［摘要］人大代表視察制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導創(chuàng)設的，建立于一屆全國人大，經(jīng)歷了70多年的發(fā)展歷程，成為加強人民代表大會制度建設的一個重要縮影。人大代表視察豐富了發(fā)展全過程人民民主的具體形式，既是閉會期間人大代表依法履職的重要方式，是密切聯(lián)系群眾、反映群眾意見的重要渠道，也是參與管理國家事務、監(jiān)督和支持國家機關(guān)工作的重要實踐。人大代表視察隨著時代的發(fā)展，其內(nèi)涵不斷拓展、形式更為多樣，并與專題調(diào)研有機結(jié)合起來。70多年的歷史發(fā)展歷程表明，只有秉持保證人民當家作主的初心，加強人大代表調(diào)研視察的成果轉(zhuǎn)化和運用，推進調(diào)研視察與人大常委會重點工作深度融合，提升調(diào)研視察的法治化水平，才能彰顯人民民主價值，充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用。
［關(guān)鍵詞］人大代表視察；《代表法》；全過程人民民主；歷史沿革；經(jīng)驗啟示
人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立70多年。70多年來，人大代表視察制度初步建立、恢復發(fā)展、鞏固完善的發(fā)展歷程，與人民代表大會制度建立和發(fā)展的過程相伴而行，成為加強人民代表大會制度建設的一個重要縮影。中共二十屆三中全會提出“豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式”的時代命題，為充分激發(fā)人大代表視察制度功效、更好發(fā)揮代表作用提供了重要遵循。作為聯(lián)系人民群眾的最早形式和經(jīng)典方式，人大代表視察制度是中國共產(chǎn)黨進行的頂層制度設計，此后不斷加以改進，經(jīng)歷了長期發(fā)展、接續(xù)奮斗、內(nèi)生演進的歷史過程。梳理人大代表視察制度的發(fā)展歷史，挖掘人大代表工作的制度性成果，對于堅定制度自信、發(fā)展全過程人民民主具有重要意義。目前，有關(guān)人大代表視察制度的研究比較零散，大部分停留在就事論事的報道層面，缺乏深入性挖掘、系統(tǒng)性提煉以及學術(shù)性概括。本文擬在闡釋人大代表視察制度所蘊含民主功能的法理基礎上，挖掘其歷史沿革的延續(xù)性和整體性，揭示其對保證人民當家作主的重要價值，提煉守正創(chuàng)新、面向未來的規(guī)律性認識，以期為增強人大代表履職能力、發(fā)揮其在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用提供理論支撐。
一、人大代表視察制度的理論基礎
依據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》），“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務委員會的安排，對本級或者下級國家機關(guān)和有關(guān)單位的工作進行視察。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會主席團的安排，對本級人民政府和有關(guān)單位的工作進行視察”。人大代表視察是人大代表重要的履職方式和活動形式，是馬克思主義中國化的探索創(chuàng)造，拓寬了民主民意表達渠道，擴大了公民有序政治參與，豐富了社會主義民主的具體形式，把人民當家作主具體、現(xiàn)實地體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活各方面，成為發(fā)展全過程人民民主的生動實踐，展現(xiàn)了我國根本政治制度的特點和優(yōu)勢。從人民民主理論審視之，人大代表視察從多方面體現(xiàn)了民主價值、功能和作用。
閉會期間人大代表依法履職的重要方式 人大代表是各級人民代表大會的組成人員，代表人民的利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力。代表履職包括在本級人大會議召開期間和閉會期間的活動兩大部分。其中，人大代表視察是閉會期間代表依法履職的重要方式，也是經(jīng)過實踐證明、行之有效的活動方式，有效保證代表履職的經(jīng)常化、制度化。在閉會期間，代表聚焦人民群眾的重大關(guān)切、人大會議的重要議題，了解檢查有關(guān)部門和單位對憲法與法律的實施情況以及對人大決議、決定等貫徹執(zhí)行情況，依法反映在相關(guān)工作中存在的困難和問題，為參加大會審議相關(guān)議案和報告做準備，從而在人大會議上提出有針對性的審議意見，參加行使國家權(quán)力，有效助推在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、落實各個環(huán)節(jié)中都能聽到人民的聲音。1955年5月16日下發(fā)的《中共中央關(guān)于全國人大代表到各地視察工作的通知》道出了這一制度的真諦：“代表們定期下去視察工作，應該成為黨和國家領(lǐng)導機關(guān)聯(lián)系群眾、調(diào)查研究的一種工作制度”。
密切聯(lián)系群眾、反映群眾意見的重要渠道 密切聯(lián)系群眾是我們黨的最大政治優(yōu)勢，也是做好各項工作的“生命線”。人大代表視察作為人大閉會期間聯(lián)系人民群眾最早的形式，具有扎根人民、服務人民的旺盛生命力。通過視察，人大代表深入基層一線，掌握第一手材料，從群眾中來到群眾中去，廣泛聽取人民群眾的意見和要求，更好地集中人民群眾的智慧和力量，忠實代表人民利益和意志行權(quán)履職。有效發(fā)揮人大代表的橋梁紐帶作用，既可以把國家大政方針貫徹下去、落到實處，又可以把人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題及時反映上來、推動解決，充分吸納民意、匯集民智，更好地保證人大依法行使國家權(quán)力。正如習近平總書記對人大代表提出的期望：“要充分發(fā)揮來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢，密切同人民群眾的聯(lián)系，當好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁，最大限度調(diào)動積極因素、化解消極因素，展現(xiàn)新時代人大代表的風采”。
參與管理國家事務、監(jiān)督和支持國家機關(guān)工作的重要實踐 人大代表視察的關(guān)鍵功能，兼具調(diào)研和監(jiān)督雙重性質(zhì)，既能夠緊扣人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，依法匯聚和反饋人民群眾意見，又能夠寓監(jiān)督于支持之中，協(xié)助法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，參與督促“一府一委兩院”改進工作、轉(zhuǎn)變作風，修正錯誤、糾正偏差。探究新中國成立初期設計人大代表視察制度的本意，除了“能夠集中地反映人民群眾的意見和要求，從而能夠正確及時地解決國家和地方的主要的和重大的問題，并便于開展批評和自我批評”外；“中央認為，采用這種方法的最大好處，還在于它能夠?qū)τ诟骷夵h和國家機關(guān)的工作起一種非常有益的鞭策和推動的作用”。1955年10月，毛澤東在最高國務會議上提議：“全國人大代表，政協(xié)委員，省、市人大代表，一起作一個月的視察”，“視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾，對立法、行政工作，對法院、檢察院等方面的工作，都有很大好處”。1956年7月21日，周恩來在中共上海市第一次代表大會上指出：“我們的人大代表，還有政協(xié)委員，每年應有兩次到人民中去直接視察工作。他們可以從與政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實際，看我們的工作是否做得恰當，做錯了沒有，有什么缺點，有什么偏差”。9月15日，劉少奇在中共八大所作的政治報告中明確提出：“應當加強人民代表的視察工作，以便廣泛地收集人民群眾的意見，并且加強各級人民代表大會對于政府工作的檢查、批評和討論”。可見，參與國家事務管理、發(fā)揮監(jiān)督和制約的功能、推動國家權(quán)力依法規(guī)范行使，是人大代表視察制度的重要內(nèi)容和獨特優(yōu)勢。
二、人大代表視察制度的歷史發(fā)展
人大代表視察制度是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)設的重要制度之一，創(chuàng)立于一屆全國人大，曾一度陷入停滯狀態(tài)，改革開放后得到恢復和發(fā)展，并在七屆全國人大以法律的形式確定下來，在十一屆全國人大期間開始與代表專題調(diào)研有機結(jié)合。進入新時代，人大代表視察制度更加成熟、更加定型。縱觀人大代表視察制度的沿革，視察主體范圍逐步從全國人大代表延伸到地方各級人大代表，視察工作從全國人大拓展到地方各級人大，在密切人大代表與人民群眾聯(lián)系、監(jiān)督和支持國家機關(guān)工作中發(fā)揮著越來越重要的作用，從一個側(cè)面展現(xiàn)出在黨的領(lǐng)導下推進社會主義民主政治建設的生機和成果。
（一）人大代表視察制度的初步建立及主要特點
人大代表視察緣起于1954年10月16日舉行的一屆全國人大常委會第一次會議后，全國人大常委會委員張治中在他提出的一項書面意見中主張：“每位常委都要出去視察，了解地方情況，聽取群眾意見。”這項建議是送給全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真轉(zhuǎn)全國人大常委會委員長劉少奇的。后來，“毛主席看到了，很是贊賞，并提出把參加視察的范圍擴大到全國人大代表”。1955年5月16日，《中共中央關(guān)于全國人大代表到各地視察工作的通知》下發(fā)，這是第一個關(guān)于人大代表視察的指導性文件，具有里程碑意義。同月18日，一屆全國人大常委會第十六次會議通過《關(guān)于全國人大代表出發(fā)視察工作問題的通知》，標志著人大代表視察工作的開端。
視察主體擴展到省級人大代表 1955年7月，在一屆全國人大二次會議上，“青海省代表組提出將全國人大代表及省（市）、州、縣（市）人大代表視察工作定為一項經(jīng)常性制度”。該建議被大會列為第二號提案，交全國人大常委會辦理。8月6日，一屆全國人大常委會第二十次會議通過《關(guān)于全國人大代表和省、自治區(qū)、直轄市人大代表視察工作的決定》，對代表視察的時間、地點、方法、步驟、費用等方面做出了一系列部署，成為代表視察工作的首個法律文件。從此，人大代表視察在一屆全國人大期間被確定為一項經(jīng)常性、具體性制度，與人民代表大會制度同步運轉(zhuǎn)起來。由于新中國成立初期人民代表大會制度雖然在全國范圍內(nèi)建立起來，但地方人大常委會并沒有同時設立，客觀上缺乏組織代表經(jīng)常性活動的常設機關(guān)，而且，考慮到基層代表絕大多數(shù)是直接參加生產(chǎn)的工人、農(nóng)民，或者是縣、市干部和教員，經(jīng)常和基層干部發(fā)生聯(lián)系，因此，當時視察主體確定為全國人大代表和省、自治區(qū)、直轄市的人大代表。
視察形式主要是統(tǒng)一組織的集中視察 一屆全國人大期間的代表視察工作，在中共中央統(tǒng)一部署、全國人大常委會的組織安排下有序開展。視察時間上，“一般為兩三個星期到一個月，實在沒有時間的，出去視察三五天也比不出去視察好”；視察頻次上，“每年一般地應該視察兩次，時間以春耕以后和秋收以后為好”；視察重點上，“在城市中主要是糧食和建設等方面的問題，特別是浪費問題，在鄉(xiāng)村中主要是糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、社會治安、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和互助合作等問題”；視察準備上，“各地對于代表們的視察工作，應盡可能給以各種工作上的便利”，“當代表們在各地開始視察前，當?shù)氐娜嗣裎瘑T會應當邀集他們開會，由黨政負責同志就糧食、治安等當前的主要問題及他們所提出或所需要了解的其他問題向他們作一次介紹”；視察結(jié)果上，“關(guān)于視察工作中所發(fā)現(xiàn)的問題和代表們對工作的意見，望及時報告中央”。為了搞好視察工作，彭真“多次在常委會會議上報告代表視察工作的組織和進展情況，作有關(guān)決定的說明，對視察工作作出具體部署”。
秉持實事求是、簡單樸素的工作作風 《中共中央關(guān)于全國人大代表到各地視察工作的通知》對視察工作提出了要求，規(guī)定：各地對于代表們的視察工作，“在生活招待方面要熱忱和樸素，務須注意不要鋪張浪費，不要舉行專門的歡迎宴會和晚會”；“各級黨政領(lǐng)導同志和一般干部應該用誠懇、謙虛的態(tài)度，歡迎他們對各種工作提出批評和意見，不要怕民主人士發(fā)現(xiàn)、挑剔我們工作中的錯誤和缺點，不要怕麻煩”，“對于他們提出的批評和意見，凡是正確的應該采納，不正確的也應該耐心地傾聽，讓他們提出來，然后平心靜氣地向他們加以解釋或作適當?shù)呐g”；在選擇視察地區(qū)和對象時，“應該分別選擇比較好的、比較壞的和中等的三種不同的類型給代表們看。要使代表能夠真正實地進行考察”。視察工作所需的費用分別向全國人大常委會或者省級人民委員會報銷，一律不得增加地方負擔。全國人大代表和全國政協(xié)委員在視察工作中嚴格遵守了這些規(guī)定。例如，針對視察時的開支，黃炎培、陳叔通代表提出“一定要吃自己的”。“這次主席說不要太苦了，由國家統(tǒng)一報銷好了。政協(xié)常委許廣平當場建議在‘統(tǒng)一開支’前加上‘在節(jié)約的原則下’，得到了大家的一致贊同”。可見，實事求是的科學態(tài)度、艱苦樸素的工作作風一直是我們黨和國家的優(yōu)良傳統(tǒng)，且在人大代表視察工作中繼續(xù)發(fā)揚光大。
建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)合視察機制 1955年10月，在最高國務會議上經(jīng)毛澤東提議，“全國人大代表，政協(xié)委員，省、市人大代表，一起作一個月的視察”。為了落實這一提議，11月，一屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《全國人大常委會和全國政協(xié)關(guān)于1955年秋收后視察工作的通知》。同月，“全國人民代表大會代表和中國人民政治協(xié)商會議全國委員會委員進行了聯(lián)合視察”。全國人大代表和全國政協(xié)委員組織起來深入一線進行聯(lián)合視察，足跡遍布27個省、市、自治區(qū)。例如，全國人大常委會副委員長、全國政協(xié)副主席宋慶齡，于11月28日至12月3日到云南昆明進行了6天的視察，“先聽取了中共云南省委和省人民委員會（即省政府）的工作匯報，然后視察了三個糧倉、一個民族鄉(xiāng)、一個農(nóng)村生產(chǎn)合作社、一個街道、一個手工業(yè)合作社、兩個保育院，寫出了《視察云南省工作的報告》”，提出了“云南省的衛(wèi)生工作還需要加強”的意見。據(jù)統(tǒng)計，1955年11月中旬至1956年1月上旬，全國人大代表487人、全國政協(xié)委員204人參加了這次視察活動，形成了214份視察報告，約計180萬字，“這些報告多數(shù)是代表和委員聯(lián)名寫的”。1957年4月，“全國人大常委會55次會議與全國政協(xié)常委會40次會議舉行聯(lián)席會議，確定了1957年上半年組織人大代表和政協(xié)委員進行聯(lián)合視察的問題”，“經(jīng)過一個月左右視察，代表、委員們陸續(xù)寫出視察報告”。“全國人大常委會辦公廳和全國政協(xié)秘書處從視察報告中輯錄提出的問題和意見950條，編成了一本《匯輯（摘要）》。這本材料按工業(yè)、商業(yè)、公私合營工商業(yè)等分成24類，每類再分若干細項，然后分送人大和政協(xié)的各位常務委員及有關(guān)部門、地方研究參考”。
20世紀50年代，人大代表視察工作的開展，起到了密切聯(lián)系人民群眾、督促領(lǐng)導機關(guān)和干部改進工作、克服官僚主義的作用，彰顯出這一制度的生機活力。由于“大躍進”“反右傾”以及“文化大革命”的影響，六七十年代人大代表視察工作陷入停滯狀態(tài)。
（二）人大代表視察制度的恢復發(fā)展和規(guī)范化建設
1978年12月，中共十一屆三中全會做出了把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的戰(zhàn)略決策，著重提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務。12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話中強調(diào)：“為了保障人民民主，必須加強法制。”在此歷史背景下，健全社會主義民主和加強社會主義法制、推進國家各項工作在法治軌道上運行，成為全國人民的共同愿望。隨著人民代表大會制度的恢復運行和鞏固完善，1985年12月23日，經(jīng)中共中央批準，全國人大常委會辦公廳發(fā)出《關(guān)于改進全國人大代表視察辦法的意見》。1987年7月2日，全國人大常委會辦公廳發(fā)出《關(guān)于全國人大代表持視察證視察的意見》。人大代表視察工作得到恢復并進一步發(fā)展。
集中視察與持證視察、專題視察相結(jié)合 六屆全國人大常委會根據(jù)全國人大代表提出的建議，總結(jié)一些地方組織代表視察的經(jīng)驗，在征求省、自治區(qū)、直轄市人大常委會意見的基礎上，探索恢復和改進人大代表視察制度，并有了新的發(fā)展。《關(guān)于改進全國人大代表視察辦法的意見》要求：“將集中統(tǒng)一組織代表視察逐步改為分散的、經(jīng)常的和必要的集中相結(jié)合的視察。根據(jù)改進后的視察辦法，全國人大代表一般在其工作、居住的地、市范圍內(nèi)就地進行經(jīng)常性的視察活動”。把集中組織代表視察逐步改為分散的、經(jīng)常的視察，便于代表深入基層，直接聽取人民群眾的意見和要求，更好地發(fā)揮代表的作用。“代表可以根據(jù)自己熟悉的或想了解的情況，自行確定視察的具體內(nèi)容、單位和日期。可以個人單獨視察，也可以兩、三個人或幾個人一起視察。根據(jù)代表的要求和工作需要，也可以對一些重大問題組織集中視察或?qū)ｎ}視察。為了便于代表進行視察等活動，各省、自治區(qū)、直轄市和全國人大代表較多的城市可以組成代表組，同當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯黄鸢才藕徒M織視察活動”。1986年二三月間，“按照上述辦法組織全國人大代表進行了視察。代表們反映，這次視察辦法的改進，有助于更加深入調(diào)查研究，了解實際情況，在全國人大開會審議議案時更有發(fā)言權(quán)了，今后視察要逐步做到經(jīng)常化、制度化”。由于代表們對選定的題目比較熟悉，對被視察單位的工作提出的意見比較中肯，因此受到被視察單位的歡迎。
了解憲法和法律實施以及中心工作任務落實情況成為視察工作重點 人大代表視察內(nèi)容緊緊圍繞黨和國家工作大局展開。這一時期人大代表視察的內(nèi)容主要是“了解憲法和法律、國民經(jīng)濟計劃、預算和經(jīng)濟、科技、教育體制改革的貫徹執(zhí)行情況，直接聽取人民群眾的意見和要求”。20世紀八九十年代，全國人大代表聚焦農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、發(fā)展沿海經(jīng)濟、搞活企業(yè)、推進教育事業(yè)、普法教育、土地管理等重大政策和法律實施情況，進行深入調(diào)研視察，并提出許多有價值的意見和建議。例如，1991年初，部分在滬的全國人大代表視察了十幾家上海國營大中型企業(yè)，發(fā)現(xiàn)“不少企業(yè)市場意識比較差”，為此“代表們建議，企業(yè)生產(chǎn)要搞活，必須十分重視銷售問題，通過市場信息的反饋，不斷調(diào)整產(chǎn)品、提高質(zhì)量以適應日新月異變化著的市場要求”。代表們的真知灼見，給企業(yè)走出困境帶來了希望。
縣級以上代表視察實現(xiàn)有法可依 1979年7月，五屆全國人大二次會議“一致通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議”和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），明確“縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會”，為閉會期間組織縣級以上的地方各級代表活動提供了法律依據(jù)。1992年4月，七屆全國人大五次會議通過《代表法》，將多年來各級代表視察的成熟經(jīng)驗以法律形式固定下來。該法第二十一條規(guī)定了縣級以上的各級人大代表通過“統(tǒng)一安排”和“聯(lián)系安排”進行視察兩種形式，即“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務委員會的統(tǒng)一安排，對本級或者下級國家機關(guān)和有關(guān)單位的工作進行視察。代表按前款規(guī)定進行視察，可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負責人。被約見的有關(guān)國家機關(guān)負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見。代表可以持代表證就地進行視察。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會根據(jù)代表的要求，聯(lián)系安排本級或者上級的代表持代表證就地進行視察。代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題”。根據(jù)《代表法》以及修正的《地方組織法》，有些地方人大常委會制定了本級人大代表視察辦法，各級人大代表視察活動日益活躍，在調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題、督促改進工作方面發(fā)揮了重要作用。例如，1998年12月，全國人大常委會辦公廳組織在京全國人大代表開展集中視察，“視察活動開始之前，布赫、彭珮云、成思危副委員長和170余名在京人大代表聽取國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于企業(yè)改革的情況；財政部關(guān)于1998年財政預算執(zhí)行情況；農(nóng)業(yè)部關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的情況；北京市政府關(guān)于北京市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設情況的匯報；國家發(fā)展計劃委員會關(guān)于今年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的匯報；最高人民法院關(guān)于公正司法情況的報告；最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)開展集中教育整頓情況的報告”。“參加集中視察的代表們深入首鋼總公司、通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)翟里村、地鐵復八線、市勞動局職業(yè)介紹中心等17個北京基層單位進行視察”。之后，“參加集中視察的代表們赴山東省濰坊市、威海市的19個基層單位視察”。
（三）人大代表視察與專題調(diào)研的有機結(jié)合以及常態(tài)化建設
21世紀，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設新的發(fā)展階段。2004年9月，中共十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，提出“支持人民代表大會及其常委會依法履行職能，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系”。十屆全國人大常委會圍繞依法履行人民代表大會職能、堅持和完善人民代表大會制度，認真開展調(diào)查研究，廣泛征求意見，起草了相關(guān)意見稿。2005年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），提出“視察和專題調(diào)研是代表在大會閉會期間活動的重要形式”，要“改進和加強代表視察和專題調(diào)研工作”“密切代表與人民群眾的聯(lián)系”，代表視察和專題調(diào)研緊密結(jié)合起來，人大代表視察制度駛?cè)敕ㄖ位ㄔO快車道。
代表視察與專題調(diào)研有機結(jié)合 《若干意見》對加強代表視察和專題調(diào)研工作提出了要求：“根據(jù)全國人大常委會的統(tǒng)一安排，代表于每年年末進行一次集中視察，時間為一周左右。視察應突出重點，抓住關(guān)鍵，有目的、有準備地進行。要深入實際，深入基層，深入群眾，了解真實情況，增強視察的實效。省、自治區(qū)、直轄市人大常委會辦事機構(gòu)應將代表在視察過程中提出的建議、批評和意見進行整理，交由有關(guān)國家機關(guān)和組織研究處理后答復代表，并將代表視察的情況匯總報送全國人大常委會辦事機構(gòu)。代表在視察中不直接處理具體問題”。“根據(jù)全國人大常委會的統(tǒng)一安排，代表于每年年中進行一次專題調(diào)研，時間為一周左右。專題調(diào)研的題目由全國人大常委會擬定，也可以由代表根據(jù)國家工作的大局和實際情況確定。專題調(diào)研結(jié)束后，應形成調(diào)查報告，送交全國人大常委會辦事機構(gòu)研究處理”。代表視察和專題調(diào)研的目的都是為了讓代表了解情況，為開好會議和審議好各項議題做好準備等，但在側(cè)重點、選題、開展時機、組織方式、活動成果上有所不同。在表述上，代表視察和專題調(diào)研一般可以合稱為代表調(diào)研視察，體現(xiàn)了兩者互為支持、相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系，反映出代表履職方式不斷豐富。
每年組織代表調(diào)研視察成為慣例 為深入貫徹落實《若干意見》的精神，2005年6月，十屆全國人大常委會第三十三次委員長會議原則通過《關(guān)于加強和規(guī)范全國人大代表活動的若干意見》《全國人民代表大會代表議案處理辦法》《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》《全國人大常委會機關(guān)信訪工作若干規(guī)定》《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》5個相關(guān)工作文件，作為具體落實《若干意見》的工作措施，健全了代表依法履行職責的各項具體制度，并對代表調(diào)研視察工作的運行機制進行了細化和完善。同年，全國人大常委會“為增強代表活動的實效，組織代表就‘十一五’規(guī)劃編制涉及的重大問題進行集中視察，并針對執(zhí)法檢查、代表議案和建議、人民群眾來信來訪反映比較集中的問題，先后組織了1500多名代表參加專題調(diào)研，共提交調(diào)研報告170多篇”。2005年后，全國人大常委會辦公廳每年都會印發(fā)組織開展全國人大代表視察和專題調(diào)研的相關(guān)通知，這已成為慣例。香港、澳門回歸祖國后，全國人大常委會辦公廳組織港澳代表到內(nèi)地調(diào)研視察工作也走向機制化、常態(tài)化。
加強代表調(diào)研視察的履職規(guī)范和紀律要求 《若干意見》等文件明確“代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密。要把依法執(zhí)行代表職務與從事個人職業(yè)活動嚴格區(qū)別開來，不得借執(zhí)行代表職務進行個人職業(yè)活動。代表執(zhí)行代表職務的活動，不得接受企事業(yè)組織、社會團體和個人出資贊助。代表對涉及個人和親屬的具體案件應當回避”；“對代表交給全國人大常委會辦事機構(gòu)的人民群眾的申訴、控告、檢舉等信件和當面反映的有關(guān)問題，由全國人大常委會辦事機構(gòu)轉(zhuǎn)有關(guān)機關(guān)、組織研究處理，并由有關(guān)機關(guān)、組織負責答復，全國人大常委會辦事機構(gòu)應加強督辦工作。代表個人不得干預具體司法案件的審理和執(zhí)行”。《代表法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》相關(guān)條款也體現(xiàn)了這些紀律要求。
形成報告轉(zhuǎn)交、處理和反饋的完整閉環(huán) 為了落實2006年8月十屆全國人大常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）和2010年第二次修正的《代表法》，代表調(diào)研視察的組織方式、成果運用及反饋機制不斷完善，形成了科學完備的法定程序。《監(jiān)督法》第十條規(guī)定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表，對有關(guān)工作進行視察或者專題調(diào)查研究。常務委員會可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席常務委員會會議，聽取專項工作報告，提出意見”。這一條款一直沿用至今。2010年10月，十一屆全國人大常委會第十七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，其中增加一條，作為第二十條：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求”；增加一條，作為第二十三條：“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)安排，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，開展專題調(diào)研”；增加一條，作為第二十四條：“代表參加視察、專題調(diào)研活動形成的報告，由本級人民代表大會常務委員會辦事機構(gòu)轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)、組織。對報告中提出的意見和建議的研究處理情況應當向代表反饋”。這樣就形成了人大代表視察活動的完整工作閉環(huán)，一大批調(diào)研成果在代表議案和建議中得到體現(xiàn)，為中央和地方相關(guān)決策提供了重要參考。
（四）人大代表調(diào)研視察鞏固發(fā)展、守正創(chuàng)新
中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領(lǐng)導，習近平總書記就發(fā)展社會主義民主、加強人民代表大會制度建設、做好新時代人大工作發(fā)表了一系列重要講話，形成了習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，推動人大工作取得歷史性成就。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，明確提出：要“密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系”，“完善代表聯(lián)系群眾制度，建立健全代表聯(lián)絡機構(gòu)，拓寬代表聯(lián)系群眾的方式和渠道，通過調(diào)研、視察、走訪、直接聯(lián)系選民、代表接待日、主題活動等方式，暢通社情民意表達和反映渠道”；要“依法保障人大代表活動經(jīng)費”。2021年10月，中共中央首次召開中央人大工作會議，習近平總書記在會上發(fā)表了重要講話，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，明確提出了新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作，為我們在新征程上堅持和完善人民代表大會制度，開創(chuàng)人大工作新局面指明了前進方向，提供了根本遵循。11月，《中共中央關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》印發(fā)，這是全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、推動新時代人大制度建設和人大工作高質(zhì)量發(fā)展、加強社會主義民主政治建設的重要舉措。其中對有序開展和規(guī)范代表調(diào)研視察、深入了解和反映群眾訴求提出了明確要求。
調(diào)研視察主體覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表 十二屆全國人大常委會貫徹落實關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的部署要求，推進代表調(diào)研視察全面覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，融入基層治理現(xiàn)代化。2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議對《代表法》《地方組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行了第三次修正，其中，增加了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會主席團的安排，對本級人民政府和有關(guān)單位的工作進行視察”；代表參加視察、專題調(diào)研活動形成的報告由“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)、組織。對報告中提出的意見和建議的研究處理情況應當向代表反饋”等內(nèi)容，推動了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表調(diào)研視察的制度化和規(guī)范化。例如，同年9月，“部分省、縣、鎮(zhèn)人大代表聯(lián)合視察組一行30人親臨志仲鎮(zhèn)視察”。
有序開展和規(guī)范跨原選舉單位的行政區(qū)域調(diào)研視察 2019年6月，十三屆全國人大常委會第三十二次委員長會議通過了《關(guān)于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》，規(guī)定全國人大常委會可以組織全國人大代表跨原選舉單位的行政區(qū)域進行考察、視察；組織代表跨本行政區(qū)域活動或隨團出訪，要向全國人大常委會請示，這加強了對代表視察活動的統(tǒng)一安排。十三屆全國人大常委會“組織8389人次代表開展專題調(diào)研和集中視察，形成497篇專題調(diào)研報告。有序開展和規(guī)范代表跨原選舉單位調(diào)研視察。組織香港、澳門、臺灣、解放軍和武警部隊代表赴有關(guān)省（區(qū)、市）開展調(diào)研視察”。例如，2022年，全國人大常委會組織代表開展跨行政區(qū)域調(diào)研視察，山東、河南部分代表圍繞“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展情況”開展跨行政區(qū)域調(diào)研視察，四川、重慶部分代表圍繞“加快推進川渝能源保障一體化建設，高水平服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)調(diào)發(fā)展”開展跨行政區(qū)域調(diào)研視察，實現(xiàn)視察活動有序開展。
穩(wěn)中求進推動調(diào)研視察工作高質(zhì)量發(fā)展 2023年6月，十四屆全國人大常委會第三次會議表決通過了關(guān)于設立全國人大常委會代表工作委員會的決定，明確其主要職責包括承擔代表集中視察、專題調(diào)研、聯(lián)系群眾有關(guān)制度制定和指導協(xié)調(diào)工作等。十四屆全國人大常委會以設立代表工作委員會為契機，深化和拓展代表工作，“組建全國人大代表小組，鼓勵代表通過參加代表小組、代表家站活動等方式，傾聽和反映群眾的意愿呼聲。組織代表開展專題調(diào)研、集中視察，組織香港、澳門、臺灣代表赴廣東、甘肅、天津、浙江、福建等地視察調(diào)研，組織部分全國人大代表圍繞推進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展、加快長江上游航運能力建設等開展跨區(qū)域調(diào)研”。全國人大常委會辦公廳會同12個省（區(qū)、市）人大常委會“組織267名全國人大代表開展?jié)竦乇Ｗo法實施情況專題調(diào)研”，在執(zhí)法檢查的各環(huán)節(jié)邀請人大代表參加，將執(zhí)法檢查與議案建議辦理有機結(jié)合。“全國人大常委會還會同8個省級人大常委會組織207名全國人大代表開展種子法實施情況專題調(diào)研”，廣泛聽取各方面意見建議，增強執(zhí)法檢查針對性和實效性。2025年3月，十四屆全國人大三次會議對《代表法》進行了第四次修正，“在現(xiàn)有代表視察有關(guān)要求的基礎上，明確代表參加專題調(diào)研活動時，也可以向有關(guān)機關(guān)、組織提出建議、批評和意見，但不直接處理問題（修正草案第十五條）”。通過法治方式保證代表視察和專題調(diào)研工作制度化、規(guī)范化、程序化。
三、堅持和發(fā)展人大代表視察制度的經(jīng)驗啟示
70多年來的人大代表視察制度建設，經(jīng)歷了從粗疏到精細、從探索到規(guī)范、從零散到系統(tǒng)的過程，構(gòu)筑起規(guī)范和保障人大代表履職、充分發(fā)揮人大代表的作用，展現(xiàn)出其扎根人民群眾、反映社情民意的持久活力。2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上講話指出：要“充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應”，“要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應社會關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生”，人大代表“要充分發(fā)揮來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢，密切同人民群眾的聯(lián)系，當好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁”，為推進代表調(diào)研視察守正創(chuàng)新、充分發(fā)揮代表作用提供了科學指引。新時代新征程，要全面貫徹落實中共中央重大決策部署，以發(fā)展全過程人民民主、保障人民當家作主為目標，主動適應民主發(fā)展、法治進步的形勢任務，系統(tǒng)總結(jié)和長期堅持代表調(diào)研視察工作的重要經(jīng)驗，與時俱進和加強新時代代表調(diào)研視察工作，架起聯(lián)系人民群眾的“連心橋”，充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，把人大工作建立在堅實的民意基礎之上。
秉持保證人民當家作主的初心，加強代表調(diào)研視察的成果轉(zhuǎn)化和運用 堅守“人民選我當代表、我當代表為人民”政治初衷，突出參與監(jiān)督公權(quán)力運行的基本定位，通過調(diào)研視察努力把情況摸清、把問題找準、把對策提實，堅決防止調(diào)研視察走馬觀花、流于形式，切實督促國家機關(guān)不斷改進工作、轉(zhuǎn)變作風、克服官僚主義，保證國家權(quán)力正確行使和公民權(quán)利依法維護，這是人大代表視察工作的寶貴經(jīng)驗和面向未來的力量源泉。《代表法》規(guī)定：代表按規(guī)定進行視察時，“可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負責人。被約見的有關(guān)國家機關(guān)負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見”。對被視察單位來講，應當尊重代表的權(quán)利，支持代表視察活動，做到不回避問題、不敷衍代表，實事求是匯報工作，虛心接受代表監(jiān)督、人民監(jiān)督。對被視察單位存在的實際困難，代表可以如實反映，引起有關(guān)方面關(guān)注。這有利于充分發(fā)揮有序了解和檢查政府工作的正向功能。同時，要著眼增強人大監(jiān)督實效，注重代表調(diào)研視察成果的轉(zhuǎn)化和運用，通過調(diào)研視察形成的報告或建議、批評和意見，可以在閉會期間以代表建議的形式提出，與大會期間代表建議辦理的相關(guān)要求同等對待，相關(guān)承辦單位認真研究并及時答復反饋，人大常委會辦事機構(gòu)加強全過程的跟蹤督辦，推動一件件代表建議轉(zhuǎn)化為看得見、摸得著的民生福祉。
聚焦發(fā)展大局，推進代表調(diào)研視察與人大常委會重點工作深度融合 代表調(diào)研視察是人大工作的重要組成部分，其與人大及其常委會的調(diào)研制度、監(jiān)督制度緊密關(guān)聯(lián)，是提升人大監(jiān)督水平、筑牢人大工作民意根基的有力抓手。70多年的發(fā)展史證明，只有善于從黨和國家工作全局思考問題，緊跟中共中央重大決策部署、緊貼人民群眾所思所盼，與時代主題同軸運轉(zhuǎn)、與改革發(fā)展同心同向，才能保證代表調(diào)研視察的正確方向，不斷增強工作活力。要樹立“觀大勢、謀全局”的思維方法，結(jié)合社會普遍關(guān)注的熱點難點問題做好選題，全面了解全國和本行政區(qū)域的相關(guān)情況，在深入調(diào)研、聽取各方意見的基礎上提出建議、批評和意見；結(jié)合代表履職實際和專業(yè)特長，善于通過調(diào)研視察發(fā)現(xiàn)具有共性、普遍性的突出問題，并從健全法律制度、完善政策舉措的角度提出更有針對性的意見建議；加強對代表建議的綜合分析，提煉蘊含其中的民意民智和深層次全局性問題，充分吸納到相關(guān)法律和政策文件的制定和落實中，更好地推動解決人民群眾的急難愁盼；進一步推進代表調(diào)研視察與人大常委會執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等重點工作緊密結(jié)合，做到同題共答、同向發(fā)力，在融入黨和國家發(fā)展大局、服務黨和國家中心工作中擔當作為。比如，針對人工智能、數(shù)字經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)、自動駕駛、低空經(jīng)濟、深海科技等新興領(lǐng)域，深入調(diào)查研究，加強前瞻性思考，在產(chǎn)業(yè)促進與規(guī)制、技術(shù)顛覆與規(guī)則重構(gòu)等方面，積極提出有價值的立法建議。
持續(xù)加強法治建設，提升代表調(diào)研視察的制度化水平 法治是民主的重要保障，有利于促進民主政治的平穩(wěn)運行。70多年來，人大代表視察制度在法治保障中不斷積累經(jīng)驗，逐步發(fā)展成熟，每次相關(guān)立法修法都把鮮活實踐經(jīng)驗加以固化、上升為法律制度。瞄準人大代表履職活動日益豐富的新情況新趨勢，把代表調(diào)研視察這一傳統(tǒng)的履職方式與近年來參加代表之家、代表聯(lián)絡站活動等新興履職方式結(jié)合起來，在實踐中不斷探索深化和改革創(chuàng)新，依法豐富和拓展閉會期間代表履職方式和活動形式，做到實踐每前進一步法治建設就跟進一步。注重發(fā)揮地方立法的實施性、補充性、探索性功能，結(jié)合地方實際，對《代表法》有關(guān)規(guī)定予以細化，對需要改革創(chuàng)新的事項積極探索，形成可操作、有特色、真管用的本級代表調(diào)研視察規(guī)范性文件。例如，北京、安徽、山西、內(nèi)蒙古、廣西等省級人大常委會制定了關(guān)于代表視察的地方性法規(guī)，運用法治方式形成了富有地方特色的經(jīng)驗做法。在此基礎上，以《代表法》第四次修正為契機，進一步總結(jié)經(jīng)驗、選取典型、固化成果，扎實做好《代表法》貫徹實施工作，在法治軌道上推進代表調(diào)研視察工作高質(zhì)量發(fā)展。
總之，只有深入群眾、根植群眾，人大代表視察工作才能不斷汲取發(fā)展的力量，永葆生機和活力。如果脫離人民群眾、缺乏實事求是精神，偏離參與監(jiān)督公權(quán)力運行的基本定位，人大代表視察工作將成為無源之水、無本之木。順應發(fā)展全過程人民民主的趨勢，代表履職必須在堅持中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新，鞏固好代表視察、專題調(diào)研這些聯(lián)系群眾的經(jīng)典方式，支持好組成代表小組、列席人大常委會會議、參與人大常委會重點工作等經(jīng)常性履職方式，發(fā)展好參加代表家站、專業(yè)代表小組等新興履職形式，并通過法治方式將這些吸納民意、匯集民智的制度成果固定下來，不斷豐富和發(fā)展代表的履職形式和活動方式，讓人民群眾切身感受到代表作用的發(fā)揮，感受到民主法治就在身邊。唯此，才能在法治軌道上保證人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)廣大人民群眾參與國家治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，支持和保障人民當家作主。
*本文為國家社會科學基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（20VHJ001）的階段性研究成果。
［作者簡介］莊澤林，全國人民代表大會常務委員會辦公廳研究室；博士研究生，中國政法大學紀檢監(jiān)察學院。
本文發(fā)表在《當代中國史研究》2025年第3期，注釋從略，引用請參考原文。
