［摘要］中共十八大以來，黨和政府進一步完善了央地財政關系。按照不同時期中心任務，改革歷程可分為：2012—2016年由收入劃分向權責劃分過渡，即強化預算、平移財力階段；2016—2020年全方位各領域央地權責劃分，即明確事權、優化支出階段；2020—2024年由央地調整深入到省內調整，即省級統籌、完善框架階段；2024年至今進一步深化改革，即增加地方自主財力、適當加強中央事權階段。新時代央地財政關系的完善，直接推動央地財政收支趨于合理，調動了央地雙方積極性；推動現代財政制度建立，間接提升了國家治理能力；積累了改革實踐經驗，豐富了中國特色社會主義財政理論。
［關鍵詞］新時代；中央；地方；財政關系
中共二十屆三中全會強調，要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。中共十八大以來，中央和地方財政關系（以下簡稱央地財政關系）作為財政制度建設“最難啃的骨頭”受到黨和政府高度重視。經過多年的扎實推進，取得了重要成效。隨著新時代央地財政關系改革的深入，學界對此討論十分熱烈。諸多專家學者分別從財政學、政治學、法學等角度對其進行了研究，但從歷史學角度進行的研究甚為缺乏。中共二十屆三中全會特別指出，要“總結和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗”。新時代完善央地財政關系作為財稅體制改革的重要組成部分，取得了重要成就，積累了寶貴經驗，有必要對其進行回顧和總結。為此，本文擬從緣由、歷程、成就等方面對新時代央地財政關系改革進行歷史回顧，為進一步完善央地財政關系和深化財稅體制改革提供啟示。
新時代完善央地財政關系的歷史緣由
新中國成立以來，央地財政關系經歷了多次演變。1994年分稅制改革明確了中央和地方收入劃分，“對于加強中央宏觀調控，促進經濟與社會發展，保證財政收入，調整優化稅制結構，理順政府與企業、中央與地方、公權體系與公民的分配關系，都起到了至關重要的作用”。但受多種條件限制，分稅制財政體制只是建立了基本框架，深化改革的任務仍然艱巨。地方財力不足、央地事權與支出責任不清晰、與國家治理現代化不匹配等因素共同要求對央地財政關系進行進一步調整。
（一）地方事權過多而財力不足是央地財政關系改革的直接原因
分稅制對中央和地方政府財政收入劃分進行了大幅度調整，雖然改變了過去中央財政收入窘迫的狀況，但是地方財政收入又受到很大影響。分稅制改革后，受稅權上移、共享稅分成制、地方稅體系建設不完備等因素制約，地方財政收入在財政總收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44.3%，此后常年不高于50%。反之，地方事權過多，導致地方財政支出在財政總支出中的比重從1993年至2003年一直在70%左右徘徊，隨后快速提升，至2012年達到85.1%。地方政府的財政自給率明顯下降，“財力上浮、支出下沉”的情況十分明顯。稅分少了，就只能通過轉移支付和其他收入來彌補財政缺口。從實踐來看，我國一般性轉移支付并沒有獲得主體地位，項目專項轉移支付所占比重偏大，不利于地方政府統籌財力，影響地方積極性發揮。地方政府在轉軌過程中受到“GDP錦標賽”模式的影響，高度依賴“非規范性收入”，雖暫時得以緩解資金壓力，但對財政可持續性造成不利影響，導致地方政府的財政金融風險不斷攀升。
（二）央地事權和支出責任不清晰是央地財政關系改革的重要原因
分稅制自1994年實施以來雖經多次微調，但支出一側的改革基本未觸及。隨著經濟社會發展，央地事權和支出責任劃分不清晰的問題越發凸顯，“政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多”。據國家審計署2012年度的審計工作報告顯示，18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責任的僅占21%，而教育、衛生、支農等支出責任多數未明確。同時，明確支出責任的事項也存在交叉安排情況，如18個省各級財政2011年承擔上級政府部門所屬單位支出54.89億元，而中央財政安排18個省行政事業單位工資等支出974.9億元。央地事權和支出責任沒有按照外部性、信息復雜性和激勵相容原則進行處理，不利于激發中央與地方兩個積極性，對我國長期性和全局性發展造成危害。
（三）國家治理體系和治理能力現代化是央地財政關系改革的根本原因
在進入全面建成小康社會的決定性階段，“世情、國情、黨情繼續發生深刻變化，我們面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有”。2008年國際金融危機后，外部環境風險增加，中國經濟進入新常態，客觀要求全面深化改革，以國家治理體系和治理能力現代化應對安全與發展中面臨的機遇和挑戰。財稅體制改革是全面深化改革的突破口和“牛鼻子”，央地財政關系作為財稅體制中的一項根本任務，貫穿了政府與市場、國家與社會、中央與地方三組關系在內的所有國家治理環節，是現代國家治理的重要方面，關系著財稅體制改革的成功與否。由于現行財稅體制的制度優勢正在減弱，“已經不完全適應合理劃分中央和地方事權、完善國家治理的客觀要求，不完全適應轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續健康發展的現實需要”，這就要求央地財政關系必須適應時代變化，緊緊圍繞全面深化改革的總目標，更加制度化和程序化，在對外確保國家戰略利益和安全、積極參與全球治理的同時，對內確保央地政府在“五位一體”總體布局中更好履行治理職能，發揮各自積極性，將制度和體系優勢轉化為國家治理效能，為國家治理體系和治理能力現代化提供強大保障，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。
新時代完善央地財政關系的基本歷程
新時代央地財政關系改革逐步深化，由過去注重財政收入劃分轉向注重事權和支出責任劃分，同時強調財力協調以及轉移支付體系的完善，并逐步將央地財政關系改革深入到省以下政府間財政關系。按照不同時期的中心任務，改革歷程可分為四個階段。
（一）由收入劃分向權責劃分過渡：強化預算、平移財力（2012—2016年）
完善事權和支出責任相適應的制度是理順央地財政關系的基礎。進入新時代，中央首次將財政改革重點放在事權和支出責任劃分之上，在進行頂層設計的同時，要求完善央地財政關系、預算制度改革、稅制改革三者相互配合，系統謀劃，確保財稅體制改革協同推進。由于“營改增”已經在全國范圍內展開，地方主體財源結構發生重大變化，所以，這個時期央地收入如何劃分是改革重點，同時由收入劃分向事權和支出責任劃分過渡。
從頂層設計上看，中共十八屆三中全會強調要“建立事權和支出責任相適應的制度”，這是央地財政關系改革的總體原則；對于如何劃分央地事權和支出責任也有明確思路，即“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權”。同時，“中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”。按照全會部署，《深化財稅體制改革總體方案》對央地財政關系改革作了安排部署，即“調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度”。中共十八屆四中全會、五中全會也明確提出了推進各級政府事權規范化、法律化，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任的要求。
從政策實施來看，按照中共十八屆三中全會“改進預算管理制度”“完善稅收制度”“建立事權與支出責任相適應的制度”的部署，財稅體制改革由易到難、由淺入深。在預算制度改革方面，2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）出臺，對中央和地方一般公共預算收入、中央和地方分稅制、轉移支付制度、債務舉借等作了原則規定。隨后，國務院發布關于地方政府債務、非稅收入、國有資本經營收入等系列文件，要求落實建立地方政府債務管理制度、實行非稅收入分類分級管理、加強和規范中央國有資本經營預算管理等重要舉措。《預算法》的修訂和相關文件的出臺為央地財政收入的科學合理劃分奠定了法律和制度基礎。在稅制改革方面，“營改增”后所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍。為確保地方財政收入水平，中央決定將受“營改增”影響的地方財力“平移”回地方，實行增值稅定額返還以保障地方財力。在2—3年的過渡期內，中央與地方按“五五”格局對增值稅收入進行劃分。例如，“根據上述方案，以2014年5—12月收入為基數算賬，預計2016年中央一般公共預算收入增加1780億元，全部用于對地方稅收返還”，地方一般公共預算收入總量不變。央地財政收入的分配以共享稅作為主要的稅收劃分方式，有利于彌補“營改增”后的地方財力虧空，兼顧了中央和地方利益，保持了現有中央和地方財力總體穩定。
此外，2014年12月，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》出臺，提出了改革和完善轉移支付制度的基本思路和具體措施，要求調整轉移支付結構，壓縮專項轉移支付規模。隨后，財政部對所有專項轉移支付制度管理辦法進行了逐項梳理和完善修訂，集中解決了過去專項轉移支付中存在的各項問題。專項轉移支付占比有所降低，中央對地方事權的不適當干預情況得以減少。
在這個階段，“營改增”后中央與地方增值稅收入分享比例的合理確定以及及時調整中央對地方增值稅返還比例，保證了央地財政關系改革的前提。轉移支付的規范性、科學性、有效性和透明度明顯提高，為后續同央地財政事權和支出責任劃分改革相銜接奠定了基礎。
（二）全方位各領域央地權責劃分：明確事權、優化支出（2016—2020年）
央地政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分，還涉及立法、司法等公共服務部門，是“大事權”的概念。為了使事權劃分更加具有可操作性，經過反復討論，中央決定改革從財政事權入手，由小及大，從局部到整體。從財政事權劃分入手為全面推進央地事權劃分奠定基礎、創造條件，這也體現了我國一直以來漸進式改革的特點。
2016年，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）出臺，標志著央地財政關系改革取得實質性進展。《意見》明確了適度加強中央的財政事權、保障地方履行財政事權、在現有基礎上減少并規范中央與地方共同財政事權、建立財政事權劃分動態調整機制、確定中央和地方承擔支出責任、確定央地共同財政事權中的支出責任、加快省以下財政事權和支出責任劃分改革七大改革方向，并制定了具體的路線圖和時間表，要求“2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架”。
為了加快推進央地財政事權和支出責任劃分，中共十九大報告將央地財政關系調整至財稅體制改革的首位，明確提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，彰顯了財政事權與支出責任合理劃分的重要性與緊迫性。中共十九屆四中全會進一步要求健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。
按照部署，2018年2月8日，國務院辦公廳發布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，對原本在8大類共18個基本公共服務領域的央地財政事權和支出責任進行了調整，加大了中央財政事權與支出責任，規定了央地分擔比例，調動了地方積極性。隨后兩年時間內，醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、公共文化、自然資源、應急救援八個領域劃分央地財政事權與支出責任的相關文件陸續出臺。這些文件統一要求明確各級政府事權，適度強化中央權責，實現了財政事權和支出責任劃分改革的重點突破。隨著改革的不斷推進，央地財政事權與支出責任劃分改革正由頂層設計向分領域改革逐步深化，初步形成了中央和地方財政事權和支出責任劃分框架。
按照與財政事權和支出責任劃分相適應原則，轉移支付制度進一步完善，支出結構進一步優化。2019年，財政部根據財政事權和支出責任劃分改革要求，理順轉移支付的功能定位、邊界分類和管理機制，形成了包括一般性轉移支付、專項轉移支付、共同財政事權轉移支付、特殊轉移支付構成的基本健全的轉移支付體系。其中，一般性轉移支付主要用于均衡地區間財力配置，保障地方政府日常運轉和推動區域協調發展；共同財政事權轉移支付主要用于履行中央承擔共同財政事權的支出責任，增強地方對基本民生和基本公共服務的保障能力；專項轉移支付主要用于辦理特定事項，引導地方貫徹落實中共中央重大決策部署。此外，為應對新冠疫情對經濟社會的影響，2020年，根據中共中央、國務院的決策部署，財政部研究設立特殊性轉移支付，建立了財政資金直達機制，加大對基層的財力下沉力度，大力優化支出結構，提高財政資金使用效益，增強了基層統籌做好疫情防控和經濟社會發展工作的能力。調整后，一般性轉移支付穩步增加，共同財政事權轉移支付占轉移支付總額的43%，專項轉移支付支出更加精準，轉移支付的支出結構得到優化，促進地區間財力分布更加均衡，效能不斷提升。至此，我國轉移支付體系有效組合、協調配套、結構合理。
為更好配合財政事權和支出責任改革，稅制改革進一步深入。2018年，國地稅合并，中央和地方利益得到更好平衡。2019年，國務院實施保持增值稅“五五分享”比例穩定、調整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環節并穩步下劃地方等重要措施，并全面推進稅收法定進程，推進8個地方稅種立法，在穩定央地收入分配總體格局下，充實地方財政收入，深化地方稅制體系建設。
隨著各領域財政事權和支出責任劃分改革持續深化，中央和地方共同財政事權合理確定，中央和地方收入分配關系進一步理順，中央對地方轉移支付制度不斷完善，財政推動基本公共服務均等化，提高中央和地方高效利用財政資金的能力不斷提升，體現權責清晰、財力協調、區域均衡改革方向的財政體制框架基本確立。
（三）由央地調整深入到省內調整：省級統籌、完善框架（2020—2024年）
中共十八大以來，央地財政關系不斷完善，但是權責清晰、財力協調、區域均衡的央地關系不僅僅局限于中央和省級政府層面，也包括省級以下各級政府。省以下財政體制是中央和地方財政關系的延伸。分稅制改革以來，各省以下的財政體制五花八門、不盡相同，但普遍存在省級政府財力上收、支出責任下移的情況，財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉移支付不夠規范，越是基層負擔越重，影響其積極性發揮。這不利于完整、準確、全面貫徹新發展理念，建設公平統一市場、實現基本公共服務均等化要求，亟須通過進一步深化改革來推動解決。
隨著2020年中央和地方財政事權與支出責任劃分改革的基本完成，中共十九屆五中全會要求建立現代財稅體制，“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”。2022年6月，《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》要求省級政府參照中央做法，結合當地實際，按照基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權。針對事權下沉至基層、省以下各級財政支出責任不清晰、基層財政負擔較大等問題，從清晰界定省以下財政事權和支出責任、理順省以下政府間收入關系、完善省以下轉移支付制度、建立健全省以下財政體制調整機制、規范省以下財政管理入手，進一步理順省以下政府間財政關系。2023年至2024年初，廣東、廣西、浙江、江西等省區相繼公開了本省區的改革方案，省級以下財政體制改革取得實質性進展。
此外，央地財政事權與支出責任劃分、轉移支付制度改革還在繼續，央地財政關系制度框架不斷完善。自2022年1月1日起，企業職工基本養老保險全國統籌開始實施，地方政府的支出責任將更加明確。中共二十大圍繞全面建設社會主義現代化國家做出了“完善財政轉移支付體系”的戰略安排。2023年12月，國務院辦公廳印發《知識產權領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，在知識產權保護方面賦予地方更多自主權，大力推動和支持科技創新。
各省、自治區、直轄市在重點強化省級財政事權，加大省級支出責任的同時，根據自身情況采取了靈活、科學的改革措施，使得權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制逐步建立。
（四）進一步深化改革：增加地方自主財力、適當加強中央事權（2024年至今）
經過一系列改革，現代化的央地財政關系框架基本確立。但尚未完全法治化、制度化，現實運行與改革目標有所偏離，還存在地方財政支出大于全國財政收入、中央轉移支付大于中央一般公共預算收入、地方利息支出規模和增速均大于中央三個結構性問題。同時，受到經濟下行影響，財政形勢發生重大變化，財政運行持續處在緊平衡狀態，地方財政收入體系建設不夠完備，部分地區“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）壓力顯著，地方政府債務到期償還本息激增，地方自主財力明顯不足。“穩增長、防風險”的現實要求和為中國式現代化提供堅實財政保障的總體目標，都要求央地財政關系在現有基礎上進一步調整。
中共二十屆三中全會提出深化財稅體制改革，標志著新一輪財稅體制改革的啟動。圍繞“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，在現有改革成果的基礎上，按照“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的總體框架，黨和國家做出了一系列新部署，明確要“增加地方自主財力，拓展地方稅源，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，發揮中央和地方兩個積極性，進一步理順中央和地方財政關系，加快形成穩定的各級政府事權、支出責任與財力相適應的制度。
在增加地方自主財力方面，《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。完善財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型。規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理”。以此推動地方政府收入更加穩定、融資成本不斷降低、債券使用更加靈活，切實推動高質量發展。2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關于批準〈國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案〉的決議》，2024年起將實施12萬億元化債計劃，對地方隱性債務進行置換，用以節約債務支出利息，化解地方政府債務風險。
在適當加強中央事權方面，《決定》要求“中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。不得違規要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金”，意在進一步促進央地財政事權與支出責任相適應，在減輕地方財政支出壓力的同時，推動中央政府在促進區域協調發展和加快構建高水平全國統一大市場發揮更大作用。
這些改革舉措一方面增加地方政府財力，另一方面適當減少地方財政支出，有助于實現地方財力與事權更好匹配，緩解地方政府和基層財政困難，為減輕地方財政收支矛盾、化解債務風險提供更為堅實的制度保障。
新時代完善央地財政關系的重要成就
新時代央地財政關系改革取得了重要成就，直接推動央地之間財政收支趨于合理，間接推動國家治理能力提升，并豐富了新時代中國特色社會主義財政理論。
（一）直接推動央地財權與事權匹配趨于合理，財政實力持續增強
新時代央地財政關系改革直接推動央地財權與事權匹配趨于合理。分稅制改革在解決中央財政窘迫問題的同時，地方財政也出現困難。新時代央地財政關系改革在很大程度上改善了這些問題，推動央地財政收支趨于合理。一是央地財政事權與支出責任更加清晰。央地事權和支出責任劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎。中共十八大以來，中央與地方財政事權主要領域劃分工作基本完成，與事權相適應的中央和地方財政支出分擔方式得到科學界定，如醫療領域將全國性或跨區域的重大傳染病防控等項目上劃為中央財政事權，知識產權領域新增8項中央財政事權、明確2項共同財政事權。《決定》進一步提出“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，中央與地方財政事權和支出責任更加清晰，有利于地方政府將有更多財力用于地方事務和基層治理。二是央地政府收入劃分更加優化。中共十八大以來，中央著力解決“營改增”全面試點2—3年過渡期到期后的增值稅收入劃分問題，在調整共享稅比例的同時兼顧央地財力格局，確保地方財政收入不受影響，調動地方發展經濟和培植財源的積極性。除保持增值稅共享比例之外，建立增值稅增量留抵退稅制度，及時均衡各地留抵退稅負擔。省級以下根據財政體制劃分分擔比例，切實解決基層財政困難。《決定》提出“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”等涉稅改革事項，結合稅制改革制度穩步推進中央和地方收入合理劃分。三是轉移支付效能不斷提升。隨著轉移支付制度不斷完善，轉移支付運行管理機制不斷創新，轉移支付的政策效能持續釋放。2012—2022年，中央財政對中部地區的轉移支付總體規模由1.16萬億元擴大到2.4萬億元，對西部地區的轉移支付規模由1.72萬億元擴大到3.9萬億元。此外，縣級基本財力保障機制獎補資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長10.8%。《決定》明確“建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制”，為推進地區間基本公共服務均等化、落實國家重大政策提供制度和資金保障。
新時代央地財政關系改革推動我國財政實力持續增強。一是全國財政收入不斷增長，為中央集中力量辦大事提供了財政保障。2012—2023年，全國一般公共預算收入由11.72萬億元增長到21.68萬億元，年均增長率為6.74%，高于GDP增速，為完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務，實現第一個百年奮斗目標提供堅實財力保障，也為應對經濟下行壓力、實施大規模減稅降費創造了條件。二是均衡區域間財力水平，發展不充分不均衡問題得到改變。結合我國共同事權占比較大的實際情況，通過擴大中央與地方共享稅范圍和比例，加大對地方轉移支付規模，形成了中央與地方相對均衡的財力格局，有力推動了區域協調發展，促進了基本公共服務均等化，實現了中央和地方、東部與西部之間的互利共贏。
（二）推動現代財政制度的建立，間接促進了國家治理能力提升
新時代央地財政關系改革推動了現代財政制度建立。中共十八大以來，央地財政關系從三方面著手進行系統性重構，推動了現代財政制度的建立。一是財政體制更加科學。在國家現代化的進程中，首先要求處理好中央和地方、集權與分權之間的關系。中央政府在財政體制中占主導地位，中央政府管到哪、管多少，決定了地方政府的職責范圍，也決定了財政資金的分配。央地財政關系從明確央地財政事權范圍和支出責任出發，根據財政事權與支出責任相應調整財政收入、完善轉移支付制度，促進各級政府更好地履行公共財政職能，財政體制更加科學，確保了現代財政制度合理運轉的有效前提。二是征管機構更加高效。以國稅地稅機構合并為核心的現代稅收征管體制改革是構建現代財政制度的重要內容，也是理順中央與地方財政關系的基礎性工程。國稅地稅合并的根本原因在于配合中央和地方收入分成改革。整合中央和地方利益，提高央地協同治稅能力，有助于推動稅制統一和財力集中，提升財政管理水平，也為深化行政體制改革、全面推進政府間事權劃分奠定了基礎、創造了條件。三是財政關系更加法治化。現代財政制度是法治財政。法治財政是指將法律法規作為財政各項事業的最高準則，各級財政部門在法律法規的授權范圍內開展工作和實施管理。財政關系的法治化包括財政分權法定、預算法定、稅收法定、轉移支付法定等諸多方面。遵循預算法定原則，新《預算法》要求實行全面規范、公開透明的預算制度，以法律形式規范政府收支。遵循稅收法定原則，對《中華人民共和國稅收征收管理法》進行修訂，并為9個稅制立法。同時，財政事權與支出責任劃分、轉移支付的制度建設也得到了相應完善。央地財政關系通過法律、法規和制度確定下來，將改革與法治相統一，為構建現代財政制度、推動社會主義市場經濟體制完善和經濟發展方式轉變提供了有力支撐。
新時代央地財政關系改革促進了國家治理能力提升。經過40多年改革開放，我國經濟社會主體日漸多元化。這就需要協調多元利益主體之間的沖突，形成符合“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念、兼顧各方利益的國家治理結構。與此相適應，財政相關制度改革也從單一經濟改革向全方位聯動改革轉變，通過建立現代財政制度，實現由財政“分權”轉變為財政“治權”。明晰政府間事權劃分作為現代財政制度有效運轉的基礎，也是建立現代國家體制體系的關鍵點。通過劃分央地財政事權與支出責任，國家治理能力得到進一步提升。
（三）積累了改革實踐經驗，豐富了中國特色社會主義財政理論
新時代央地財政關系改革積累了實踐經驗。一是堅持以制度建設為主線，充分發揮中央和地方兩個積極性。分稅制改革后，“兩個積極性”雖然同時調動，但重點落在中央層面。2013年重提“發揮兩個積極性”，目的就是要回歸分稅制的軌道，著力解決地方的積極性的問題。對《預算法》進行修正、實施“營改增”試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案、合理劃分中央和地方事權與支出責任、完善轉移支付制度、建立地方政府債務管理機制，這些舉措以制度建設為主線，在維護中央權威的前提下賦予地方更多自主權，對推進央地財政關系改革中如何平衡集權與分權的關系具有重要指導意義。二是堅持守正創新，找準央地財政關系調整的關鍵點。1994年分稅制財政體制改革奠定了現行財稅體制的基本框架，但在實際運行中貫徹落實得還不夠全面，支出側的問題沒有完全解決。進入新時代，央地財政關系改革堅持守正創新，守正就是理解分稅制體制的實質，堅持分稅制改革大方向；創新就是查漏補缺，著力推動中央與地方財政事權和支出責任劃分破冰。中共十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，抓住了央地財政關系調整的關鍵點，為改革指明了方向。2016年中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革文件出臺，標志著中央與地方事權劃分邁出了決定性的第一步。按照文件精神，不同領域都出臺了相關劃分辦法，設置央地共同事權事項，優化轉移支付制度設計，央地財政關系改革取得了重大制度和實踐成果。三是堅持系統觀念，將央地財政關系置于財稅體制改革中推進。財稅體制改革是一個統一整體，必須堅持系統思維，整體設計、協同推進，注重改革時序與協調，避免將預算制度改革、稅收制度和央地財政關系改革割裂開來各行其是。在財稅體制改革中，決定錢怎么分、怎么用的央地財政關系是改革的本質和主體。通俗地說，就是根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。“營改增”等稅制改革中，中央和地方稅收的分享比例涉及中央和地方財政事權與支出責任劃分，各級政府預算的完整準確透明也需要央地財政關系的協調，央地財政關系為“體”，預算改革、稅制改革為“翼”，三者整體推進，才能達到“一體兩翼”的效果，進而推動財稅體制改革順利完成。
新時代央地財政關系改革豐富了中國特色社會主義財政理論。在央地財政關系改革實踐中，習近平總書記對于如何構建科學的央地財政關系提出了一系列新思想、新觀點、新論斷。一是深化了對央地財政關系本質的認識。新中國成立以來，央地財政關系不斷調整，但都是在財政體制改革范圍內進行。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央強調：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政、財政體制、央地財政關系不再是單純的財政問題，從本質上看，屬于國家治理范疇。“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的總體部署，旨在形成中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，為推動國家治理體系和治理能力現代化、推進中國式現代化提供有力支撐。二是明確了央地財政關系的制度安排。央地財政關系改革在分稅制基礎上進行系統集成和結構優化，通過明確政府與市場的邊界，合理界定政府職能，“根據憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，建立有效市場和有為政府。明確各級政府的事權和支出責任，“逐步理順事權關系”，“適度加強中央事權和支出責任，把一些適宜地方政府負責的事務交給地方，減少中央和地方職責交叉、共同管理的事項”，“合理確定中央支出占整個支出的比重”，通過建立現代財政制度全面提高資源配置效率，將財政資源更加集中于構建新發展格局、推動高質量發展、推進共同富裕、增進民生福祉等一系列目標要求中。三是豐富了“兩個積極性”的時代內涵。“發揮好兩個積極性，始終是我們在處理中央和地方關系時把握的根本原則”。進入新時代，“兩個積極性”的內涵得以進一步豐富，其實質已經轉變為推動我國制度優勢更好轉化為國家治理效能的積極性。一方面，在央地財政關系改革中，無論是頂層設計還是分領域具體改革，都始終堅持黨的領導，堅持財政事權由中央決定，“確保黨中央集中統一領導和國家制度統一、政令統一”；另一方面，按照“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”“部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權”“把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，稅率方面可給地方適當放權”“提升市縣財力同事權相匹配程度”等要求，激勵地方政府進行實踐創新，積極作為。央地財政關系發揮“兩個積極性”的舉措更加細化，中央、地方權力縱向配置的制度體系日益完善，“兩個積極性”順應時代變化落實為更加具體的機制體制。
*本文為國家社會科學基金一般項目“新中國成立以來中央和地方財政關系的歷史演進及其經驗研究”（20BDJ059）的階段性研究成果。
［作者簡介］劉曉泉，歷史學博士，教授，江西財經大學馬克思主義學院；謝文嘉，博士研究生，江西財經大學馬克思主義學院。
本文發表在《當代中國史研究》2025年第3期，注釋從略，引用請參考原文。
