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　　20世紀五六十年代是新中國成立以來警察數量最少，但社會治安狀況卻是相對較好的時期，其中治安保衛委員會（以下簡稱治保會）的作用功不可沒。治保會是具有中國特色的群眾性治安保衛組織，形成于20世紀50年代初期，成熟于60年代，至今仍在基層治安治理中發揮著重要作用。治保會是五六十年代中國基層群防群治體系的主體，公安機關通過治保會的紐帶和橋梁作用，將廣大群眾普遍地組織起來，組成嚴密的治安防范網，使維護社會治安工作有了可靠的群眾基礎。本文擬考察這一時期治保會建立、運行的全貌，探討其在維護社會治安、保衛社會主義改造和社會主義建設等方面的歷史作用，推進學術界對治保會的認知和評析，并為當今治安治理的實踐提供一些經驗和啟示。

　　一、治保會的設立

　　治保會是中國人民群眾的自治性治安組織。新中國成立前，出于對敵斗爭隱蔽性的需要，各根據地建立了赤衛隊、自衛隊、兒童團等群眾性治安組織，開展鋤奸、防匪以及搜集情報等活動。由于各地環境不同，群眾性治安組織的名稱不盡相同，其職能和任務也視其當時斗爭的需要而定。新中國成立后，維護社會治安、整頓社會秩序成為新政權面臨的一項非常緊迫而又十分重要的工作。由于新生的公安力量較為薄弱，無法應對當時復雜的治安形勢，因此城市中的群眾被充分組織與動員起來，成立了各種群眾性治安組織，名稱各不相同，如“在北京、上海等地由于形勢所趨，出現了形式不一的冬防隊、防盜互助組、義務消防隊等群眾組織”［1］；長沙的治安小組由“歷史清白、作風正派、工作積極勇敢的市民組成”［2］；“天津為居民小組……武漢為治安保衛委員會，等等。這些居民組織的主要負責人，由街道派出所指定專職干部擔任，其他成員則在當地居民中間聘任”［3］。這種群眾性治安組織很快發展到農村地區，城鄉群眾在當地政府領導下開展值勤、巡邏、放哨、戶口登記、防匪、防特、防火、防盜等治安防范活動，收集敵情、社情、政情，檢舉各類反革命分子的破壞活動以及鋤奸、反霸、追捕反革命分子等工作。各地政府陸續頒布了一些地方性規定，充分肯定并引導這些群眾性治安組織走上正規發展的道路。例如，“蘇北行署公安局根據當時敵情狀況于1949年11月擬訂《關于建立分區與縣黨政等機關治安保衛委員會》、《國營工廠公司治安保衛委員會》和《關于統一機關支部保衛組織的決定》三個草案，經區黨委批準發布施行，三個草案對治保組織的性質、任務、組織設置、編制及人員選配等都做了詳細規定”。［4］

　　以上這些群眾性治安組織培養了一大批熱心于社會治安的骨干力量，為治保會的建立積累了寶貴的經驗，進行了思想上和組織上的準備。然而，“由于當時全國各地情況的不同和對治保會的工作未作統一、具體規定，治保組織的建立工作并未徹底，個別地方（如湘西、湘黔邊界等地）匪患未絕，反革命案件也時有發生”。［1］（p.6）在一些已經建立群眾性治安組織的地方，由于建立過程較為倉促，“沒有充分發動群眾民主選舉治安小組成員，致使一些散兵、流氓、小偷，甚至個別惡霸、反動黨團人員、慣匪等壞分子也乘機混入治安小組”。［5］

　　1951年春，鎮壓反革命運動開始，人民群眾的政治覺悟有了普遍提高，建立治保會的客觀條件已經成熟。5月8日，毛澤東總結了黨委領導下的群眾治安工作的經驗后指出：“全國各地，必須在此次鎮壓反革命的偉大斗爭中普遍地組織群眾的治安保衛委員會……必須吸收可靠的黨外愛國分子參加，成為統一戰線的保衛治安的組織……擔負協助人民政府肅清反革命，防奸、防諜，保衛國家和公眾治安的責任。”［6］1952年6月27日，中央人民政府政務院批準頒布了《治安保衛委員會暫行組織條例》，明確規定了治保會性質、任務、組織設置、職權、紀律和領導關系，并要求“全國各城市于鎮壓反革命運動開展后、農村于土地改革完成后，普遍建立治安保衛委員會”。［7］各地公安機關對原有的治保會、治安小組等進行了組織整頓，陸續清除了一批隱瞞歷史或有罪的人員，例如，“1952年遼西省公安廳對錦州市有的治保會中混入違法資本家及惡霸地主、偽滿特務、蔣軍諜報員等嚴重組織不純情況發出通報，下發了整頓治保會工作方案。各市、縣結合農村中心工作，有計劃地采取治保委員集中訓練，對治保會加以整頓。全省共整頓2481個治保會，清除了混入治保會的壞分子，重新組建575個治保會”。［8］尚未建立治保會的地方，“以機關、工廠、企業、學校、街道為單位，農村以行政村為單位”［7］，加快了治保會組建的進程。

　　治保會委員的選舉有嚴格的組織程序，《治安保衛委員會暫行組織條例》規定：“事前應作充分準備，由群眾提出候選人名單，經過介紹、審查、評議、醞釀成熟后再行選舉”［7］。首先，各地開展了廣泛的宣傳工作，向群眾宣傳為什么要建立治保會，治保會的作用是什么，什么樣的人才能當選治保委員。如北京市治保會建立時，“各派出所都約請了各方面的積極分子一、二十人，組成籌備委員會，共同研究建立計劃，商量如何宣傳，如何選舉，及候選人的條件等。多數籌備委員會都發動了一百到二百個積極分子，組成宣傳隊，分組展開宣傳。他們采用了小型群眾會、挨戶訪問、黑板報、讀報組、大字標語、廣播筒等各種方式，進行廣泛、深入的宣傳。”［9］通過宣傳，群眾加深了對治保會的認識，普遍認識到“成立治安保衛委員會是為了清除壞人，保護生產建設，保護自己的好日子”［10］。其次，群眾依據當選治保會委員的四個基本條件，即“歷史清楚、作風正派、善于聯系群眾、熱心治安保衛工作”［7］提出候選人名單，如西北行政委員會公安局規定：“誰提的人就由誰來介紹他的優點和缺點，大家再評論”，“在提候選人時，不要過多。如果準備選五個委員，那末提十個到十五個左右候選人就行”。“為了慎重起見，把名單交給領導上（城市街道交公安派出所，機關、工廠、企業、學校交行政領導和公安保衛部門，農村交鄉政府）審查一下，看這些候選人夠不夠條件，如果有不夠條件的，可經過群眾同意后去掉。”［11］最后，組織群眾選舉。選舉方式根據當時群眾的文化水平，形式靈活多樣，如北京市“有投票選舉的，有投豆選舉的，也有舉手表決選舉的”，［12］為了將“不斷涌現的、更熱心于群眾治安工作的人物選舉到治安保衛委員會里來”，治保會委員“每半年改選一次，連選得連任。但在任期內如大多數群眾認為必要改選時，得改選之”。［7］

　　經過廣泛的群眾民主選舉，治保會迅速在全國城鄉普遍建立起來，據統計，到1954年底，“全國共建立治保會18.9萬個，治保小組22.8萬個，成員251萬余名”。［13］1962年11月，公安部制定了《治安保衛委員會工作細則（試行草案）》，（中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會編：《治安保衛委員會學習文件》，1972年印，第1頁。）對貫徹執行《治安保衛委員會暫行組織條例》的若干問題做了更為具體的規定，進一步推動了治安保衛工作的開展和治保會隊伍的建設。

　　二、治保會的組織設置與人員構成

　　治保會主要有城鎮街道治保會、單位內部治保會及農村治保會三種組織形式，其組織設置具有同基層黨政組織、生產組織相適應的顯著特點，這樣的設置可以使治保工作與本地區、本單位的各項工作緊密結合，便于推進治保會工作。

　　（一）治保會的組織設置

　　城鎮街道治保會這是在居民委員會內設立的治保會。1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》規定，一般以100~600戶居民為范圍建立居民委員會，居民委員會下設居民小組；居民小組一般以15~40戶居民組成。每個居民委員會所設的小組最多不得超過17個。居民較多的居委會因工作需要，可下設治保會；居民較少的居民委員會，一般不設治保會，由居民委員會委員分工擔任治安保衛等工作。［14］治保會一般由“三人至十一人組成之，設主任一人并得設副主任一人至二人”［7］。

　　單位內部治保會這是在工廠、礦山、農場、商店、醫院、學校等基層行政單位或生產組織中設立的治保會。“大型廠礦企業以車間為單位設立，一般企業事業單位按單位設立，高等學校、科學研究機關按系或單位設立。”（中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會編：《治安保衛委員會學習文件》，第5頁。）通常由主管保衛工作的行政負責人擔任主任，如北京市公營工廠、礦山企業的治保會“以廠礦企業領導和保衛科長為正副主任委員”，［5］（p.346）并推選熱心治安保衛工作的職工擔任委員。

　　農村治保會這種治保會起初“以行政村為單位”［7］建立，如云南省曲靖地區在土地改革完成后，“以行政鄉、村為單位，分別建立治保會。設主任1人，副主任1~2人，委員3~11人”；［15］人民公社化運動期間，治保會的設置發生了變動。“1958年8月，第九次全國公安會議通過《關于進一步加強治安保衛委員會工作的決議》，規定農村以人民公社為單位建立相應的治安保衛組織，公社內部的生產單位建立治安保衛組織或者設治保人員。”［16］根據決議，各地農村基本做到每個公社有治保會，每個大隊有治安保衛小組，每個生產隊有治安員。

　　（二）治保會的人員構成

　　治保會的人員構成具有以下三個特點：

　　具有廣泛的代表性治保會不僅有各階層、各行業以及民主人士的代表，而且還有不同民族、不同宗教信仰的代表。如1951年底，北京市“全市城區和郊區建立治保會1086個，選出治保委員10408人。其中：工人2503人，農民3013人，城市貧民1205人，小商販1400人，商店經理476人，教員、職工、學生等1811人；中共黨員375人，共青團員460人，民主黨派人士12人，群眾9561人”。［5］西安市第五區選舉出309位治保會委員，“其中有男有女；有漢民，有回民；有店員學徒，有城市貧民，有商店經理，也有干其他職業的；有共產黨員、青年團員、民盟盟員，也有無黨派者；有基督教徒，也有伊斯蘭教徒”。［11］（p.2）

　　不脫離生產和生活治保會委員“結合生產，利用生產空隙時間進行工作”（中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會編：《治安保衛委員會學習文件》，第6頁。），他們或在工作中搞好治安保衛工作以促進生產，或在生活中帶頭參與治安保衛工作。在治保會委員的選拔工作中，各級組織都非常重視從職工內部選拔政治可靠的積極分子擔任治保會委員，如新疆生產建設兵團農四師七十七團規定，治保會委員“由黨（團）員和職工積極分子組成”［17］。為推動治安保衛工作的開展，有的單位還定期獎勵兼職治安保衛的職工，例如，1957年石油工業部石油二廠規定：“工廠對治保會及治安保衛工作先進個人予以表彰獎勵。對在遵章守紀、主動協助破案、檢舉、監視各類不法分子等工作中表現突出的單位和個人給予獎勵。”［18］街道治保會委員基本由家庭婦女等未就業的居民組成，例如，山西省大同市街道治保會在“文化大革命”以前“以未就業街道居民為主體形式”［19］。遼寧省沈陽市亦是如此，據統計，1956年“城區共有治保會1355個，治保成員13827人，其中從事家務者占65%，固定職業者占22%，流動性職業者占6.5%，獨立勞動者占4.4%”。（沈陽市公安局編：《閃光的金盾：沈陽公安五十年回顧》下，1998年印，第173頁。）

　　具有無私奉獻的精神治保會委員是由群眾選舉出來的治安積極分子組成，他們具有強烈的主人翁責任感，如北京市“一個五十多歲的老太太不顧派出所的勸阻，也堅持工作了兩個晚上。她說：‘這是毛主席給我們的任務，我是群眾選舉出來的，兩個晚上不睡覺算什么？’”［20］，還有很多治保會委員認為這是“政治上的信任和榮譽”，因此“積極性和責任性都非常高”［21］。“當時，每個月政府對居委會都有少許生活補貼”，但治保會委員們“風格都很高。都推辭不要。每月的補貼很難發下去，有的就改為在居委會主任和各常設委員會主任中間逐月評給”（貴陽市云巖區公安分局、云巖區政協文史資料委員會編：《云巖文史資料選輯第16輯·藍盾專輯》，1994年印，第184頁。）。因為工作的特殊性，一些治保會委員甚至獻出了自己寶貴的生命。治保會成員無私奉獻的高尚情操感染、帶動了群眾，成為團結和帶動群眾同違法犯罪做斗爭的骨干力量。如北京市“婦女代表趙俊卿已五十多歲了，也和委員們一塊參加了巡邏，她說：‘我雖不是保衛委員，但也不能落后’……很多積極分子都到派出所要求給他們工作做”［22］。

　　社會治安問題是諸多社會矛盾和消極因素的綜合反映，要解決這個問題必須動員全社會力量，廣泛發動群眾。治保會組織健全、人員眾多，來自于群眾，有著深厚的群眾基礎，在防范和打擊違法犯罪方面具有重要作用。以治保會為主體，戶與戶之間、村與村之間、單位與單位之間、單位內部與外部社會之間互通信息，內外結合，形成了全天候、多方位覆蓋防范對象的立體化治安防控體系。

　　三、治保會的工作機制

　　（一）治保會的工作制度

　在日常工作方面，治保會實行定期會議、分工負責及評比獎懲制度，確保治保會高效運轉。

　會議制度治保會實施例會制度，除重大問題隨時開會商量解決外，一般定期召開研究工作的會議，會議的內容大致包括：學習公安工作的路線、方針、政策，分析地區治安情況，研究制定工作計劃，匯報和總結經驗教訓等，會議一般由主任或副主任主持，全體委員參加。各地治保會例會制度不盡相同，如山東省文登縣禮格莊村治保會“每五天委員開一次碰頭會，每半月開一次全體治保干部會，匯報和研究工作”；［23］吉林省長春市和平鄉治保會“治保大會每月開一次，治保委員會每月2次，治保小組會每月3次”；［23］（p.15）北京師范學院治保會“一季度計劃一次工作，一學期召開一次委員會會議”，“研究內部治安情況，學習政策、業務，討論工作上重要的問題”。［24］治保會通過這些會議布置任務，檢查工作，推動工作的順利開展。

　　分工負責制度20世紀五六十年代，各大城市的治保會根據當地的實際情況，實行分工負責制度。如天津市在治安防范上實行“‘主任包面、委員包片、安全員包院、民警統一指導’的‘三包一統’崗位責任制”。［25］北京市街道治保會在治安保衛工作中逐步形成了“治保主任包片，委員包段，積極分子包院的分工協作制度，每到重大節日或有重要活動，這些治保積極分子都出來巡邏、站崗、放哨，遍布大街小巷，在全市范圍內形成了一個嚴密的治保積極分子網”［26］。分工負責制度要求治保會每個委員按地段分工包干，不僅有助于將治保會的各項工作任務落實到基層，而且通過結合日常工作，如“四防”（“四防”的內容隨著政治形勢的變化而變化，20世紀50年代指“防奸、防諜、防火、防盜”，60年代指“防特、防盜、防火、防治安災害事故”。）宣傳，查防火、查衛生，走門串戶等，熟悉轄區治安情況，掌握每家每戶的基本情況，這對于及時發現、控制、預防犯罪活動，有針對性地開展群防群治，維護地區社會治安具有重要意義。如1952年以前，安徽省淮北市朱口鄉土匪活動猖獗，搶劫事件不斷發生，1957年以后，根據各村的情況因地制宜，實行“鄉治保委員分工掌握，負責包干；各點又以生產小隊為單位建立防護小組，由防護小組進行分戶、分人包干。鄉治保主任則掌握中心點，指導全面”［23］（p.22），全鄉未再發生任何案件和火災事故，因此被評為先進鄉。

　　評比獎懲制度治保會定期對委員的工作進行檢查、評比，如開展“五好”（“五好”指勞動好、工作好、執行政策好、紀律作風好、學習好。參見中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會編：《治安保衛委員會學習文件》，第6頁。）競賽活動，并根據經費情況，給予一定的榮譽和物質獎勵，充分調動治保干部和治安積極分子的工作積極性。

　　（二）治保會與基層黨組織等的關系

　　治保會的工作始終在基層黨組織的領導下進行，基層黨組織作為總攬治安工作全局、協調各部門的核心，直接領導治保會和其他部門，形成黨領導治安工作的合力；治保會還與群眾、公安機關保持頻繁的溝通與互動，起到了紐帶和橋梁的作用。

　　治保會與基層黨組織的關系由于治保會是群眾性自治組織，難以單獨行使權力，再加上治安保衛工作需要各個部門的密切配合，因此，黨委的領導和支持是治保會功能得以充分發揮的前提條件。例如，廣東省臺山縣美南鄉治保會“經常圍繞生產，保衛中心，把有關生產情況的問題及時向黨委報告。黨支部經常在會議上貫徹保衛工作計劃，教育黨員、干部要認真帶頭搞好保衛工作，這樣治保工作就取得了黨支部強有力的領導”［23］（p.53）。各地黨委還圍繞各個時期的治安中心任務，定期召開治保會主任會議，布置當前的工作任務。“因為治保會的工作是黨委統一安排又是分工、分片、分系統、分方面、包干負責，因此各部門都把治保工作列為一項內容去布置。這樣就便于互相推動，相互結合。”［23］（p.9）各級基層黨組織還經常積極幫助解決治安保衛工作中遇到的實際困難，“如治保員當中有怕得罪人，怕誤工的思想，支部就幫助解決思想問題和規定治保員開會制度，巡邏給評定工分的辦法，這就更加啟發了治保員的積極性”。［23］（p.14）治保會在基層黨組織的領導下，動員與組織各部門群眾積極完成黨在各個時期的保衛任務，適應了國家基層治安治理的要求。

　　治保會與群眾的關系“治安保衛委員自己就是群眾中的一分子，是不是就不要聯系群眾、依靠群眾呢？”答案是“更必須聯系群眾”。［27］因為只有扎根于群眾之中，才能及時發現單位、社會上的隱患。為了加強治保會與群眾的聯系，“治安保衛委員會一年至少向群眾報告一次工作，虛心聽取群眾意見，接受群眾監督，根據群眾的批評和建議，改進工作”（中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會編：《治安保衛委員會學習文件》，第5~6頁。）。例如，北京天橋公平市場的治保會于1951年冬成立，“委員會每半年改選一次，由群眾直接選舉產生，它經常過著充分的民主生活……每兩月普遍搜集一次群眾意見，然后根據需要，適當召開群眾大會答復”。［28］治保會還將“為群眾辦好事”作為評比內容之一，“辦一件對群眾有益的事，就聯系了一分；辦的好事越多，聯系的群眾就越多”。［27］（p.296）因而，群眾有什么情況都積極向治保會反映，公安機關通過治保會及時掌握這些情況，不斷改進公安工作，以便更好地為人民服務。治保會還特別注意在群眾中培養熱心治安工作的積極分子，使之成為治保會的助手，通過他們帶動廣大群眾共同做好治保工作。如廣東省臺山縣美南鄉治保會“采取師傅帶徒弟培養預備保衛員的方法，團結與培養積極青年，使治保組織有源源不絕的后備力量和得力助手”［23］（p.55）。河北省不少地方的“治保組織都能聯系幾百人，以至上千人的積極分子隊伍。這樣與廣大群眾的密切結合，就顯現了無比的力量，成為取得對敵斗爭勝利的源泉”［23］（p.3）。

　　治保會與公安機關的關系治保會在公安機關領導下進行工作。各地公安機關非常重視治保會組織的建設，并根據當地具體情況制定了一系列細則，使之制度化。如1963年4月，烏魯木齊“市公安局制訂《烏魯木齊市治保會工作細則（草案）》，規定治保會的組織領導、紀律、制度、權限、工作范圍、政策界限、工作方法，組織治保員廣泛學習、座談，并制定具體實施辦法”。［29］鑒于治保會是群眾性治安組織，其成員事先沒有經過專門訓練，各地公安機關采用短期培訓、業務學習、以會代訓等形式培訓治保干部，使其達到懂政策、會保護現場、會開展“四防”安全工作、會改造教育違法犯罪分子。如北京市公安機關經常“采用報告會、討論會和座談會等方式，組織治安保衛委員會的委員學習關于治安工作的政策法令、工作方式方法和工作作風，以提高他們的政策水平和工作能力，使他們在團結廣大人民鞏固首都的革命社會秩序中發揮更大的作用”［20］。通過治保會，公安機關的治安信息、法規、治安保衛的任務和要求得以及時傳達到群眾中，并發動和組織群眾協助公安機關完成維護社會治安的具體任務。各地公安機關還深入治保會檢查工作，發現問題及時解決，通過總結工作和交流經驗等方式，提高治保會的業務能力。如河南省新鄉市公安局“每當一個運動或新的工作到來之前，派出所都根據工作要求和罪犯活動的規律、特點，組織他們討論，引導他們出主意想辦法。每半月一次組長會議，和每月一次全體組員會議，總結出前段工作的經驗教訓”。［23］（p.34）開展對治保會委員的定期考核和評比表彰活動是調動治保人員工作積極性、完成各項治安保衛工作的有效措施，從20世紀50年代開始，各級公安機關定期召開年度治安模范代表大會，表彰和獎勵積極工作的治保委員，例如1956年召開的全國民警、治安保衛委員功臣模范代表大會，出席的906名代表中，“治安保衛委員功臣模范代表有三百七十四人”［30］；1956年云南省召開的全省第一次人民警察和治保委員功臣模范代表大會，“出席代表277名中，治保會代表占165名”。［31］

　　從這些頻繁緊密的工作聯系中可以發現，在各級黨組織的集中統一領導下，治保會使公安機關同廣大群眾有了經常性的聯系，促成了警民聯防機制的有效運轉，治安防范工作從單純依靠公安機關進而變得多元化、常規化，確保了黨在各個時期中心保衛任務的完成。

　　四、治保會的職能和作用

　　治保會積極協助人民政府維護公共秩序，鞏固新生的人民政權，廣泛開展群眾性防特、防盜、防火、防治安災害事故活動，監督改造反革命分子和其他刑事犯罪分子，為基層社會的穩定提供了有力的制度保障，其職能和作用具體體現在以下幾個方面：

　　（一）經常對群眾進行宣傳教育，提高群眾的政治警惕性

　　治保會委員與群眾聯系最為密切，在宣傳、組織群眾參與和支持社會治安工作方面具有重要作用。他們充分利用各種場合（如小型座談會、讀報組、夜校等）發放公安部門印發的材料，采

　　用群眾喜聞樂見的方式（如報紙、廣播、書刊、黑板報等）介紹治安先進事跡、典型案件和火災事例。由于治保會宣傳教育的內容針對性強，因此群眾易于接受。如江西省南昌縣羅舍鄉治保會將防火內容編成朗朗上口的順口溜，組織“五保戶”邊走路、邊打鑼、邊宣傳：“生產大躍進，安全很要緊，弄飯不要慌，火灰不要用籮裝，晚上水缸要挑滿，弄飯灶前不堆稈，危險灰鍋爐灶要修理，大家一定要執行”。［23］（p.49）在商店、影劇院、車站等人多擁擠的地方，治保會委員教育群眾提高警惕、注意財物安全，及時發現和排除危害治安的因素。如河南省新鄉車站治保會委員“經常到車站向廣大旅客宣傳提高警惕，防止偷盜，并在宣傳中發現可疑分子”［23］（p.30）。單位內部治保會還結合生產經營特點，將治保宣傳與行業生產管理結合起來，使廣大職工認識安全生產的重要性，使安全生產成為職工的自覺行動。如重慶市“許多廠礦的治安保衛委員會經常協助保衛部門向職工群眾進行防特、防火、防盜、防奸的教育，提高了大家警惕，避免了不少可能發生的事故”［32］。

　　（二）發動群眾共同制定治安公約，并組織群眾認真執行，以維護社會治安

　　治保會依照國家政策和法律法規，發動并依靠廣大群眾，針對本地區、本單位、本行業的特點，制定了各種安全制度或公約，如貴重財物存放處或要害部門派人值班看護制度；工礦、交通運輸等生產單位的安全生產和安全運輸制度；居民或村民按居民院或村戶制定的街規民約、村規民約、鄉規民約及安全防范公約，將治安防范工作落實到家家戶戶，并組織群眾認真執行，以維護社會治安。廣大群眾將公約貼在室內、灶間或公共走道上，經常檢查，組織評比，如安徽省東至縣“機關、單位、街道居委會開展安全競賽活動，按月檢查評比，爭奪循環紅旗，為治安先進戶掛光榮牌”［33］。農村各地治保會根據本地區的實際情況，指導群眾制定了安全防范公約，如浙江省新登縣洞橋鄉“社社訂公約，人人訂保證，每家每戶都做到‘水缸滿，灰缸淺，灶堂清，煙囪光’”；山東省文登縣禮格莊村“農業社訂有全社的總公約，各生產隊也訂有全隊公約，各戶也根據總公約精神和各自不同的情況，訂立了安全保證書”，在支部的領導下，“每半月以生產隊為單位評比檢查一次公約執行情況”。［23］（pp.26,19）廣大群眾在訂立公約的過程中受到了教育，強化了工作責任心，提高了革命警惕，同時也震懾了不法分子。

　　（三）帶領群眾開展“四防”，讓違法犯罪者陷入寸步難行的“人民戰爭的汪洋大海”

　　治保會從誕生之日起就將“四防”作為一項基本任務，組織廣大群眾在公安機關、人民警察指導下廣泛開展城鄉安全防范活動。治保會利用與群眾聯系廣、治保積極分子多、情況熟等優勢，組織群眾建立經常性的安全檢查制度，發現隱患及時解決或者報告并督促有關部門解決。如吉林省長春市和平鄉“治保會和基干民兵一起組織巡邏，一般地區一周巡三兩次，地區復雜的，每天晚上巡邏”［23］（p.14）；“北京市外五分局第三派出所管界的委員發動群眾將管界的消火機、鐵鍬、梯子、沙土等防火用具收集在一起，組成了六個消火站，并組織群眾輪流值班”［22］。公社、大隊的治保會在農作物收獲季節發動和組織群眾，加強巡邏和重點守護。每到重大節日或有重要活動如舉行群眾集會、慶祝、比賽活動時，各地治保會委員配合主辦部門，組織民兵和治保積極分子協助維護秩序。在治保會的帶領下，各地群眾性治安防范工作有了較大的發展。在江蘇省，“據鎮江市云臺、北固、紅旗、迎江四個派出所統計，自1965年10月至1966年3月，參加治安巡邏的群眾達32000多人次，每個治保會都安排巡邏班。全市有巡邏班61個，每晚從11時至次日凌晨4時，每班3至4人，每天約有200余人參加巡邏工作”。［4］（p.272）城鄉治保會通過組織安全巡邏，有效地預防和減少了案件與治安災害的發生，如沈陽市“僅1953年至1957年，城鄉治保人員就消除火險、盜險4500余件，制止火災683起”，“60年代初至60年代中期，治保會在‘四防’工作中開展‘安全流動紅旗’競賽，涌現出一大批‘無刑事案件、無災害事故’的安全委。”（沈陽市公安局編：《閃光的金盾：沈陽公安五十年回顧》下，第174頁。）治保會的“四防”工作有效地防范了犯罪行為，減少了治安事故的發生。

　?。ㄋ模﹨f助公安機關收集情況，發現犯罪分子，破獲大批案件

　　“反革命分子和其他犯罪分子，是生活在群眾當中的。無論他們偽裝得多么巧妙，躲藏得多么隱蔽，只要他們在群眾中進行活動，他們總會露出一些馬腳的，總是要被別人看出來的。”［27］（p.289）治保委員生活在群眾之中，對人情、地情很熟悉，因而在帶領群眾同反革命和刑事犯罪分子做斗爭方面有著較為有利的條件。在我國鎮壓反革命和集中打擊刑事犯罪的斗爭中，他們提供了數以百萬計的線索材料，協助公安機關查獲了大批罪證。例如，1951~1956年，“沈陽市廣大治保委員舉報揭發反革命案件線索1.9萬件”，“60年代初至60年代中期，廣大治保委員經常配合管區民警了解調查情況，從中查獲不少犯罪分子。1962年至1966年，僅城區治保會即向公安機關提供各種案件線索1.8萬件，協助破案2650起，抓獲罪犯2019名，繳獲贓物折合人民幣22.4萬元”。（沈陽市公安局編：《閃光的金盾：沈陽公安五十年回顧》下，第175頁。）各地治保委員還配合公安人員圍堵犯罪分子。如北京市東四區治保委員吳助鎮，“知道一個有二十多條血債的反革命殺人犯以煤鋪作掩護，但不知道是那（應為‘哪’——引者注）一個煤鋪，她就忍饑受凍地花了一個多月的時間，跑了一百多家煤鋪，終于找到這個罪犯，把她知道的情況報告了政府，使這個罪犯受到國家法律的制裁”。［34］在協助公安機關辦案的工作中，治保會充分發揮主動性、能動性，依靠自己的力量破獲了大批案件，如河北省治保會“直接破獲的案件曾占到河北省全部破案數字的62%。滄縣、唐山、張家口專區的破案比重已占70%左右；遷安、景縣等許多縣已占80%以上”。［23］（p.3）1957~1966年，安徽省滁縣“公安機關破獲的刑事案件有一半左右是在治保會的協助下破獲的，其中較小的刑事案件有90％是由治保會查清的”。［35］

　　（五）組織群眾協助政府、公安機關改造不法人員

　　1952年，公安部賦予治保會“監督被管制者勞動生產……并向公安機關及時反映其表現情況之責”［7］。廣大治保會委員協助公安機關對被管制分子進行守法教育，監督其改造，使之改惡從善。1956年，“四類分子”（地主分子、富農分子、反革命分子、壞分子）被納入農業生產合作社監督勞動后，治保會貫徹黨的“經濟上同工同酬，政治上分別對待”的政策，協助公安機關，落實“三包一保證”（包思想改造、包監督勞動、包防止破壞、保證守法）措施，對上述人員進行監督改造；并為“四類分子”訂立功過登記簿，“組織群眾對他們開展月考、季評、年升降（通過年終評審，改造好的升為社員，不好的降為監改）活動”，［36］許多“四類分子”被成功改造為自食其力的公民，據對四川省萬縣熊家鄉古城、天臺2個村41名地主分子的調查，1956年以前，“學會勞動，自食其力的僅10人，占24.4%。自入社后，由于集體生產，在群眾監督教育下，現在學會勞動完全自食其力的上升為31人，占75.6%”。［23］（p.58）有的還成為生產能手，農村中“小偷小摸”現象大為減少，群眾能夠更加安心的從事生產。20世紀五六十年代，治保會協助公安機關做了大量的改造工作，化消極因素為積極因素，為保障社會主義建設事業各項工作的順利進行做出了巨大貢獻，并為70年代后期協助公安機關加強對刑滿釋放人員和解除勞動教養人員以及違法青少年的幫教工作奠定了基礎。

　　五、對治保會的評價

　　治保會的產生有其特殊的歷史背景。20世紀五六十年代，中國的經濟基礎較為薄弱，警察數量少，而當時的社會治安形勢又十分復雜，隨時突發一些治安事件，這就使公安機關在人員有限、裝備尚不夠先進的條件下難以做到疏而不漏。治保會分布在城鎮、街道、農村的每個角落，大大提高了公安機關對社會治安的掌控情況；治保委員與群眾一起勞動、工作和生活，聯系密切，是公安機關最廣泛、最豐富的公共安全信息來源；他們在鎮壓反革命分子和打擊各種刑事犯罪分子的斗爭中，在保衛國家經濟建設事業、防止各種災害事故的斗爭中，充分發揮了協助公安機關完成社會治安任務的助手作用，彌補了新中國成立初期警力的不足，為基層社會的穩定提供了有力的制度保障。

　　如何在警力有限的情況下維護社會秩序的安定是世界各國面臨的普遍難題。從20世紀70年代開始，西方興起了社區警務，意在建立地域范圍的警民聯防機制，被認為是破解這一難題的創新之舉。其實早在20世紀五六十年代，在中國的治安領域就開啟了國家與群眾組織合作的先河，廣泛建立起了以治保會為主體，不同層次、多種形式、比較完整的群防群治體系。“從一九五四年至一九六五年的十余年間，除少數年份外，全國刑事案件年立案數基本穩定在20萬至30萬起左右……這一時期，刑事案件的發案率與一些主要的資本主義國家相比，是相當低的”，［37］實踐證明，群防群治的“天羅地網”與公安機關的“鐵拳頭”有機結合必將產生巨大的威力，這是20世紀五六十年代中國基層社會治安治理成功的歷史經驗。

　　從20世紀80年代開始，黨和國家提出了社會治安綜合治理的方針，這是改革開放新形勢下堅持專門工作和群眾路線相結合原則的新發展，治保會是使綜合治理各項任務和措施落實到基層、落實到群眾中去的有效組織形式，是公安機關堅持貫徹群眾路線的重要形式之一，因此得到不斷鞏固和加強。改革開放以來，治保會和市場經濟條件下興起的治安聯防隊、保安服務公司等群眾性治安保衛組織互相補充、互相配合、互相支持，組成了一個強大的群眾治安防范網，協助基層黨組織和公安部門在貫徹落實“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”等各項綜合治理任務中發揮了積極作用，成功走出了中國特色社會主義警民合作道路，探索出了中國特色社會主義治安治理新格局。

　　［參引文獻］

　?。?/font>1］石澤民：《中國基層治保工作理論與實踐》，法律出版社1995年版，第5頁。