［摘要］鄉鎮企業污染治理是中國環境保護事業的重要組成部分，廣東順德又因其特殊性成為全國治理的典范。20世紀70年代末，由于社隊企業快速增長與環保治理滯后，出現了局部污染爆發并呈現擴散蔓延態勢；1981年，設立環保機構，率先將征收排污費、“三同時”及環保審批等環境管理措施引入鄉鎮企業領域，為全國鄉鎮企業污染治理和國家環保政策設計積累了有益經驗；1984年以后，以制度賦權和政策創新破解布局無序、資金短缺、技術落后等共性難題，構建了“制度規制”和“政策扶持”并重的綜合治理框架。在政策引導及市場競爭驅動下，“順德模式”下的骨干企業依托資金與技術優勢，以設備技術升級為主要路徑響應治理。同時，民眾環保意識不斷提升、基層監督力量不斷增強等，最終促成了“政府主導—企業響應—民眾監督”的多元共治格局。
［關鍵詞］鄉鎮企業；廣東順德；工業污染；環境保護；改革開放
［作者簡介］覃鴻芬，博士研究生，山東大學歷史學院。
鄉鎮企業的崛起被視為繼家庭聯產承包責任制后中國農民的又一偉大創造。對此，學界圍繞其動力機制、產權制度、發展模式、發展歷程等開展研究，取得了豐碩成果，但鄉鎮企業的污染問題及其治理實踐卻長期被忽視。近年來，當代中國環境保護史研究日漸興起，但對數量龐大、分布廣泛的鄉鎮企業所致區域性、累積性污染及地方治理經驗等缺乏考察和總結。有學者提出，環保意識覺醒與治理實踐發軔的當代環境保護史是亟待深化的課題，鄉鎮企業污染治理研究正是該課題的重要內容之一。
廣東順德因其特殊性而成為探討上述議題的典型案例。其不僅是改革開放后鄉鎮企業發展的先行區域，也是工業污染防治的全國范本。順德地處珠江三角洲腹地，接壤廣州、毗鄰港澳，盛產桑蠶、甘蔗和塘魚，具有深厚的工商業傳統。至20世紀70年代末，順德社隊企業已初具規模，到1984年便形成了以鎮辦集體工業企業為主的“順德模式”。隨著鄉鎮企業的快速發展，“順德模式”被費孝通譽為珠江三角洲經濟發展的“后續狀態”。此后，順德經濟社會發展水平持續提升，在2006年成為全國首個地區生產總值突破千億元的縣（市、區） ，在2021年躍升為首個萬億工業強區。順德在推進地方經濟社會發展進程中逐步構建起行之有效的鄉鎮企業污染防治體系，并得到廣泛認可。例如，1992年5月，《人民日報》刊發文章，高度肯定順德“已經形成了經濟與環境協調發展的趨勢”，時任國家環境保護局局長曲格平則稱其經驗“適合全國”。
一、地方工業擴張與污染加劇
20世紀70年代初，工業“三廢”（廢渣、廢水、廢氣）污染問題引起黨和政府的高度關注。1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，確定了第一個環境保護工作方針，即“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”；制定了工業“三廢”排放標準，提出了防治污染措施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產的“三同時”原則。隨即，廣東響應中央部署，著手設立省、市兩級環保機構并部署污染調查。然而，此階段環保工作仍集中于省、市層面，縣級環保機構普遍尚未建立，基層環保工作幾乎處于空白狀態。
（一）水污染問題凸顯和治理缺位
雖然環境污染的治理體系尚未延伸至縣級，但在廣東省和佛山地區的部署下，順德的衛生防疫站開展了水質及工業衛生調查。調查結果令人擔憂，隨著地方工業增長，污染物排放增多，河道水質持續惡化：1973年起，流經縣城的大良河的有機物、氰化物及重金屬等濃度逐年攀升，枯水期和關閘期尤為嚴重。 1976年氰化物濃度驟升至嚴重程度，1977年河水“變色、變味、河中魚蝦死亡”成為常態。同期，容奇德勝河、桂洲鎮等多地的水質亦呈現惡化之勢。1976年德勝河水檢測出氰化物、硫化物等有毒物質，桂洲鎮河水污染嚴重，被判定為“不宜作長期飲用水源”。
水質惡化的根源直指同期工業的粗放式增長。例如，大良河沿岸“工廠大多是因陋就簡，土機上馬……更談不上有對三廢處理的技術措施和設備”。桂洲鎮河涌與德勝河沿岸則形成線性污染帶，污水均未經處理直接排放。衛生防疫部門雖展開污染調查并呼吁在“黨委的統一領導下，召集有關部門認真研究……治理工業三廢”，“加強對工廠三廢的衛生管理”，但在縣級環保機構缺失、治理機制幾近空白的條件下，所提應對措施只限于另覓水源、開挖水井。
（二）社隊工業粗放式增長及污染蔓延
除治理主體缺失外，社隊企業快速擴張及污染物排放劇增是順德環境污染加劇的直接原因。
1970年，國務院召開北方地區農業會議，提出要通過提高農業機械化水平來改變農業生產力落后的局面。1971年，國務院專門召開農業機械化會議，鼓勵各地大力“發展以原材料生產為主的‘五小’工業（指小鋼鐵、小煤窯、小水電、小機械修造、小水泥、小化肥等工業，實際上不止五種），為加速實現農業機械化建立重要的物質基礎”。會后，全國不少地區（包括順德在內）的社隊企業都有了較大發展。1975年，中共廣東省委確立“圍繞農業辦企業，辦好企業促農業”方針。對此，順德抓住政策機遇，相繼興辦機械、機電、塑料、化工、電鍍、五金和建材等企業，社隊工業呈現快速增長態勢。截至1978年，順德的地區總產值達2.16億元，較1975年增長了151%，成功躋身佛山地區社隊企業的第一梯隊。社隊企業快速發展隨即帶來較為嚴重的環境污染問題。尤其是在缺乏環保約束的情況下，即使規模相對較大的鎮辦企業也缺乏必要的工業“三廢”治理手段和衛生防護措施。以大良橡膠廠為例，據1975年的調查顯示，廠內空氣中汽油、苯含量遠超國家標準，工人面臨神經衰弱、麻痹、貧血等職業病風險，但防疫站僅提出汽油缸加蓋、改善通風、注意個人衛生和安排定期體檢等基礎性衛生建議。相比之下，種類龐雜、數量眾多、分布廣泛且規模更小的隊辦企業，污染形勢更加嚴峻。總體來看，此時順德地區社隊企業的污染主要為煤煙污染和水污染，并呈現由點狀分布向帶狀擴散、由帶狀擴散向區域蔓延的態勢。
一方面是煤煙污染。1978年秋，順德的工業“三廢”問題已較為普遍，其中尤以磚瓦廠排放的煤煙污染最為突出。1979—1980年，全縣發生大面積死蠶現象，僅1980年7—9月養蠶業就較上年減收205.55萬元。經省、地區調查證實，煤煙中的氟化物沉積于桑葉表面，超過閾值即抑制蠶體發育甚至導致死亡。煤煙污染引發養蠶業全面衰退，桑葉減產、蠶體中毒、倒掉蠶種及停養現象日趨嚴重，磚瓦廠密集區這種情況尤甚。1981—1982年，該縣羅沙大隊高產桑地退化為低產地，天連大隊產繭量下降了17%—35%，平步大隊“顆蠶無收”。煤煙污染蔓延使農民種桑養蠶的積極性持續低迷，即便黨和政府采取思想教育、價格補貼等舉措亦難挽頹勢。順德養蠶業的衰退正是社隊企業污染環境的典型案例。
另一方面是水污染。電鍍廢水含高濃度鹽酸、氰化物、漂白粉及重金屬，對水源安全、農業生產尤其是塘魚養殖業及民眾健康構成嚴重威脅。據調查，1981年順德有50余家電鍍廠分布于城鄉，容奇鎮2家電鍍廠“嚴重影響居民生活水源”，桂洲公社的11家電鍍廠污染著周邊魚塘、蔗地、桑地、菜地和地下水。嚴重時還會導致魚類中毒死亡、草樹枯死以及農產品無法食用。例如，1982年勒流大隊電鍍廠排放廢液致大面積水體無法飲用及大量魚類死亡，陳村仙沖電鍍廠“周圍樹木和草干枯死亡”。水污染具有一定的擴散性、長期性，對順德的環境破壞較大，嚴重影響著當地民眾的日常生活。
如上所述，社隊企業的工業污染不僅破壞著當地的生態環境，更直接威脅著民眾的日常生活和身體健康，使廠群、廠隊關系日趨緊張。例如，沖鶴化工廠的硫酸霧導致附近居民流淚、咽干、鼻干甚至引發支氣管炎和肺水腫，致使民眾與污染企業等產生了一些矛盾。因此，如何統籌協調地方經濟社會發展與環境保護，成為順德亟待破解的重要課題。
二、治理體系的構建和初步治理
1979年9月，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過《中華人民共和國環境保護法（試行）》，明確要求全國各級政府根據需要設立環保機構。 1981年2月，《國務院關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“各城市和工業集中的地區，要對環境污染源進行調查分析，按照輕重緩急，有計劃有步驟地進行治理。”由此，包括順德在內的整個廣東環境保護工作進入了新的發展階段，建立縣級環保機構以及相應的環保制度也成為順德應對社隊企業環境污染的當務之急。
（一）體制和管理制度的創設
1981年4月，順德縣環境保護辦公室成立，下設環保監測站，標志著當地環保工作的正式啟動。6月17日，縣人民政府頒布《關于加強環境保護工作的規定》，提出了明確的治理思路和工作框架：建立環保機構和治理網絡，將環保納入國民經濟發展規劃，綜合運用法律、行政和經濟等手段強化環境管理，并大力開展環保宣傳教育。為進一步推動政策落地，縣人民政府于23日召開環保工作會議，部署各公社、單位組建環境保護領導小組并配備專（兼）職環保員。至當年底，全縣初步組建了含43個環境保護領導小組和32個專職監測員的環保隊伍。在此過程中，順德率先將環境管理延伸至社隊企業領域。在無經驗可循的情況下，順德借鑒國營工業企業的環境管理要求和經驗，將征收排污費、“三同時”及環保審批靈活移植至社隊企業，開創性搭建了社隊企業環境管理體系。
一方面，順德建立了以征收超標排污費為核心的經濟約束機制。例如，1981年6—7月，根據《廣東省排污超標準收費暫行規定》制定并頒布了當地的收費條例及配套細則等，通過設立滯納金制度和劃賬通知制度，強化了政策的執行力與威懾力。12月，當地進一步制定了排污費的使用管理辦法，明確排污費由縣級統籌，專款專用，通過無償補助、低息貸款等支持企業治理，并提取5%—10%用于科研監測和制度執行，從而形成“以收促治”的政策閉環。另一方面，順德還建立了以“三同時”和環保審批為核心的源頭預防機制。同年6月，依據國務院《決定》精神，順德要求所有項目必須執行“三同時”和環保審批：環保設施須納入主體設計并經過環保審批方可動工；未經環保審批不予辦理工商執照、銀行開戶撥款、基建手續等；竣工后須經環保等部門聯合驗收，違規投產者依法追責。 1983年，當地進一步強化環保審批制度，規定新建、改建、擴建企業必須提交“環境影響報告書”，詳細說明選址、周圍環境、工藝流程、工業“三廢”排放及處理措施等內容，從而提升了環保審批的前置性與科學性。
（二）初步治理的成效
在中共順德縣委、縣政府的統籌領導下，基于相關政策和制度，全縣的社隊企業環境污染治理取得了一定成效。
“以收促治”效果明顯 順德的排污費征收以社隊企業中的電鍍業為試點，至1982年9月，全縣累計實際征收超70萬元，其中42.38%用于企業的環境污染治理補貼，16.64%用于購置監測儀器，另減免15萬余元支持企業開展相應環境污染治理工作。此舉既初步推動了企業治理，又實現了縣級監測能力從無到有的突破。至1983年底，排污費征收由試點轉向全面鋪開，通過核定征收、耗煤量折算等辦法將磚窯、飲食、有機玻璃等暫難測定的行業納入管理范圍。此外，“三同時”和環保審批制度亦逐步推行，全縣基本停止批辦電鍍、造紙、化工、漂染等重污染項目。同年獲批項目中無污染企業占87%，初步遏制了高污染項目的無序擴張。
源頭治理快速推進 如前所述，電鍍業因企業數量多、污染重、民眾反映強烈而成為重點整治行業，其治理實踐集中體現了順德污染治理初期的路徑和特征。在此過程中，源頭治理被提到前所未有的高度。除提高電鍍業的排污收費標準外，順德還注重給相關企業提供相應支持以助推治理落地。如面對企業缺乏治理技術和經驗的難題，各公社環保小組聯合工交系統組織企業赴外地考察學習。同時，縣環境保護辦公室也會派遣技術人員協助制定整治方案，委托研發排污處理設備，適時召開行業現場會推廣治理經驗。為實現限期治理，強化監管與行政懲戒，對拒不治理甚至偷排造成嚴重污染的企業，環保部門還會依法處以警告、通報批評、責令停產整治、罰款、追責企業負責人直至吊銷執照等處罰。 1983年3月，縣環境保護辦公室下達限期治理通知，7月，對治理不力者實行關停、停產治理和限期整改的處罰。在多重措施推動下，社隊企業由質疑、抵觸轉向配合治理乃至主動治理。例如，陳村公社的電鍍廠陸續修建了廢水處理池并學習了處理技術。至1982年下半年，超過80%的電鍍廠投入治理，部分企業達標排放，行業污染負荷有所緩解。在電鍍業污染源治理的帶動下，其他污染源亦得以初步整治。例如，沖鶴化工廠消除了酸霧污染，勒流造紙廠改善了造紙黑液和硫化氣體污染的情況。
實踐證明，在地方財政難以大量投入治理資金的條件下，通過設立環保機構、建立環保隊伍、創新環境管理和依靠企業自身力量開展污染治理，是防治社隊企業環境污染的可行路徑和現實選擇。順德在保持社隊企業快速增長的同時，初步遏制了環境惡化趨勢。1983年，全縣公社、大隊兩級企業總收入6.23億元，較1982年增長了21%，而全縣40%水域水質也有了明顯改善。順德的開創性探索和先行實踐獲得了中央的高度認可，其社隊企業的環境污染治理也由地方實踐上升為國家政策，在全國產生了重要的示范效應。例如，1982年曲格平在順德考察后對其給予了高度評價，1983年6月全國縣（區）環境保護工作經驗交流會在順德召開，全面總結推廣了該縣經驗，會后向國務院提交了經驗報告，國務院給予充分肯定，并以此為基礎，發布了《國務院關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》。年末，時任國務院副總理李鵬在第二次全國環境保護會議上高度肯定了順德經驗：“廣東省順德縣保護農業環境的經驗就很好，由于全面規劃，統籌安排，保護生態，結果農業發展了，農民收入提高了，環境污染也得到了控制。城鄉建設環境保護部在那里召開了經驗交流會，大家評價都很高。這個路子對頭，希望各地都要這樣做。” 1983—1986年，全國超5000人次赴順德考察學習，順德經驗得到了較為廣泛的傳播。
然而，在看到順德社隊企業環境污染治理取得成績的同時，也需要關注到其局限性。就全國層面來看，雖然中央將環境管理視為“控制鄉鎮企業環境污染的最現實、最有效的手段”予以推廣，但直到1985年絕大多數縣、鎮的環保工作仍處于無人負責的狀況。就順德自身層面來看，其亦面臨多重治理困境。一方面，環境管理制度執行遭遇認知偏差與弱化。如仍有部分企業與主管部門認為環保工作“多此一舉”“沒有用”。另一方面，企業治理意識和治理能力仍較薄弱，治理流于被動應對和短期治理。而且，在環境污染治理過程中又有新的問題產生，如廣大農村的煤煙污染尚未得到有效控制，新的污染源又不斷涌現，1982—1983年順德平均每年因污染事故直接損失達400萬元，生態破壞損失更是高達1億多元。因此，在環境管理的基礎上進一步探索系統性治理方案成為順德乃至全國環保工作深入發展的關鍵議題。
三、政府主導下的綜合治理
國家環保政策的完善為順德環保工作的進一步深化提供了契機與制度支撐。1983年底至1984年初，第二次全國環境保護會議明確提出將環境保護確立為基本國策。 1984年4月，社隊企業正式更名為鄉鎮企業。9月，《國務院關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》 明確涵蓋了鄉鎮企業污染問題的治理。對此，順德以機構升格與制度賦權為突破口，構建了“制度規制”和“政策扶持”并重的綜合治理框架。同時，以集體工業企業為主的“順德模式”為鄉鎮企業的環境污染治理創造了重要條件，加之民眾的環保意識和政策認知提升，社會監督力量形成并不斷增強，政府、企業及民眾三方形成了新的治理合力。
（一）“規制與扶持”并重的綜合治理框架
為適應環保工作需要，1984年4月，順德在機構改革中將縣經濟委員會管轄的環境保護辦公室升格為縣政府直屬的環境保護局，下設6個職能股室；6月，縣環境保護委員會成立，負責統籌協調環保事務。在此基礎上，各鎮設立環境保護辦公室，推進“縣—鎮—村企”三級治理，當年專（兼）職環保人員就達1135人。這一變革顯著提升了環保部門的決策話語權和政策執行力，環保事務得以納入地方經濟社會發展的更高決策層面，環保網絡和環保隊伍的強化使得環境管理和監督力量大大增強。這與同時期其他地方環保機構遭遇“降格”“減員”形成鮮明對比。1982年以后，一些地方將原直屬政府管轄、獨立行使管理權的環境保護局并入城鄉建設部門，使本就脆弱的環境管理機構進一步弱化。調查顯示，至1989年仍有不少縣級環保機構仍隸屬建設委員會。
在體制升格和制度賦權的基礎上，針對布局無序、治理能力和環保意識薄弱等共性難題，順德縣環境保護局聯合多部門創新實施多元政策，搭建了“規制和扶持”并重、相互支撐的綜合治理框架。
以規劃引導、審批管控共同推進污染的集中治理 1984年1月，根據中央政策精神，結合當地實際，《順德縣環境保護“七五”規劃（1986—1990年）》正式公布。在此規劃指導下，環保部門在經濟建設中的任務和地位進一步明確，各區鎮結合各自實際也編制了相應的環保規劃和村鎮建設規劃，同時按“四離一放”建設工業區，推動了新老企業都向工業區集中，并在1986年初步形成了若干工業群。至1990年已建成30個區級工業區，1991年46個管理區完成工業區規劃。此外，順德也強化了環保審批嚴控企業準入與選址。例如，1985年6月，順德成立了審批企業領導組，從經濟效益、能源消耗、行業布局等多維度審查重大投資項目。此后，當地的鄉鎮企業布局從無序散亂走向集聚集中，為環境污染的區域集中整治奠定了重要基礎，其做法和經驗被《中國環境年鑒（1990）》 收錄，從而得到了進一步推廣，為全國其他地區的鄉鎮企業環境污染治理提供了重要參照。
創新環保集資機制、創建專業化技術服務體系以提升污染治理能力 在資金方面，根據城鄉建設環境保護部等七部委《關于環境保護資金渠道的規定》，結合當地實際，順德于1985年創新推行環保集資，以無息、低息貸款及無償補助等方式支持企業治理。其資金計算原則包括：凡有提留更新改造資金（或提留固定資產折舊費）的工商企業按實際提留總額的8%提取；凡沒有提留更新改造資金（或提留固定資產折舊費）的，工業企業按銷售總額、交通運輸企業按營業收入總額的3‰提取；凡商業企業按銷售總額的1‰提取。上述做法獲得中央肯定并要求整理上報經驗材料。盡管該做法初期也曾遇到企業異議、進度不一、欠繳等問題，但最終取得明顯成效：1985—1991年累計集資1254萬元，逾80%投向企業治理。在技術方面，順德組建了專業化服務機構以提供技術支持。例如， 1984—1986年，順德先后設立環保物資設備服務公司、環境科學學會、環境保護科學研究所等，形成了覆蓋設備物資調配、工藝與治理方案設計、環境影響評估、技術指導和咨詢等方面的技術支持體系，為污染治理提供了重要的技術支撐。
全面系統推進環保宣傳和教育以提升民眾的環保意識 為加強環保宣傳教育工作，1984年縣環境保護局設科技宣教股，聯合文教、司法、電視廣播等部門向社會公眾尤其是中小學生群體開展宣傳教育。在社會公眾宣傳方面，實行常態化普及與節點式集中宣傳，日常依托宣傳冊、雜志、廣播、電視等媒介宣傳環保知識，并緊扣法制宣傳月、地球日、世界環境日等關鍵節點組織專項活動。在學校教育方面，當地較早將環保教育納入義務教育體系。例如，1986年，順德響應廣東省號召在全縣中小學全面普及環保教育，并將環保教育融入課堂教學、校園文化建設及課外實踐。至1991年，全縣不僅完成小學環保教材編寫，而且將環保教育延伸至學前教育階段，順德對培育民眾環保意識的重視和主動探索由此可見一斑。
總體來看，順德以環保機構升格為核心突破點，通過工業布局重構、治理能力建設、社會環保意識提升等多維度突破共性難題，形成了“規制與扶持”并重的綜合治理框架，其治理理念和實踐都走在了全國前列。
（二）“順德模式”下的企業治理
在環境污染治理中，企業作為治理主體，其行為決策既受環保政策等外部因素約束，更取決于自身的資金實力、技術水平等治理能力。
如前所述，以鎮辦骨干企業為主的“順德模式”有別于以中小型鄉村集體企業為主的“蘇南模式”和廣東其他地區的發展模式，其鎮一級的企業規模和占比更大。統計顯示，截至1987年末，順德有鎮辦企業418家，平均收入419萬元，為村辦企業的9倍有余，其雄厚的資金與技術實力為環境污染治理奠定了堅實的物質基礎。同時，其管理體制也助推著環保政策的落地。在“順德模式”下，鄉鎮集體企業的資源整合能力及市場競爭驅動構成了環境污染治理的三重邏輯：其一，“規制與扶持”協同發力，即環保部門施加治理壓力的同時提供協助和指導，黨政系統則協調政策與資源支持；其二，企業資金投入和技術改造力度較大；其三，經濟效益驅動著治理投入的增加，即企業在初步治理后獲得經濟和環保效益的正向反饋，持續追加投入，形成良性循環，最終實現經濟與環境效益協同提升。例如，在縣環境保護局限期治理要求與中共大良鎮黨委支持下，1984年大良橡膠廠投入268.8萬元（其中環保治理資金為30.7萬元） 實施搬遷改造，治理后產值和利潤分別增長了30%、34%。又如，至1991年，順德的鄉鎮企業引進設備2.77萬多臺（套），價值1.97億美元，骨干企業的主要技術設備基本達到20世紀80年代初中期的國際先進水平，具備按國際標準生產和開發產品的能力。
在提升治理水平的同時，企業還逐步建立了環保責任制，明確將環境管理納入日常經營管理。自1984年起，順德要求建立廠長—車間主任—工人三級環保責任制，并在部分企業率先落實。1985年，美的家用電器公司即在管理經營手冊中專設“環境保護管理制度”，明確廢棄物處置規程、環保設備專人管理維護以及嚴格執行“三同時”。 1986年起，縣經濟發展總公司推動所屬企業開展職工環保培訓，逐步建立內部環保制度，并將其納入工人守則強制執行。這表明，企業逐步將外部政策要求轉化為職工守則和內部規章制度。1988年，企業環保責任制度全面鋪開，環保指標被納入廠長任期目標制考核體系，承包經營責任制亦明文規定環保為承包者法定義務，環保逐步成為經營承包者不可分割的責任。可見，鄉鎮企業逐步由被動式和應付式治理轉向主動治理。
（三）民眾環保意識不斷增強
改革開放后，隨著環保工作的推進與宣傳教育的深入，民眾的環保意識顯著增強。就順德來說，其典型表現即污染投訴激增。例如，1986年縣環境保護局受理投訴信件159件、電話17次，較1983年猛增200%。 1987年，該局的工作總結亦印證：“隨著環保宣傳教育不斷深入，群眾的環境意識大大提高，環境污染信訪增加”。同時，隨著認知水平提升，民眾在地方環保政策與法規的基礎上提出了更為明確的權益訴求。這在其撰寫的投訴信中得到集中體現。例如，1989年匯源新村居民投訴一機械加工場晝夜運轉導致“玻璃窗和墻體都震動”，主張“居民住宅中不應開設機械加工場”。這表明，民眾基于功能分區政策及實踐形成了清晰的環境權益認知，并以此為政策依據來維護自身環境權益。在此過程中，一些民眾已展現出較強的程序意識與法理能力，并形成了參與環境決策的權利主張。例如，在一件關于飲食店噪聲與異味擾民的投訴中，居民援引“環保條例之第十五條第三款有關規定”為法理依據，質疑其是否依法申報噪聲作業和營業選址，明確要求“如未經有關合法手續開檔，應執法處理”，并主張“即使經批準，也應聽取群眾意見予以搬遷”。投訴信的語言風格與邏輯結構反映出民眾對環保法規、審批程序和執法機制的理解與運用，更表達了參與環境決策的權利訴求。
上述案例清晰展現了民眾環保意識的提升及向實質性監督行動的轉變。在掌握污染源信息、危害程度及相關法規政策后，廣大民眾具備了監督質疑企業污染行為的能力，并提出參與環境決策的權利主張，由此形成日益增強的公共環境訴求與社會監督力量，促使環保部門及時介入處理并倒逼企業整改。諸多企業的治理整改呈現“民眾反映—環保部門介入—企業治理”的傳導路徑，社會監督壓力成為推動相關企業治污的重要因素。據統計，1987—1990年，順德縣環境保護局收到投訴及人大提案439件，已辦理435件，推動160家企業治理污染、27家搬遷、責令6家停產，這些企業包括合資、國營、集體和個體等多種所有制形式。這也進一步有力證明，社會監督壓力可有效傳導至不同所有制和規模的企業，是地方環境污染治理中的重要監督力量。
總體來看，自20世紀80年代中后期起，順德逐步形成了“政府主導—企業響應—民眾監督”的共治格局，推動了鄉鎮企業高速發展與環境改善的協同共進。其鄉鎮企業產值從1978年的2.16億元增長至1991年的66.38億元，13年實現了30倍增長。其中集體骨干企業更展現出強勁的規模效應與龍頭作用：1991年全縣304家鎮（街）辦工業企業產值達56億元，在全國十大鄉鎮企業中順德獨占5家。同時，順德也有效控制了工業污染，實現了環境質量的總體穩定，甚至部分指標有所改善。例如，至1991年，當地的地表水水質和大氣質量均優于國家二級標準，順德民眾“基本上能夠飲用到國家規定的二類水質標準的地面水，能呼吸著國家規定的二級大氣環境質量的空氣”。鄉鎮企業的騰飛和環境改善顯著提升了城鄉居民生活水平，順德較早地步入了“小康”階段。
進入21世紀尤其是新時代以來，順德在延續早期探索的基礎上進一步制度化，環評審批、執法督查、環境信訪與環保宣教成為常態機制，同時在工業園區整治、排污權交易、聯圍治水等方面展開創新探索，使治理從污染防治走向生態改善。順德鄉鎮企業污染治理雖為特定歷史階段的地方實踐，但其經驗啟示在于，其一，破除發展迷思，確立綠色發展理念。順德經驗有力證明，環保并非經濟發展的枷鎖，而是產業轉型升級的強勁引擎。這要求政府將環保置于戰略全局高度，堅定治理決心有力推進環保工作。其二，構建“規制與扶持”協同并進的治理機制。污染治理需要政府綜合運用法律、經濟、行政、技術等手段構建完善的規制體系，對企業形成制度約束；同時，配套以技術幫扶、政策支持等措施切實協助企業實現綠色轉型。更具深遠意義的是，通過制度化設計，實現環保宣傳與教育的全域覆蓋、系統推進和長效堅持，從而全面提升全社會環保意識和環保技能。順德為國家環保政策的制定貢獻了地方性經驗，更以實踐回答了可持續發展這一時代命題，其前瞻性探索所蘊含的治理智慧——環保前置驅動產業升級、制度賦權強化治理效能、社會共治筑牢長效基礎為推進生態文明建設提供了可資借鑒的寶貴經驗。
本文發表在《當代中國史研究》2026年第1期，注釋從略，引用請參考原文。
