上海解放前夕，市區只有住房2359.4萬平方米，人均住房面積僅3.9平方米，且住房質量差異極大，房屋結構好、設備齊全的花園住宅僅占13.8%，居住和使用條件很差的舊式里弄住房占52.7%，木柱竹桁、葦門席頂的棚戶簡屋占13.7%。新中國成立后，在國民經濟恢復時期，盡管國家和地方的財力有限，上海市政府還是盡可能安排資金建造新的住宅。1951年辟建曹楊新村，分配給1002戶勞動模范和先進工作者居住。1952年起集中建造滬東的鳳城、鞍山，滬南的日暉，北區的玉田、志丹等9個新村。同時，郵電局、鐵路局、中央駐滬單位及一些市屬工廠也自籌資金建造了部分住宅?！岸濉庇媱澠陂g，住宅建設發展較快，完成了張廟、安亭、天山、桃浦等“一條街”的建設。后由于國民經濟比例失調而進行調整，住宅建設的數量、標準均有所降低，直到1964年以后，住宅建設的步子又大了一些。［1］總之，在新中國成立后的30年間，中共上海市委和市政府采取了一系列措施，使上海市住房的供需矛盾逐步有所緩解，但隨著人口的增長，住房緊張問題一直沒有得到根本解決。至1979年，上海市人均住房面積也只有4.3平方米。［2］這一時期的私有住房建設也很活躍，投資規模較大。據資料顯示，1950~1957年、1958~1965年和1966~1976年，政府投入住宅建設的資金分別為2.17億元、2.79億元和3.55億元，個人投資則達到了3.63億元、2.30億元和8.45億元。［3］不難看出，居民自己投資、零星搭建的私有住房對于改善居住條件的意義，這也是本文研究的意義所在。
從禁止違章搭建到核發自建執照
新中國成立后，上海市政府“為了保證工業建設的飛躍發展，迅速提高我國的生產力……還不可能以大量資金投資于住宅建設”［4］。上海市的住房建設實行了“重點建設、一般維持”的原則，即重點建設工人新村，對居民零星自建和原有棚戶區只作一般性的維護。控制人口是配合上述原則的重要措施，但這一措施只能暫時減輕上海市的住房壓力。1950年3月，上海市政府將部分企業和機構內遷，同時限制新的居民遷入，希望以此控制未來10?~?15年的人口發展。［5］1955年6月，國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》，上海市動員了大批人口回鄉務農或去江西省墾荒。但到1956年下半年，這些被動員走的人口又有幾十萬倒流回來。［6］
倒流回滬的人口加劇了市區原有的住房緊張，并最終促使居民零星自建住房政策發生了巨大轉變。根據1957年的調查，僅上海市蓬萊區外馬路辦事處新街地區就有137處棚戶，且主要搭建在道路兩旁的小塊空地上，嚴重妨礙了交通和消防通道的暢通，有些棚戶甚至還占用了私人土地及城市規劃用地。［7］有鑒于此，上海市發布了《關于禁止違章搭建棚屋的公告》，明確指出將嚴格“維持城市秩序，克服無照搭建棚屋及搭屋牟利的不良現象……在本市一律禁止無照搭建棚屋”。［8］此后，政府不再核發建筑執照并規定：凡近期改建地區和現有空地，一律不許新建棚屋；主要干道、鐵路沿線及重點工廠企業或機關、學校兩旁等，一概不準翻建、擴大；未經批準一律嚴禁自行擴大、升高和加搭。各街道辦事處、派出所、居委會等亦不得再批準自建住房申請。［9］
在進一步加強管理的同時，市政府也認識到居民零星自建住房有助于住房困難的緩解。黃浦區的相關調查顯示：在曾經申請自建的37戶中，有17戶解決了居住困難。其中，通過私自搭建或擴建房屋解決困難的有6戶，而分配到工房的只有5戶。未解決的有10戶可以負擔300~600元的建造費用且準備了一些建筑材料。［10］同時，居民自建私房比例很大，他們大多利用私人住宅旁的宅邊雜地或者零星公管空地，這些地方既非農田也不涉及拆遷，因此，零星自建房大多不影響城市規劃和交通。［11］
為了緩解居民住房困難，在“房管部門和建設部門暫時不可能包下來解決”的情況下，上海市相關管理部門提出：對于居民零星自建住房采取“適當安排在一定范圍內有計劃有指導的批準”為好［11］的建議。1961年，上海市再次開始核發執照，允許居民利用市場上供應的材料改善居住條件，并明確了申請者必須具備的條件，即至少需符合以下前提之一：本地常住戶口；人均不到2平方米，幾代同堂、幾戶同室，或住房高度在1.2米以下；居住有困難但房屋已無修理價值，或不宜原地翻修；地勢低洼且影響市容、交通、消防。另外，居民還必須準備30%~50%的建筑材料并具備一定的施工力量，按照規定的地段、標準、樣式進行自建。當時獲批的自建房主要是造價在每平方米25~30元的簡單平房。［10］
政府還注意在細節上規范新建和翻建、擴建棚屋的界限，并適當放松政策限制。對于人均3平方米以下的居住困難戶結合原有棚屋適當擴大或搭建披棚的，若不影響周圍房屋及附近環境，可作翻建、擴建處理；房屋周圍有空地且不在近期改建范圍，不影響交通、消防、衛生及附近居住，可適當擴建面積；四周無空地者，可升高加搭閣樓或改建為矮樓房；為放置煤球或用作灶間且有適當空地，可適當增搭披棚。［12］
核發執照不僅有利于居民零星自建住房，也有利于政府全面了解相關情況。在1959年以前，申請執照的絕大部分是國營企事業單位。允許居民申請執照后，楊浦區1962年的1228件申請中，居民占了717件；1963年1?~?8月的1981件中，居民占了1296件。僅1963年1?~?9月，楊浦區居民即申請執照1527件，較1962年全年增加129.7%。［13］閘北區和普陀區的申請數量也都成倍增長。［14］1964年，上海市區申請由1963年的15000件（其中棚屋10000件）增長到了28000件（其中棚屋15000件）。［15］
通過對申請的審核，政府還可以對零星自建住房進行監管，有效防止或減少其對城市規劃和建設的影響。在1963年4月的復查中，楊浦區的80件獲批申請中有39件逾期未動工。［13］這說明一些居民沒有解決住房困難的迫切愿望，這種未動工的比例始終接近申請數量的一半。有鑒于此，政府恢復了執照費［16］，增加了申請的成本，以減少居民申請執照而不積極建房的情況發生。據統計，恢復執照費以后，楊浦區1964年4月、7月逾期未動工的比例僅為22%、16%；［13］當年南市區的這一比例更是低到了6%左右。［17］
綜上，簡單禁止違章搭建棚屋并沒有取得良好的效果，通過核發執照規范居民自建住房則起到了疏堵結合的作用。有了合法途徑，居民申請執照的數量大為增加，完成情況良好，違建行為大為減少。1963年3?~?9月，楊浦區發生的違建案件共計只有18件。［13］
從制止搭建棚屋到進行寬松處理
1957年下半年，上海市采取了新一輪的人口控制政策，希望減輕居民的住房壓力。但是，一直十分復雜的零星自建住房狀況仍然讓政府感到十分困擾。20世紀60年代初，上海市政府開始“制止搭建棚屋”，在多種因素的影響下，這一措施最終在細節上采取了更具靈活性的處理方法。
新一輪的人口控制政策是伴隨著上海的城市規劃進行的。1959年，上海城市總體規劃正式提出，規劃設計要將舊市區人口由1958年的578萬逐步減至300萬左右，［18］采取了遷出工廠、支援外地建設、開辟衛星城、動員農民還鄉、大力宣傳節育、遣送勞改犯等措施。［19］至60年代初，上海市共外遷了約100萬的人口。［20］但人口控制政策無法改變人們對上海的向往。一直存在的農村人口向上海市區轉移的情況依然很普遍，進城人口搭建棚屋的問題更是日益突出。［21］1963年，楊浦區發現的私搭案件約180件，其中寧國路地區第九里委會有30件，江浦路辦事處第九里委會有20件；［13］吳淞區周家橋地區有17件；南市區每月都有30?~?40件；［14］長寧區天山地區徐慕里委和周家橋地區中四里委共53件。［22］“大躍進”時期，上海市民用建筑材料供應減少，居民住房基本沒有得到維修，多年來的人口增長使居民改善居住條件的愿望更加強烈。1961年后，各種建筑材料的敞開供應，農村集貿市場的廣泛開辦，以及工廠企業將廢舊的磚瓦、木料、鋼材等賣給職工，［12］都為居民自建住房提供了條件，使得零星自建住房的情況越來越多。
1963年2月，上海市批轉了《關于制止搭建棚屋的請示報告》［23］。與前述1957年“禁止違章搭建棚屋”不同，這次是“制止搭建棚屋”。上海市政府希望加強對居民零星自建住房的管理，以此配合城市總體規劃。一方面，通過核發執照規范管理，違章搭建情況大大減少，而取得執照未動工的情況卻比較突出；另一方面，上海市已于1962年11月9日決定，在1963年改造番瓜弄棚戶區。［3］（pp.28，223，225）這次改造是當時上海市的代表性工程，改造后番瓜弄成為外賓訪問參觀的重點里弄。
由于主管零星自建住房的各區建設科“事多人少”，政府開始注重發動民眾參與這一工作。檔案記錄了民眾寫信反映違章搭建、協助政府進行工作的典型事例。據南市區小東門地段的花園弄丙支弄12號的徐士俊和里咸瓜街263號的蔣邵成反映，里咸瓜街258號的孫建如于1964年7月向區建設科申領了執照，將竹柱草房改建為瓦房，但只得到原地蓋草修繕的許可。9月，孫建如拆除舊屋后新建的住房比原來擴大了二尺并升高了許多。［24］1963年2?~?8月，黃浦區居民寫信反映情況的每月均在5件以上，南市區同期共有40件，長寧區僅8月份就有12件。［14］
對于違建的處理，政府根據具體情況，采取了“教育、檢討、拆除、罰款、送交法院”等措施。對環境影響不大、群眾意見不多的，在搭建人認識錯誤后，準其補辦申請執照手續。一再勸阻仍不聽但影響不大者，處以違章部分造價5%?~?10%的罰款。對出租者原則上應全部拆除違章建筑，但因大多數房屋已經有房客入住而難以執行，政府只好處以出租部分造價10%~20%的罰款。違章部分已出售者，按其全部非法獲利進行處罰。嚴重投機牟利者送交法院處理。［12］具體案件的處理需要各區建設科花費很多精力，由于缺乏人手，處理方式往往是大事化小、小事化了。中華新路963號馬子云連續三次搭屋出售牟利，才被法院判決監督勞動一個月。［14］對“凡居住并不困難而搭建后出租牟利或者投機買賣行為者，堅決予以拆除，材料充公”［25］的規定，多因“已住進房客無法遷回原址”而無法執行。［12］在違章案件中，更多的是居民利用房前屋后的空地改擴建，對城市規劃影響不大。如長寧區1962年調查的53件中，對市容交通無影響的24戶，稍有影響的25戶，有嚴重影響的僅4戶；［22］楊浦區1963年調查的30件中，對交通造成影響的僅2件。［13］所以，當王有法、張之文舉報羅浮路69弄77號居民駱守義申請翻建棚屋，違章翻建并升高擴大時，相關部門經過調查，認為并未造成重大不良影響，而未予處理。［26］
此外，零星搭建的住房面積小、數量大、分布廣，政府多頭管理的時效性受到影響，管理難度大。區房管部門負責本區空閑土地的管理，執照由區建設科負責核發并由所在街道辦事處代發，交通隊或派出所、街道辦事處負責檢查轄區違章。當區建設科聯系各部門處理時，居民已經將棚屋搭建完畢，而拆除棚屋需要區長等領導批準，處理起來十分麻煩。另外，政府也理解居民違章搭建的無奈。不少居民是在國家顧及不到的情況下才不得不自行搭建，因不懂申請手續或怕申請后不能獲批等原因，未申報便自行改善住房。一些居民邊準備材料邊建房，親戚朋友、單位領導甚至政府管理人員往往不得不提供相應的幫助。［27］
這一階段，政府希望通過管理居民零星自建住房來配合棚戶區的改造。但受到財力所限，像番瓜弄棚戶區那樣成片改造的只是極少數，并不能惠及大多數居民。一方面是政府沒有條件大規模改造上海市的棚戶區，另一方面改造后的房租和水電費等負擔較大，多數居民難以承受。［15］所以，政府只好通過辦理執照進行相關監管，以使居民自建住房的行為得到控制，并使之盡可能的符合城市規劃和市政管理的要求。
煤渣磚：從關注結果到關注過程
無論是禁止違章搭建、核發自建執照，還是制止搭建棚屋、進行寬松處理，都體現了政府在管理居民零星自建住房問題上更加關注結果。從1964年開始，政府加強了對居民零星自建住房所用建筑材料特別是煤渣磚的管理，并嚴格處理了生產劣質煤渣磚和借機投機牟利者。這反映出政府從管理建好的棚屋轉向監管棚屋的搭建過程。
建筑材料是制約居民零星自建住房的重要因素。在政府允許申請自建后，不少居民開始自發解決建筑材料特別是磚料短缺的問題（上海市政府計劃在1966年為居民自行改建棚屋提供原木2000立方米，但在擠用了公房維修材料后，才提供了800立方米的原木?？梢?，當時的建筑材料極度短缺。參見上海市房管局：《匯報改建（私房）棚屋木材缺口很大，請核轉增發的報告（1966年11月18日）》，上海市檔案館：B11-2-157-15。），利用工廠煤渣等廢料自制煤渣磚翻建房屋的做法迅速發展。1961年，虹口區天通庵街道同心里只有1戶自制煤渣磚，到1963年9月已發展到71戶。1964年初的20天，上海市的九個區就發現有852戶居民在自制煤渣磚。［28］
自制煤渣磚的居民日益增多主要是因為此舉可以大幅度降低費用，且材料來源廣泛，便于獲得。1964年，普陀區中山北路2286弄17號三輪車工人張林根一家，利用休息時間，3個月制成了650塊煤渣磚，將一間矮草房翻建成了兩層樓房。張林根說：“翻造這間房屋只花了二百多元，如果購買磚料和請人施工，就要六七百元?！蓖瑫r，不少工廠企業尤其是煉鋼廠和化工廠，每天總有大量煤渣、電石泥和石灰等下腳料待處理。華東鋼鐵建筑廠每天要處理的電石泥就有一噸左右，居民取用廢料還節約了處理費用，所以工廠默許職工取用廢料。［28］
不過，自制煤渣磚帶來一些問題。首先，煤渣磚的質量良莠不齊，一些房屋存在安全隱患。當時正規住房建筑磚料的技術要求是每平方厘米抗壓能力要達到50公斤以上，自制煤渣磚的抗壓能力只在3?~?20公斤之間。居民翻建房屋的墻身高度多在3米以上，很多還搭有閣樓，且修建施工中往往不用立柱和屋架，并以爛泥代替砂漿，因此自建房屋很容易發生坍塌。1963年9月，閘北區前觀音堂45號北洋化工廠工人吳紹奎，準備用自制煤渣磚將一間平房翻建成二層樓房，但山墻砌好后就倒塌了。［28］其次，一些居民趁機販賣制磚原料及自制煤渣磚非法牟利。普陀區交通西路184弄1號居民董云，在1962年套購水泥制成煤渣磚1000余塊，后以每塊0.22?~?0.30元的價格出售，獲利100多元。被制止后又讓女兒和他人合伙加工煤渣磚，每塊收取0.07元的加工費。1962年上半年，楊浦區眉州路938弄64號戚明正，利用電石泥制成煤渣磚，先是自己翻建房屋，后又與同弄47號李懷國、63號張惠芳大量制造煤渣磚，以每塊0.08?~?0.10元的價格出售；還出售從廠內運出的電石泥。三人共獲利700余元。李懷國還出賣了自制煤渣磚翻建的房屋。 ［28］
“為了制止粗制濫造、質量低劣的煤渣磚到處泛濫，并打擊資本主義自發勢力”，上海市開始限制自制煤渣磚的生產和使用。首先，各區著手調查居民自制煤渣磚翻建房屋的情況，并會同街道里弄進行安全宣傳，已經建成的及時加固，無法加固的自行拆除或重建。其次，各區加強執照審核工作，在區材料供應部門同意供應材料或自備足夠材料后方發放執照，對使用不合格自制煤渣磚的不予發放執照，同時加強了對工廠、企業廢料的管理。最后，工商行政管理部門打擊、取締了私營煤渣磚制造作坊、居間買賣、投機倒把等，并根據情節輕重處以批評教育、沒收非法所得和進行罰款，直至移送司法部門依法懲辦。［28］
為了限制相關投機牟利行為，1965年8月，上海市出臺規定，棚戶區內一律不準新建草棚，翻建、改建房屋一律僅限自住。［15］同年11月，南市區提出了“變消極限制為積極引導”的方針，通過廣泛的宣傳提高居民零星自建住房的積極性。［29］1966年12月，上海市提出，根據自愿、力所能及和直接受益的原則，組織發動群眾自己改建棚戶區的有關道路、下水道、給水等住房配套工程。［30］“積極引導”居民零星自建住房以及鼓勵居民集資改造相關公用設施，反映出上海市政府這一時期受財力所限而無力進行投資改造的窘境。
零星自建住房的所有權與居民自住權
上海市居民零星自建住房始終存在著房屋的所有權和居民自住權的問題。政府希望通過控制零星自建住房，打擊買賣、投機等自發資本主義行為，以利于社會主義和公有住房建設。居民把自建住房看成解決自身居住困難、改善居住條件的大事。因為零星自建住房十分分散，政府難以進行嚴格的管理，因此居民掌握了零星自建的主動權。
首先，居民零星自建住房存在所有權問題。為數眾多又極其分散的零星自建住房，特別是其中還存在著居間買賣、投機倒把等行為，讓上海市政府意識到要加強管理，嚴格限制違背社會主義發展方向的行為。居民改建棚屋以解決居住問題，是“國家新建住宅、改造棚戶區的一個輔助部分”，但如不適當調節控制，“將會沖擊國家計劃，直接影響重點建設和經常維修的需要”。［30］為了限制零星自建住房的規模，上海市政府未給住房條件不十分困難的居民核發執照。楊浦區的謝邦棟婚后一直借住在岳母家中。1958~1964年間夫婦二人幾十次向所在單位工會申請住房，均未得到解決。1964年3月，他購買了能夠搭建一間房屋的全部材料，又談妥了小塊空地的租借事宜，準備自建住房。但在申請自建執照時，區建設科工作人員以“目前暫居岳母家中，對于建造條件還不夠”為由，拒絕核發執照。［31］“暫居岳母家中”即有房可住，這是建房“條件還不夠”的主要原因，反映出政府支持居民有最基本的住房而非有自建私有住房的權力。
為了制止違章搭建影響城市規劃的行為，政府動用了大量的人力資源。1963年8月7日晚，楊浦區蘭州路540號潘有萬的12平方米簡棚影響了交通。此事被發現后，先后有區建設科、車隊領導、戶籍警與其談話13次。在發送了書面通知告訴他限期拆除后，又有區建設科、派出所、交通隊、辦事處、里委會等20多人到現場進行了拆除。［13］這一處理過程表明，市政府對于影響城市規劃的違章搭建的處理更加堅決。
其次，居民零星自建住房與政府管理始終存在著沖突，特別是政府對于外遷倒流人員所搭違章住房的管理［7］難度很大。這類沖突比較有代表性的是“東姚家橋事件”。
上海市第三毛紡廠背后有一塊空地，屬于榆林區陳家頭辦事處和平新村，區建設科幫助該廠獲得了征用權。1957年初，空地上出現了一兩戶席棚，到4月中旬發展到12戶。相鄰的昆明路辦事處東姚家橋地區空地也搭建了席棚。和平新村的干部用刀砍破席棚并把竹子蘆席送到派出所；東姚家橋的干部則一邊談、一邊拆、一邊準備打，前后強拆了12個席棚。情況反映到街道辦事處、派出所、區建設科以至市區領導處。4月底，征地雙方經過協商后計劃把和平新村的席棚暫遷到東姚家橋地區。［32］
“暫遷”的處理方式鼓勵了準備搭建的居民。5月25日早晨，東姚家橋出現一個倒流戶搭建的席棚。26日、27日，倒流戶三五成群地不斷來此搭建，占滿了東姚家橋空地，搭建戶甚至要對勸阻的里弄干部“動手”。當地居民和里弄干部情緒激動地到區政府請愿。為了安撫不滿情緒，區領導與里弄干部、居民就地辦公，做了“一定解決問題”的表態。最后，政府決定把搭建者分散安插在棚戶聚居地區，最終事件得以平息。據統計，兩地區3300平方米的空地共搭建104個席棚，其中經說服主動拆除79個席棚，強制拆除1個，沒有住人就主動拆除20個，未找到原棚主由居委會拆除4個。［32］
“東姚家橋事件”發生的原因，從根本上看在于政府一直沒有明確城市居民特別是倒流戶的權利，決心留下的倒流戶開始在城市狹小的空地上實現自己“居住”的權利。據統計，和平新村地區的31戶違建戶中有11戶是去江西、西北的倒流戶。［32］
最后，零星自建住房的主動權主要掌握在居民而非政府手中。政府雖嚴格限制搭建棚屋出租、出賣的牟利行為，但居民進行投機的事情仍然屢見不鮮。楊浦區鄭斌原有小草棚兩間，申請翻建后出租一間，月租12元，后來又將兩間分別以250元及270元出售。有居民本身住兩間并不寬敞的棚屋，卻將一間出租，不久即以自住面積嚴重不足為由再行申請擴建。有的棚屋破舊不堪，但卻能賣一二百元，因為買進的人可以申請翻建，用以解決居住問題或租售牟利。［13］房管部門對房屋買賣過戶審核管理不嚴，給一些人以可乘之機。
綜上所述，1950?~?1966年，上海市的住房困難始終未能得到有效緩解，其間居民零星自建住房的情況一直存在。政府起初采取了嚴厲措施管理居民零星自建，但最終走向了疏堵結合，開始關注居民零星自建住房的質量，突破了先建后管的模式，開啟了從建管起的歷史新時期，但這一良好的勢頭因“文化大革命”的發動而終止。
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?。?4］徐士俊、蔣邵成：《上海市城市建設局負責同志（1964年10月）》，上海市檔案館：B257-1-3835-126。
?。?5］閘北區人委：《關于制止本區違章建筑搭建和進一步加強管理工作的情況報告（1962年11月27日）》，上海市檔案館：B257-1-2840-63。
?。?6］《〈王有法等致上海市城建局負責同志〉及〈回復〉（1964年12月）》，上海市檔案館：B257-1-3835-249。
［27］閘北區人委建設科：《關于審核居民零星修建房屋執照和處理居民違章搭建的幾項內部掌握的具體界限（草案·1963年11月12日）》，上海市檔案館：B257-1-3170-48。
?。?8］市房地局：《關于居民自制質量低劣的煤渣磚翻建房屋造成危險情況的調查報告（1964年1月20日）》，上海市檔案館：B257-1-3169-16。
?。?9］南市區人委建設科：《西村居委會花園弄組織群眾改建工作的小結（初稿·1965年11月2日）》，上海市檔案館：B257-1-4431-9。
?。?0］市人委公用事業辦公室：《關于一九六六年組織群眾自行改建棚屋的報告（1966年12月25日）》，上海市檔案館：B257-1-4431-37。
?。?1］謝邦棟：《有關自建公助的〈申請書〉（1964年7月21日）》，上海市檔案館：B257-1-3834-59。
?。?2］榆林區人委建設科：《和平新村和東姚家橋地區違章建筑處理的總結（1957年7月5日）》，上海市檔案館：A54-2-175-67。
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?。圩髡吆喗椋堇類塾拢瑲v史學博士，講師，河南大學馬克思主義學院，475000。
*由于1967~1979年的相關材料十分缺乏，故本文的研究時限僅為1950~1966年。
