔負的內衛、海防、邊防任務，對維護社會治安、打擊階級敵人，鞏固無產階級專政、保衛社會主義革命和社會主義建設，起了重要的作用”。公安部隊的領導體制和名稱雖然多次變動，但其擔負的內衛、邊防任務沒有變，它作為人民民主專政的武裝力量的性質沒有變。歷史證明，新中國進行社會主義建設必須有這樣一支專門執行公安保衛任務的武裝力量。
從1959年到1966年，武警（公安）部隊的領導體制經歷了劇烈變動。除了人們對于一種新生事物需要有一個逐步認識和探索的過程之外，有的變動是由于國內外斗爭形勢發展變化的需要，但有些變動則是由于其他因素的影響。“諸如公安部隊的存在，往往涉及到國家武裝力量是否要改變由正規軍、地方部隊和民兵三大要素構成這個傳統體制問題；涉及到軍隊的總限額和軍費開支問題；涉及到軍區、分區的任務問題；涉及到以軍隊的形式遂行任務在對內對外斗爭中的影響問題；涉及到歸屬軍隊和政府不同系統的關系問題。這些因素，在不同的條件下，曾導致了公安部隊名稱番號、建制序列、領導關系等方面的不斷變動，使這支部隊的建設和國家內衛、邊防斗爭受到一定的影響”。
“公安部隊的任務性質，決定了它具有雙重性的特點，即執行任務的地方性和部隊建設的軍事性”。這是公安部隊最重要的特點，是領導指揮和建設這支部隊必須充分考慮的最基本的實際。實踐證明，公安部隊的各項建設，特別是其建制序列、領導關系的確立，必須既要服從公安保衛任務的需要，又必須按照軍事部隊的要求進行建設。
［作者簡介］姬文波，法學博士，副研究員，當代中國研究所，100009。
本文發表在《當代中國史研究》2022年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
