中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，“完善城鎮化健康發展體制機制”。資本是極其重要的生產要素，在市場經濟條件下，資本要素主要是依靠市場的作用進行調節與配置。城鄉之間資本要素的流動與配置同樣要遵循市場經濟規律，但在目前我國城鄉之間存在差別、“二元”經濟結構明顯的情況下，如何促使資本在城鄉之間合理流動與配置，增加資本在農村的投入份額，促進城鄉統籌和城鄉一體化發展，已成為當前經濟理論界及實踐中亟待解決的重要問題。
資本要素的金融配置作用與政府配置作用復雜交互，而且在某種程度上依賴或者對抗。我國現實中，資本配置效率與金融配置的相關性體現為，正規金融的活動促使了資本配置效率的下降，國有銀行的信貸行為抑制了資本配置效率的提高，非國有銀行金融機構的信貸與投資行為卻對資本配置效率有較大的促進作用。長期以來，我國的普遍情況是，地方正規金融體現出逆城鎮化傾向，使金融資源向城市傾斜，嚴重影響到農村經濟體系，而從縣域抽吸的金融資源直接支持了城市房地產價格的上漲。
一、我國農村資本要素配置現狀
相對來說，資本在農村中是非常匾乏的。因為1978年以前，我國農村中的個體（家庭）幾乎沒有任何資本的積累。家庭聯產承包責任制及各項改革開放措施實施之后，農民經歷了近乎十年的時間才實現了溫飽，在這之后，才開始有了資本的積累。而農民資本的積累是相當緩慢的，沒有基礎，每年的收入也非常低，再除去日常的消費等，可以設想到農村中資本積累的大體情形了。其資本積累的來源，主要有：（1）經濟作物的種植；（2）農村商品經濟的流通；（3）勞動力的不定期出賣；（4）教師、鄉鎮政府公務員等正式員工的工資收入等?？梢哉f，農民很難依靠自身的力量來實現資本的原始積累。那么能否依靠金融機構來實現這一目的呢？答案并不樂觀。
目前，農村金融存在的諸多問題仍然制約著農業結構調整、農村產業化的推進以及農村發展和農民增收等問題。從金融服務對象來看，農村金融服務主體應當是專業戶、大戶和農業產業化企業等，而現有的金融組織的政策指導和具體運轉都存在問題，滿足不了以上幾個主體的資金需求。這些矛盾主要集中反映在以下幾點：
1、現有的正規金融機構將本來有限的農村資金轉移到了城市。據有關統計，全國每年通過中國農業銀行以及其他商業銀行分支機構、農信社、郵政儲蓄等機構從農村轉移的資金至少6000億元。
2、信貸資金非農化傾向普遍。據調查，有很多縣域的農行只肯把貸款投放到教育部門，因為各類學校可以通過招收“擇校生”的收費來保證自身的償還能力。而農業銀行、農信社等金融機構對農戶的貸款渠道基本不暢通。
3、商業銀行受賺利目標的制約不能很好的服務于“三農”政策目標。有些地方的金融機構將獲得的國家對農民的財政貼息資金平均的分配給農民，因為它們懼怕當地農民不能還款。
4、農業保險制度不能滿足農村經濟發展的需要。我國農村經濟改革和農業市場化進程一直在向前推進，而農業保險機構及業務卻呈萎縮趨勢。據有關數據顯示，按照全國2.3億農戶計算，平均每戶農業保險投保不到2元。因為農戶自身抗災的能力有限，在沒有風險分擔的情況下，一旦遭受自然災害，對其生活和再生產的影響就是致命性的。
長期以來，資本稀缺是農村經濟增長的瓶頸。因此，要縮小農村與城鎮的收入差距、推動城鄉一體化發展，必須有資本的介入，用資本來組織土地、勞動力的生產，農村才會得到根本的發展。同時，在城鎮化發展進程中，要解決農民收入持續增長這個第一要務問題，也應該首先從資本要素的角度著手，設法引入資本，達到土地、勞動、資本三種生產要素的平衡。只有當土地、勞動、資本三種生產要素形成均衡、合理的配置，才能使農村經濟的快速和平穩發展，使城鎮化發展更加平穩、和諧。
二、我國城鎮化發展的資本要素之政府配置分析
在財政支持有限的狀況下，土地是我國城鎮政府換取公共投入資本來源和產業資本進入的主要方式，城鎮政府對資本要素的配置行為主要也體現在公共投資籌集和產業資本引進。
（一）關于公共投資籌集分析
我國城鎮化發展過程中，城鎮政府缺乏持續的公共投資來源。使政府不能不求助民間資本投入，使部分公用事業民營化。民間資本的投入，決定了居民對公共設施投資方向的控制能力和分享程度。這種狀況首先是保證了公共投入的高效率和集體決策下的居民廣泛受益；其次是為約束政府行為形成了經濟基礎。隨著公共投資的不斷增加，直接后果是城鎮居民資產的迅速增長。
隨著經濟的發展、城鎮化的推進，土地價值不斷上升，城鎮政府從土地的出讓中，可以取得大部分公共投資所需。
（二）關于產業資本引進分析
我國城鎮政府間的資源競爭，特別是資本吸引，其特點有二：一是規模資本偏好，二是拿土地換資本。由此形成的局面是，土地被規模資本低價分割，相對大的規模資本再次成為其他城鎮政府爭取的目標。
土地換資本的配置方式違背了要素綜合配置的基本原則，土地換不換得回資本并不是真正的問題，真正的問題是土地沒有起到轉移勞動力、聚集人口的作用，沒有自發的住宅投資也缺乏實業投資。城鎮政府換取規模資本入鎮過程中的出讓金所得，經過政府直接興辦企業又再次成為與民分利的勢力，最后就只有政府所有的資本部分自然增長了，輔以勉強生存、積累緩慢的部分居民產業，城鎮歸于低水平平衡，陷入了無生氣的狀態。簡言之，在實踐中，凡在城鎮興起時期土地要素被大塊批發的城鎮，都出現了這種過早停滯現象；反之，則能維持長期的居民富裕、城鎮發達的態勢。
?。ㄈ╆P于城鎮資本要素的競爭博弈分析
資本要素配置是勞動要素和土地要素配置提升產出效率的源泉。我國城鎮化進程中的城鎮資本要素競爭博弈在城鎮政府間展開，城鎮政府通常以公共利益讓渡為主的政策優待和土地來換取資本增量，同時也提供一些融資支持。
城鎮政府在資本競爭上，可以采取的策略很多，而最終的結局卻只有一個——就是城鎮政府處于包括土地在內的利益的不斷讓渡中，資本遷移頻繁出現，最終損害公共利益。
資本引進的競爭，使本來的城鎮集體福利轉化為企業利潤，由于這種非生產性的利益獲得，使企業缺乏進行真實投資的激勵。本研究認為，在區域資本存量一定的前提下，政府間的資本博弈，無論怎樣都是零和結局，是逆資本性質而行，是無效率的，將因此損失土地要素和勞動要素的配置效率。而城鎮政府因土地換取資本的獲益十分有限，遠不如土地開發商所得，這種資本競爭可以說是我國城鎮化過程中最大的敗筆！
三、我國城鎮化發展的資本要素之金融配置分析
在我國城鄉“二元”的視角下，習慣于把“三農”當作弱勢產業和弱勢群體加以分析，這就導致了一個基本方法論問題——金融產業運行的基本目標是為了更好地服務于城鎮化，還是為了維持傳統農業社會的穩定？如果是為了兼顧兩個目標的平衡，則必然存在某些深層次矛盾。因此，當前金融制度必然面臨一個深刻但為人忽視的悖論——強調在傳統農業領域追加投入，則只能起到維持現有經濟結構并阻礙城鎮化的作用；而順應城鎮化進程則必然出現金融資源和勞動力資源的外流。
（一）我國城鎮化進程中金融要素配置存在的理論認識偏差
當前在關于我國城鎮化進程中的金融要素配置理論認識上，存在著一些偏差，必須引起注意。
1、由于假定城市金融與農村金融在本質上的一致性，則金融總量的擴大成為政策上的必然選擇，以此體現金融發展與經濟增長的相關性。
但事實是，農村經濟發展是多路徑的，至少存在農村城鎮化、城鄉一體化、農業勞動力的本地跨產業或異地轉移以及農業產業化等多種形式，這意味著農村經濟增長一般是跨越式離散增長，而非城市經濟增長中的數量擴張式的連續增長，這必然意味著資源配置形式的變化。由此，不應依賴于城市金融運行的固有慣例，繼續走“大水漫灌式”的金融發展道路。
2、由于假定“三農”的弱勢性質，把農村金融當作金融支持的重要手段，由此導致金融運行內在的市場化導向與金融支持的政策性要求之間似乎天然存在對立。
作為這一問題的自然邏輯延伸，很多實踐操作者認為農村金融的高風險導致商業性金融很難實現財務上的可持續。正是基于這一思維慣性和決策誤區，2006 年孟加拉鄉村銀行及其創始人尤努斯的成功實踐給我們的認識沖擊才如此之大，其沖擊的實質在于即使是弱勢群體依然可以找到一條財務可持續的商業化經營道路。在高收益和高風險并存的經濟崛起過程中，金融機構作為專業性風險管理組織不應規避風險而應該是主動管理風險，農村金融機構尤應如此。
3、由于假定經濟決定金融，農村金融的一切困境似乎都是由于農村經濟運行中的種種問題所天然形成，而因此忽視了中國經濟成長中最基本的經驗——欠發達地區和產業的崛起。
此外還有，東南沿海農村地區的快速崛起并形成商業性金融和實體經濟的良性互動，其間也并無更多的政策性投入。這說明，當前對自身農村金融的研究及其動態演化的總結似乎還遠遠不夠充分。在現代經濟格局下，金融資源配置決定了經濟增長。這就是說，經濟狀況是可以改變的，而改變經濟狀況的決定因素之一，就是金融資源的有效配置。
4、由于假定農村地區的經濟增長必然滯后于城市地區，維持而不是跨越式發展才是農村金融對農村經濟的主要貢獻或基本職能，因此，在政策上，小額信貸與新型互助組織是農村金融的主流形式。
我們不否認維持傳統農業在經濟和社會穩定中的重要作用，但更應重視農村地區的發展和農戶轉型在整體中國經濟發展中的基礎性作用。因此，農村金融必須堅持兩條腿走路——既要發展維持農村經濟和現有農業生產模式的互助合作金融形式，也要堅持在農業產業化、農村城鎮化和農戶非農化（如以農民工形式存在的勞動力非農化）進程中的商業性金融主渠道作用，由此才能使得農村金融供給真正滿足農村經濟發展中不斷形成的現實需求。
基于上述四個方面的模糊認識，本研究有理由認為，資本要素的金融配置的基本作用不在于其資源投入的多少，而在于伴隨城鎮化的經濟崛起過程中所面臨的特殊風險管理需求和金融服務需求。據此，本研究認為，當前的金融發展應堅持既不同于已經形成的城市金融，又不同于農業靜態發展的小型互助金融的發展道路，以順應中國農村城鎮化發展和金融深化的內在需求。
?。ǘ┙鹑谂渲迷诔擎偦Y本要素配置過程中的作用體現
金融配置的特殊，在于金融資本不僅是配置對象，還是配置方式，金融資本的流動性和派生性使其對資本要素的配置效率高于其他方式。金融配置在城鎮化資本要素配置過程中，起到了關鍵的作用。
1、關于城鎮正規金融對城鎮化的支持體現。
一方面，體現為國有銀行的保守。由于行政和資源壟斷的現實存在，以及市場制度的部分缺失，政府對金融的影響能力從宏觀政策到銀行地方分支機構，仍處于主導地位。城鎮化，一方面是城鎮發展的需要，但主要的是政府農村剩余勞動力轉移目標的需要，關系到整體社會福利的增長，是一個單純依靠市場機制發展很緩慢的過程，而另一方面宏觀層面卻是十分緊迫的任務。城鎮化金融支持的需求來自宏觀目標的緊迫性。所以，金融支持，不僅是單純的信貸、中間業務支持或者品種創新，主要是市場要素的完善和適應需求的機構框架構建，是對民間金融力量的市場手段收編。
另一方面，體現為政府干預金融配置手段的改進。民間金融對城鎮化的促進能力也是有限的，或者說是金融意義有限。民間金融由于非正式制度約束的先天缺陷，投機性強，風險的發生概率十分巨大。政府對金融的干預，應主要集中在公共品的供給上，更多地提供金融支持以滿足城鎮化進程需要。
基于以上判斷，在我國目前體制框架下，城鎮化金融支持手段可作如下改進：
第一，國家金融政策的制定要考慮地方金融需求的多樣化，在機構設立上突破集權控制，在有條件的地方允許設立區域乃至小區域金融服務機構，扶持金融品種創新，允許地方資本進入金融行業，無論資本性質。
第二，設立小城鎮政策性銀行，專事推進城鎮化金融合作，但應力求避免官僚化，因此，該銀行要從城鎮公眾中發起和設立，各區域自治管理，中央集中指導，以地方財政為主、中央財政為輔進行補貼和調節。
第三，以城鎮政府財政為基礎，依托地方非正式制度監督，設立信用擔保機構，對城鎮企業和居民提供與公共權利掛鉤的擔保服務。
實踐已證明，政府在改善投資環境方面的努力，相比利益讓渡為策略的競爭更為有效。所謂投資環境改善，最主要的一點便是對資本特性的尊重，即保證資本流動暢通，保證資本贏利水平。城鎮化進程中，就提高小城鎮資本要素配置效率來說，金融配置效率的改進是主要的可行方式。
2、關于民間金融在城鎮化進程中的支持體現。
第一，體現為民間金融對實現政府公共品供應目標的作用。就城鎮政府而言，提供城鎮公共服務和設施建設，企業、居民收入增長是主要目標。而政府能夠實現城市建設、資本積聚、勞動力轉移和社會經濟高速發展的目標，往往得益于政府向民間融資。
第二，體現為民間金融對企業實現經營目標的作用。民營經濟和民間金融的相互支撐，顯然恰好是城鎮經濟發展的主要原因，高利率并沒有顯著分解企業積累能力，金融資本的外流反而體現在正規金融。民間金融這種具有參股特點的特殊借貸關系，有利于資本規模不充足的人參與規模經營并分享利潤。
第三，體現為民間金融與城鎮居民資產增值過程的正相關作用。城鎮居民資產的增值過程，是生產要素聚集的城鎮化必然現象，也是城鎮化的動力，是主要的城鎮資本積累。某種生產要素配置的形式（如土地的配置）破壞或者阻礙了增值過程，城鎮化的進程將因此而減緩，出現城鎮化過早停滯。與資產增值過程相應發生的民間金融，如操作得當，將產生乘數效應的城鎮化推進；如果過分壓制民間金融，而正規金融的介入又持低效率保守狀態，資本損失和外流就不可避免，并使城鎮化進程失去加速動力。
第四，體現為政府對民間金融的重新認識及政府改進。民間金融對政府的社會經濟總目標利遠大于弊，合理而且重點地利用，對城鎮的發展非常重要。民間金融的復雜性質要求我們，在關于民間金融發展的金融政策上，應當保持足夠的靈活性。對待民間金融，急需制度創新和合理的制度安排。
總之，城鎮政府對資本有效率的配置，主要來自政府對區域內民間資本的利用。正規金融的配置效率由于體制的原因而十分低下，在要素配置過程中，不遵從資本要素配置效率要求，對中小企業的融資需求普遍置之不理。就目前我國城鎮化進程中的城鎮資本配置現實，具有一定活力的配置方式是由民間金融資本參與的方式。以金融手段實施的資本配置，需要對民間金融的力量進行整合規范，使其部分替代效率低下的正規金融并促使正規金融加速轉型。
四、我國城鎮化發展的資本要素配置急需制度完善和市場化變革
如上文所述，資本要素配置與土地要素配置因政府的招商引資行為而緊密相連，這種土地換資本的政府間資本博弈，是一個零和博弈。而正規金融的配置功能，因金融體制改革的嚴重滯后和一系列金融體系內生因素，在機制上還有礙城鎮化資本要素的配置。民間金融的配置效率較高，但卻有非法生存問題。企業對資本要素的配置能力受政府和金融配置效率的制約而顯示不同的差別，越市場化狀態表現越混亂，甚至帶來資本損失。
因此，本研究認為，我國城鎮化發展的資本要素配置急需制度完善和市場化變革。其核心是調整城鎮化戰略思路，排除肆意的行政干預，解決金融業缺乏進取和競爭的現狀，扶持民間資本，還原資本特性。城鎮化戰略思路調整，包括生產要素配置次序、城鎮化建設重點、生產要素配置方式和資本要素的金融配置目標等方面的調整。
?。ㄒ唬┱{整生產要素配置次序：土地要素的配置體系需要全面的革新。
理想的要素配置是市場化，但由于我國城鎮化歷史的原因，主要要素的國家壟斷，城鎮化的公共性，現實選擇仍應以政府主導要素配置為特點。而土地要素的配置現狀，對勞動要素聚集和資本要素積累產生了很嚴重的阻滯效果，土地要素的配置體系需要全面的革新，這需要政府具有足夠的調整勇氣，因為在已經形成的配置體系中，利益集團具有強大的游說能力，而政府財政又同時要面臨相當的縮減。
調整生產要素配置的次序，不能是單純的決定優先配置哪項要素，而是包括以下三個方面：
1、宏觀經濟目標的調整。人口和就業增長即勞動力轉移目標，以及農民收入持續增長，應確立為城鎮政府工作的第一目標，而非GDP的粗放增長。
2、城鎮化建設重點的調整。城鎮化建設的控制重點和利用重點應是最稀缺要素——土地，而非資本和城建規模。對土地的利用應遵從城市復雜性原理，以有利于農村勞動力轉移和農民增收目標實現為標準。
3、生產要素配置方式的調整。市場培育的需要不能妨礙政府公共服務職能發揮，所以交易關系必須從城鎮土地要素一級市場中退出，也就是說，土地要素的配置不能為資本利益最大化服務而是為公共利益最大化服務。
?。ǘ┱{整城鎮化建設重點：應由資本引進和城市建設，調整為城鎮化進程加速中的土地節省與控制。
現實實踐中，在一般中小城鎮，城鎮化的重點放在報表中投資的增長和城鎮建設的擴張上，這種上級領導和城鎮居民都認可的城鎮化重點傾向，卻是阻止城鄉勞動力轉移的行為。我國中小城鎮政府的實際操作是在土地供給數量無限假設條件下，以土地要素的不斷投入來取得城鎮化進展。土地的不可再生，決定了土地是城鎮化最稀缺要素，因此在衡量城鎮化進展的時候，不只是要考查耗費了多少土地，而是應重點考查土地耗費換取了多少勞動力轉移和經濟增長。
因而城鎮化建設重點的調整，就是嚴格控制和考評土地的使用，禁止城鎮以批量土地換取規模資本的投入，限制城鎮政府直接從土地交易中取得財政收入，推行城鎮公共設施投資的民間參與，由政府組織立項并提供項目說明，給予所有居民參與投資的資格，項目的資本籌集以民間投資意向為主而非財政決策。
?。ㄈ┱{整生產要素配置方式：應從勞動、土地、資本三項主要生產要素的相互關系進行。
首先，要素的配置應以勞動力轉移數量最大為目標。在三項主要生產要素中，土地要素是要素配置的關鍵。在我國當前嚴峻的城鎮化形勢下，城鎮化進程中城鎮土地要素的配置必須以勞動力轉移數量最大為目標，資本要素的配置以就業的提供為基礎。
其次，應促進第三領域的配置和要素市場培養。要素配置的方式除市場和政府之外，還存在第三領域的配置，第三領域由家庭制度、非正式制度和非政府組織組成。在中小城鎮，非正式制度起著維持城鎮社會規范和經濟規范的作用，居民形成自發組織的可能也很大，具有市場和政府配置所不能具有的特殊配置功能。由于持續的制度供應不足，使政府即使嚴格遵循市場原則，也難于保證干預效果。事實是市場與政府的任意組合，都存在生產要素配置中的固有缺陷。第三領域作為一種中間組織的集合，以其典型的民間自愿參與特點，在政府和市場對生產要素的配置之間，具有重大的作用和角色必要。第三領域對政府行為的制衡和民間意愿表達給要素市場的培育和完善提供了基本條件。因此，在城鎮體系不斷完善的過程中，政府應有意識地創造民間組織產生并發揮作用的機會。
?。ㄋ模┱{整資本要素的金融配置目標：金融配置要能夠支持城鎮建設和經濟發展。
1、創新投融資模式，為城鎮基礎設施建設和中小企業發展籌集資金。資本要素的配置需要完善的市場體系，而我國的市場體系卻一直處于轉軌狀態，尤其是金融市場化改革，遠滯后于其他領域。鑒于我國城鎮化發展目標的迫切需要，故此迫切需要建立專門為城鎮化及勞動力轉移服務的金融機構，或者新設民間參股的此類金融機構。通過金融引導城鎮因地制宜的發展具有區域稟賦優勢的新興產業和特色經濟，例如：由工業型城鎮向貿易型城鎮、消費型城鎮轉型。
2、引導金融機構通過大力支持重點企業，產生經濟發展的龍頭，從而促進相關產業集群化發展，實現規模經濟。通過金融引導城鎮強化市場功能與提高服務業比重，促進房地產服務、交通運輸、商貿旅游、郵電通訊、衛生體育、教育文化等第三產業發展，推動城鎮產業結構升級。
3、在城鎮化發展進程中，金融配置要能夠支持農民生產生活方式的轉換。一是滿足農民對保險和社會保障的需求；二是滿足促進居民自主創業、就業的金融服務的需求；三是滿足進城農民消費信貸等服務的需求。在多樣化的現代金融服務已經成為城市經濟生活中不可或缺的要素的情況下，使農村居民逐步接觸、接受、學習和運用各種現代金融服務，培養他們的金融意識和金融能力，使其逐步增強在城市生存生活的能力，成為金融配置支持城鎮化的重要內容之一。
4、資本投資的自主性和金融機構的逐步市場化操作，使各級城鎮政府不能像掌握土地要素那樣直接掌握資本要素的配置，實踐中主要表現為各級政府間以土地為代價的招商引資競爭。在區域資本存量一定的前提下，政府間的資本博弈，是逆資本性質而行，是無效率的，將因此損失土地要素和勞動要素的配置效率。因此，各級城鎮政府首先要做的是對鎮域內資本要素的培育和整合，以土地招商引資的方式需要進行全面革新，不可以威脅城鎮化發展和中央政府土地利用、環境保護及糧食安全的目標。
