［摘要］中共十八大以來，黨和政府進一步完善了央地財政關(guān)系。按照不同時期中心任務(wù)，改革歷程可分為：2012—2016年由收入劃分向權(quán)責(zé)劃分過渡，即強化預(yù)算、平移財力階段；2016—2020年全方位各領(lǐng)域央地權(quán)責(zé)劃分，即明確事權(quán)、優(yōu)化支出階段；2020—2024年由央地調(diào)整深入到省內(nèi)調(diào)整，即省級統(tǒng)籌、完善框架階段；2024年至今進一步深化改革，即增加地方自主財力、適當(dāng)加強中央事權(quán)階段。新時代央地財政關(guān)系的完善，直接推動央地財政收支趨于合理，調(diào)動了央地雙方積極性；推動現(xiàn)代財政制度建立，間接提升了國家治理能力；積累了改革實踐經(jīng)驗，豐富了中國特色社會主義財政理論。
?。坳P(guān)鍵詞］新時代；中央；地方；財政關(guān)系
中共二十屆三中全會強調(diào)，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。中共十八大以來，中央和地方財政關(guān)系（以下簡稱央地財政關(guān)系）作為財政制度建設(shè)“最難啃的骨頭”受到黨和政府高度重視。經(jīng)過多年的扎實推進，取得了重要成效。隨著新時代央地財政關(guān)系改革的深入，學(xué)界對此討論十分熱烈。諸多專家學(xué)者分別從財政學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等角度對其進行了研究，但從歷史學(xué)角度進行的研究甚為缺乏。中共二十屆三中全會特別指出，要“總結(jié)和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經(jīng)驗”。新時代完善央地財政關(guān)系作為財稅體制改革的重要組成部分，取得了重要成就，積累了寶貴經(jīng)驗，有必要對其進行回顧和總結(jié)。為此，本文擬從緣由、歷程、成就等方面對新時代央地財政關(guān)系改革進行歷史回顧，為進一步完善央地財政關(guān)系和深化財稅體制改革提供啟示。
新時代完善央地財政關(guān)系的歷史緣由
新中國成立以來，央地財政關(guān)系經(jīng)歷了多次演變。1994年分稅制改革明確了中央和地方收入劃分，“對于加強中央宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟與社會發(fā)展，保證財政收入，調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，理順政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系與公民的分配關(guān)系，都起到了至關(guān)重要的作用”。但受多種條件限制，分稅制財政體制只是建立了基本框架，深化改革的任務(wù)仍然艱巨。地方財力不足、央地事權(quán)與支出責(zé)任不清晰、與國家治理現(xiàn)代化不匹配等因素共同要求對央地財政關(guān)系進行進一步調(diào)整。
?。ㄒ唬┑胤绞聶?quán)過多而財力不足是央地財政關(guān)系改革的直接原因
分稅制對中央和地方政府財政收入劃分進行了大幅度調(diào)整，雖然改變了過去中央財政收入窘迫的狀況，但是地方財政收入又受到很大影響。分稅制改革后，受稅權(quán)上移、共享稅分成制、地方稅體系建設(shè)不完備等因素制約，地方財政收入在財政總收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44.3%，此后常年不高于50%。反之，地方事權(quán)過多，導(dǎo)致地方財政支出在財政總支出中的比重從1993年至2003年一直在70%左右徘徊，隨后快速提升，至2012年達到85.1%。地方政府的財政自給率明顯下降，“財力上浮、支出下沉”的情況十分明顯。稅分少了，就只能通過轉(zhuǎn)移支付和其他收入來彌補財政缺口。從實踐來看，我國一般性轉(zhuǎn)移支付并沒有獲得主體地位，項目專項轉(zhuǎn)移支付所占比重偏大，不利于地方政府統(tǒng)籌財力，影響地方積極性發(fā)揮。地方政府在轉(zhuǎn)軌過程中受到“GDP錦標(biāo)賽”模式的影響，高度依賴“非規(guī)范性收入”，雖暫時得以緩解資金壓力，但對財政可持續(xù)性造成不利影響，導(dǎo)致地方政府的財政金融風(fēng)險不斷攀升。
?。ǘ┭氲厥聶?quán)和支出責(zé)任不清晰是央地財政關(guān)系改革的重要原因
分稅制自1994年實施以來雖經(jīng)多次微調(diào)，但支出一側(cè)的改革基本未觸及。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的問題越發(fā)凸顯，“政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠；中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多”。據(jù)國家審計署2012年度的審計工作報告顯示，18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責(zé)任的僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責(zé)任多數(shù)未明確。同時，明確支出責(zé)任的事項也存在交叉安排情況，如18個省各級財政2011年承擔(dān)上級政府部門所屬單位支出54.89億元，而中央財政安排18個省行政事業(yè)單位工資等支出974.9億元。央地事權(quán)和支出責(zé)任沒有按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容原則進行處理，不利于激發(fā)中央與地方兩個積極性，對我國長期性和全局性發(fā)展造成危害。
（三）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是央地財政關(guān)系改革的根本原因
在進入全面建成小康社會的決定性階段，“世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)前所未有”。2008年國際金融危機后，外部環(huán)境風(fēng)險增加，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，客觀要求全面深化改革，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)對安全與發(fā)展中面臨的機遇和挑戰(zhàn)。財稅體制改革是全面深化改革的突破口和“牛鼻子”，央地財政關(guān)系作為財稅體制中的一項根本任務(wù)，貫穿了政府與市場、國家與社會、中央與地方三組關(guān)系在內(nèi)的所有國家治理環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代國家治理的重要方面，關(guān)系著財稅體制改革的成功與否。由于現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在減弱，“已經(jīng)不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求，不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要”，這就要求央地財政關(guān)系必須適應(yīng)時代變化，緊緊圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，更加制度化和程序化，在對外確保國家戰(zhàn)略利益和安全、積極參與全球治理的同時，對內(nèi)確保央地政府在“五位一體”總體布局中更好履行治理職能，發(fā)揮各自積極性，將制度和體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強大保障，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。
新時代完善央地財政關(guān)系的基本歷程
新時代央地財政關(guān)系改革逐步深化，由過去注重財政收入劃分轉(zhuǎn)向注重事權(quán)和支出責(zé)任劃分，同時強調(diào)財力協(xié)調(diào)以及轉(zhuǎn)移支付體系的完善，并逐步將央地財政關(guān)系改革深入到省以下政府間財政關(guān)系。按照不同時期的中心任務(wù)，改革歷程可分為四個階段。
（一）由收入劃分向權(quán)責(zé)劃分過渡：強化預(yù)算、平移財力（2012—2016年）
完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是理順央地財政關(guān)系的基礎(chǔ)。進入新時代，中央首次將財政改革重點放在事權(quán)和支出責(zé)任劃分之上，在進行頂層設(shè)計的同時，要求完善央地財政關(guān)系、預(yù)算制度改革、稅制改革三者相互配合，系統(tǒng)謀劃，確保財稅體制改革協(xié)同推進。由于“營改增”已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，地方主體財源結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，所以，這個時期央地收入如何劃分是改革重點，同時由收入劃分向事權(quán)和支出責(zé)任劃分過渡。
從頂層設(shè)計上看，中共十八屆三中全會強調(diào)要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這是央地財政關(guān)系改革的總體原則；對于如何劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任也有明確思路，即“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。同時，“中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。按照全會部署，《深化財稅體制改革總體方案》對央地財政關(guān)系改革作了安排部署，即“調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。中共十八屆四中全會、五中全會也明確提出了推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任的要求。
從政策實施來看，按照中共十八屆三中全會“改進預(yù)算管理制度”“完善稅收制度”“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的部署，財稅體制改革由易到難、由淺入深。在預(yù)算制度改革方面，2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）出臺，對中央和地方一般公共預(yù)算收入、中央和地方分稅制、轉(zhuǎn)移支付制度、債務(wù)舉借等作了原則規(guī)定。隨后，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于地方政府債務(wù)、非稅收入、國有資本經(jīng)營收入等系列文件，要求落實建立地方政府債務(wù)管理制度、實行非稅收入分類分級管理、加強和規(guī)范中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理等重要舉措?！额A(yù)算法》的修訂和相關(guān)文件的出臺為央地財政收入的科學(xué)合理劃分奠定了法律和制度基礎(chǔ)。在稅制改革方面，“營改增”后所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍。為確保地方財政收入水平，中央決定將受“營改增”影響的地方財力“平移”回地方，實行增值稅定額返還以保障地方財力。在2—3年的過渡期內(nèi)，中央與地方按“五五”格局對增值稅收入進行劃分。例如，“根據(jù)上述方案，以2014年5—12月收入為基數(shù)算賬，預(yù)計2016年中央一般公共預(yù)算收入增加1780億元，全部用于對地方稅收返還”，地方一般公共預(yù)算收入總量不變。央地財政收入的分配以共享稅作為主要的稅收劃分方式，有利于彌補“營改增”后的地方財力虧空，兼顧了中央和地方利益，保持了現(xiàn)有中央和地方財力總體穩(wěn)定。
此外，2014年12月，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》出臺，提出了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路和具體措施，要求調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。隨后，財政部對所有專項轉(zhuǎn)移支付制度管理辦法進行了逐項梳理和完善修訂，集中解決了過去專項轉(zhuǎn)移支付中存在的各項問題。專項轉(zhuǎn)移支付占比有所降低，中央對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)情況得以減少。
在這個階段，“營改增”后中央與地方增值稅收入分享比例的合理確定以及及時調(diào)整中央對地方增值稅返還比例，保證了央地財政關(guān)系改革的前提。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性和透明度明顯提高，為后續(xù)同央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接奠定了基礎(chǔ)。
（二）全方位各領(lǐng)域央地權(quán)責(zé)劃分：明確事權(quán)、優(yōu)化支出（2016—2020年）
央地政府間事權(quán)劃分不僅涉及行政權(quán)劃分，還涉及立法、司法等公共服務(wù)部門，是“大事權(quán)”的概念。為了使事權(quán)劃分更加具有可操作性，經(jīng)過反復(fù)討論，中央決定改革從財政事權(quán)入手，由小及大，從局部到整體。從財政事權(quán)劃分入手為全面推進央地事權(quán)劃分奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件，這也體現(xiàn)了我國一直以來漸進式改革的特點。
2016年，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）出臺，標(biāo)志著央地財政關(guān)系改革取得實質(zhì)性進展。《意見》明確了適度加強中央的財政事權(quán)、保障地方履行財政事權(quán)、在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)、建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制、確定中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任、確定央地共同財政事權(quán)中的支出責(zé)任、加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革七大改革方向，并制定了具體的路線圖和時間表，要求“2019—2020年，基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架”。
為了加快推進央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，中共十九大報告將央地財政關(guān)系調(diào)整至財稅體制改革的首位，明確提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，彰顯了財政事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的重要性與緊迫性。中共十九屆四中全會進一步要求健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。
按照部署，2018年2月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，對原本在8大類共18個基本公共服務(wù)領(lǐng)域的央地財政事權(quán)和支出責(zé)任進行了調(diào)整，加大了中央財政事權(quán)與支出責(zé)任，規(guī)定了央地分擔(dān)比例，調(diào)動了地方積極性。隨后兩年時間內(nèi)，醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援八個領(lǐng)域劃分央地財政事權(quán)與支出責(zé)任的相關(guān)文件陸續(xù)出臺。這些文件統(tǒng)一要求明確各級政府事權(quán)，適度強化中央權(quán)責(zé)，實現(xiàn)了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重點突破。隨著改革的不斷推進，央地財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革正由頂層設(shè)計向分領(lǐng)域改革逐步深化，初步形成了中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架。
按照與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)原則，轉(zhuǎn)移支付制度進一步完善，支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。2019年，財政部根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求，理順轉(zhuǎn)移支付的功能定位、邊界分類和管理機制，形成了包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、特殊轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的基本健全的轉(zhuǎn)移支付體系。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于均衡地區(qū)間財力配置，保障地方政府日常運轉(zhuǎn)和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付主要用于履行中央承擔(dān)共同財政事權(quán)的支出責(zé)任，增強地方對基本民生和基本公共服務(wù)的保障能力；專項轉(zhuǎn)移支付主要用于辦理特定事項，引導(dǎo)地方貫徹落實中共中央重大決策部署。此外，為應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟社會的影響，2020年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決策部署，財政部研究設(shè)立特殊性轉(zhuǎn)移支付，建立了財政資金直達機制，加大對基層的財力下沉力度，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益，增強了基層統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作的能力。調(diào)整后，一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步增加，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的43%，專項轉(zhuǎn)移支付支出更加精準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，促進地區(qū)間財力分布更加均衡，效能不斷提升。至此，我國轉(zhuǎn)移支付體系有效組合、協(xié)調(diào)配套、結(jié)構(gòu)合理。
為更好配合財政事權(quán)和支出責(zé)任改革，稅制改革進一步深入。2018年，國地稅合并，中央和地方利益得到更好平衡。2019年，國務(wù)院實施保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等重要措施，并全面推進稅收法定進程，推進8個地方稅種立法，在穩(wěn)定央地收入分配總體格局下，充實地方財政收入，深化地方稅制體系建設(shè)。
隨著各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革持續(xù)深化，中央和地方共同財政事權(quán)合理確定，中央和地方收入分配關(guān)系進一步理順，中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，財政推動基本公共服務(wù)均等化，提高中央和地方高效利用財政資金的能力不斷提升，體現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡改革方向的財政體制框架基本確立。
（三）由央地調(diào)整深入到省內(nèi)調(diào)整：省級統(tǒng)籌、完善框架（2020—2024年）
中共十八大以來，央地財政關(guān)系不斷完善，但是權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地關(guān)系不僅僅局限于中央和省級政府層面，也包括省級以下各級政府。省以下財政體制是中央和地方財政關(guān)系的延伸。分稅制改革以來，各省以下的財政體制五花八門、不盡相同，但普遍存在省級政府財力上收、支出責(zé)任下移的情況，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范，越是基層負擔(dān)越重，影響其積極性發(fā)揮。這不利于完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求，亟須通過進一步深化改革來推動解決。
隨著2020年中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基本完成，中共十九屆五中全會要求建立現(xiàn)代財稅體制，“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力”。2022年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》要求省級政府參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，按照基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級財政事權(quán)。針對事權(quán)下沉至基層、省以下各級財政支出責(zé)任不清晰、基層財政負擔(dān)較大等問題，從清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任、理順省以下政府間收入關(guān)系、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度、建立健全省以下財政體制調(diào)整機制、規(guī)范省以下財政管理入手，進一步理順省以下政府間財政關(guān)系。2023年至2024年初，廣東、廣西、浙江、江西等省區(qū)相繼公開了本省區(qū)的改革方案，省級以下財政體制改革取得實質(zhì)性進展。
此外，央地財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度改革還在繼續(xù)，央地財政關(guān)系制度框架不斷完善。自2022年1月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌開始實施，地方政府的支出責(zé)任將更加明確。中共二十大圍繞全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家做出了“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”的戰(zhàn)略安排。2023年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，在知識產(chǎn)權(quán)保護方面賦予地方更多自主權(quán)，大力推動和支持科技創(chuàng)新。
各省、自治區(qū)、直轄市在重點強化省級財政事權(quán)，加大省級支出責(zé)任的同時，根據(jù)自身情況采取了靈活、科學(xué)的改革措施，使得權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制逐步建立。
（四）進一步深化改革：增加地方自主財力、適當(dāng)加強中央事權(quán)（2024年至今）
經(jīng)過一系列改革，現(xiàn)代化的央地財政關(guān)系框架基本確立。但尚未完全法治化、制度化，現(xiàn)實運行與改革目標(biāo)有所偏離，還存在地方財政支出大于全國財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付大于中央一般公共預(yù)算收入、地方利息支出規(guī)模和增速均大于中央三個結(jié)構(gòu)性問題。同時，受到經(jīng)濟下行影響，財政形勢發(fā)生重大變化，財政運行持續(xù)處在緊平衡狀態(tài)，地方財政收入體系建設(shè)不夠完備，部分地區(qū)“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）壓力顯著，地方政府債務(wù)到期償還本息激增，地方自主財力明顯不足?！胺€(wěn)增長、防風(fēng)險”的現(xiàn)實要求和為中國式現(xiàn)代化提供堅實財政保障的總體目標(biāo)，都要求央地財政關(guān)系在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步調(diào)整。
中共二十屆三中全會提出深化財稅體制改革，標(biāo)志著新一輪財稅體制改革的啟動。圍繞“繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，在現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，按照“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的總體框架，黨和國家做出了一系列新部署，明確要“增加地方自主財力，拓展地方稅源，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，進一步理順中央和地方財政關(guān)系，加快形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任與財力相適應(yīng)的制度。
在增加地方自主財力方面，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限。完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制。推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當(dāng)擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實際差別化管理”。以此推動地方政府收入更加穩(wěn)定、融資成本不斷降低、債券使用更加靈活，切實推動高質(zhì)量發(fā)展。2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》，2024年起將實施12萬億元化債計劃，對地方隱性債務(wù)進行置換，用以節(jié)約債務(wù)支出利息，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
在適當(dāng)加強中央事權(quán)方面，《決定》要求“中央財政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)。不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項轉(zhuǎn)移支付安排資金”，意在進一步促進央地財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，在減輕地方財政支出壓力的同時，推動中央政府在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和加快構(gòu)建高水平全國統(tǒng)一大市場發(fā)揮更大作用。
這些改革舉措一方面增加地方政府財力，另一方面適當(dāng)減少地方財政支出，有助于實現(xiàn)地方財力與事權(quán)更好匹配，緩解地方政府和基層財政困難，為減輕地方財政收支矛盾、化解債務(wù)風(fēng)險提供更為堅實的制度保障。
新時代完善央地財政關(guān)系的重要成就
新時代央地財政關(guān)系改革取得了重要成就，直接推動央地之間財政收支趨于合理，間接推動國家治理能力提升，并豐富了新時代中國特色社會主義財政理論。
（一）直接推動央地財權(quán)與事權(quán)匹配趨于合理，財政實力持續(xù)增強
新時代央地財政關(guān)系改革直接推動央地財權(quán)與事權(quán)匹配趨于合理。分稅制改革在解決中央財政窘迫問題的同時，地方財政也出現(xiàn)困難。新時代央地財政關(guān)系改革在很大程度上改善了這些問題，推動央地財政收支趨于合理。一是央地財政事權(quán)與支出責(zé)任更加清晰。央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。中共十八大以來，中央與地方財政事權(quán)主要領(lǐng)域劃分工作基本完成，與事權(quán)相適應(yīng)的中央和地方財政支出分擔(dān)方式得到科學(xué)界定，如醫(yī)療領(lǐng)域?qū)⑷珖曰蚩鐓^(qū)域的重大傳染病防控等項目上劃為中央財政事權(quán)，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域新增8項中央財政事權(quán)、明確2項共同財政事權(quán)?！稕Q定》進一步提出“適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任更加清晰，有利于地方政府將有更多財力用于地方事務(wù)和基層治理。二是央地政府收入劃分更加優(yōu)化。中共十八大以來，中央著力解決“營改增”全面試點2—3年過渡期到期后的增值稅收入劃分問題，在調(diào)整共享稅比例的同時兼顧央地財力格局，確保地方財政收入不受影響，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟和培植財源的積極性。除保持增值稅共享比例之外，建立增值稅增量留抵退稅制度，及時均衡各地留抵退稅負擔(dān)。省級以下根據(jù)財政體制劃分分擔(dān)比例，切實解決基層財政困難。《決定》提出“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”等涉稅改革事項，結(jié)合稅制改革制度穩(wěn)步推進中央和地方收入合理劃分。三是轉(zhuǎn)移支付效能不斷提升。隨著轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，轉(zhuǎn)移支付運行管理機制不斷創(chuàng)新，轉(zhuǎn)移支付的政策效能持續(xù)釋放。2012—2022年，中央財政對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模由1.16萬億元擴大到2.4萬億元，對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模由1.72萬億元擴大到3.9萬億元。此外，縣級基本財力保障機制獎補資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長10.8%?！稕Q定》明確“建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制”，為推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化、落實國家重大政策提供制度和資金保障。
新時代央地財政關(guān)系改革推動我國財政實力持續(xù)增強。一是全國財政收入不斷增長，為中央集中力量辦大事提供了財政保障。2012—2023年，全國一般公共預(yù)算收入由11.72萬億元增長到21.68萬億元，年均增長率為6.74%，高于GDP增速，為完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務(wù)，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)提供堅實財力保障，也為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力、實施大規(guī)模減稅降費創(chuàng)造了條件。二是均衡區(qū)域間財力水平，發(fā)展不充分不均衡問題得到改變。結(jié)合我國共同事權(quán)占比較大的實際情況，通過擴大中央與地方共享稅范圍和比例，加大對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，形成了中央與地方相對均衡的財力格局，有力推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進了基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)了中央和地方、東部與西部之間的互利共贏。
（二）推動現(xiàn)代財政制度的建立，間接促進了國家治理能力提升
新時代央地財政關(guān)系改革推動了現(xiàn)代財政制度建立。中共十八大以來，央地財政關(guān)系從三方面著手進行系統(tǒng)性重構(gòu)，推動了現(xiàn)代財政制度的建立。一是財政體制更加科學(xué)。在國家現(xiàn)代化的進程中，首先要求處理好中央和地方、集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系。中央政府在財政體制中占主導(dǎo)地位，中央政府管到哪、管多少，決定了地方政府的職責(zé)范圍，也決定了財政資金的分配。央地財政關(guān)系從明確央地財政事權(quán)范圍和支出責(zé)任出發(fā)，根據(jù)財政事權(quán)與支出責(zé)任相應(yīng)調(diào)整財政收入、完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進各級政府更好地履行公共財政職能，財政體制更加科學(xué)，確保了現(xiàn)代財政制度合理運轉(zhuǎn)的有效前提。二是征管機構(gòu)更加高效。以國稅地稅機構(gòu)合并為核心的現(xiàn)代稅收征管體制改革是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，也是理順中央與地方財政關(guān)系的基礎(chǔ)性工程。國稅地稅合并的根本原因在于配合中央和地方收入分成改革。整合中央和地方利益，提高央地協(xié)同治稅能力，有助于推動稅制統(tǒng)一和財力集中，提升財政管理水平，也為深化行政體制改革、全面推進政府間事權(quán)劃分奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。三是財政關(guān)系更加法治化?，F(xiàn)代財政制度是法治財政。法治財政是指將法律法規(guī)作為財政各項事業(yè)的最高準(zhǔn)則，各級財政部門在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作和實施管理。財政關(guān)系的法治化包括財政分權(quán)法定、預(yù)算法定、稅收法定、轉(zhuǎn)移支付法定等諸多方面。遵循預(yù)算法定原則，新《預(yù)算法》要求實行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，以法律形式規(guī)范政府收支。遵循稅收法定原則，對《中華人民共和國稅收征收管理法》進行修訂，并為9個稅制立法。同時，財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)也得到了相應(yīng)完善。央地財政關(guān)系通過法律、法規(guī)和制度確定下來，將改革與法治相統(tǒng)一，為構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、推動社會主義市場經(jīng)濟體制完善和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了有力支撐。
新時代央地財政關(guān)系改革促進了國家治理能力提升。經(jīng)過40多年改革開放，我國經(jīng)濟社會主體日漸多元化。這就需要協(xié)調(diào)多元利益主體之間的沖突，形成符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念、兼顧各方利益的國家治理結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，財政相關(guān)制度改革也從單一經(jīng)濟改革向全方位聯(lián)動改革轉(zhuǎn)變，通過建立現(xiàn)代財政制度，實現(xiàn)由財政“分權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦爸螜?quán)”。明晰政府間事權(quán)劃分作為現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是建立現(xiàn)代國家體制體系的關(guān)鍵點。通過劃分央地財政事權(quán)與支出責(zé)任，國家治理能力得到進一步提升。
?。ㄈ┓e累了改革實踐經(jīng)驗，豐富了中國特色社會主義財政理論
新時代央地財政關(guān)系改革積累了實踐經(jīng)驗。一是堅持以制度建設(shè)為主線，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。分稅制改革后，“兩個積極性”雖然同時調(diào)動，但重點落在中央層面。2013年重提“發(fā)揮兩個積極性”，目的就是要回歸分稅制的軌道，著力解決地方的積極性的問題。對《預(yù)算法》進行修正、實施“營改增”試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案、合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任、完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立地方政府債務(wù)管理機制，這些舉措以制度建設(shè)為主線，在維護中央權(quán)威的前提下賦予地方更多自主權(quán)，對推進央地財政關(guān)系改革中如何平衡集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。二是堅持守正創(chuàng)新，找準(zhǔn)央地財政關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵點。1994年分稅制財政體制改革奠定了現(xiàn)行財稅體制的基本框架，但在實際運行中貫徹落實得還不夠全面，支出側(cè)的問題沒有完全解決。進入新時代，央地財政關(guān)系改革堅持守正創(chuàng)新，守正就是理解分稅制體制的實質(zhì)，堅持分稅制改革大方向；創(chuàng)新就是查漏補缺，著力推動中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分破冰。中共十八屆三中全會提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，抓住了央地財政關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵點，為改革指明了方向。2016年中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革文件出臺，標(biāo)志著中央與地方事權(quán)劃分邁出了決定性的第一步。按照文件精神，不同領(lǐng)域都出臺了相關(guān)劃分辦法，設(shè)置央地共同事權(quán)事項，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，央地財政關(guān)系改革取得了重大制度和實踐成果。三是堅持系統(tǒng)觀念，將央地財政關(guān)系置于財稅體制改革中推進。財稅體制改革是一個統(tǒng)一整體，必須堅持系統(tǒng)思維，整體設(shè)計、協(xié)同推進，注重改革時序與協(xié)調(diào)，避免將預(yù)算制度改革、稅收制度和央地財政關(guān)系改革割裂開來各行其是。在財稅體制改革中，決定錢怎么分、怎么用的央地財政關(guān)系是改革的本質(zhì)和主體。通俗地說，就是根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機制讓“錢”與“事”相匹配?！盃I改增”等稅制改革中，中央和地方稅收的分享比例涉及中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，各級政府預(yù)算的完整準(zhǔn)確透明也需要央地財政關(guān)系的協(xié)調(diào)，央地財政關(guān)系為“體”，預(yù)算改革、稅制改革為“翼”，三者整體推進，才能達到“一體兩翼”的效果，進而推動財稅體制改革順利完成。
新時代央地財政關(guān)系改革豐富了中國特色社會主義財政理論。在央地財政關(guān)系改革實踐中，習(xí)近平總書記對于如何構(gòu)建科學(xué)的央地財政關(guān)系提出了一系列新思想、新觀點、新論斷。一是深化了對央地財政關(guān)系本質(zhì)的認識。新中國成立以來，央地財政關(guān)系不斷調(diào)整，但都是在財政體制改革范圍內(nèi)進行。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強調(diào)：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政、財政體制、央地財政關(guān)系不再是單純的財政問題，從本質(zhì)上看，屬于國家治理范疇?！敖?quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的總體部署，旨在形成中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進中國式現(xiàn)代化提供有力支撐。二是明確了央地財政關(guān)系的制度安排。央地財政關(guān)系改革在分稅制基礎(chǔ)上進行系統(tǒng)集成和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，通過明確政府與市場的邊界，合理界定政府職能，“根據(jù)憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關(guān)系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，建立有效市場和有為政府。明確各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，“逐步理順事權(quán)關(guān)系”，“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，把一些適宜地方政府負責(zé)的事務(wù)交給地方，減少中央和地方職責(zé)交叉、共同管理的事項”，“合理確定中央支出占整個支出的比重”，通過建立現(xiàn)代財政制度全面提高資源配置效率，將財政資源更加集中于構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展、推進共同富裕、增進民生福祉等一系列目標(biāo)要求中。三是豐富了“兩個積極性”的時代內(nèi)涵?！鞍l(fā)揮好兩個積極性，始終是我們在處理中央和地方關(guān)系時把握的根本原則”。進入新時代，“兩個積極性”的內(nèi)涵得以進一步豐富，其實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿游覈贫葍?yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的積極性。一方面，在央地財政關(guān)系改革中，無論是頂層設(shè)計還是分領(lǐng)域具體改革，都始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持財政事權(quán)由中央決定，“確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家制度統(tǒng)一、政令統(tǒng)一”；另一方面，按照“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”“部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)”“把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，稅率方面可給地方適當(dāng)放權(quán)”“提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度”等要求，激勵地方政府進行實踐創(chuàng)新，積極作為。央地財政關(guān)系發(fā)揮“兩個積極性”的舉措更加細化，中央、地方權(quán)力縱向配置的制度體系日益完善，“兩個積極性”順應(yīng)時代變化落實為更加具體的機制體制。
*本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“新中國成立以來中央和地方財政關(guān)系的歷史演進及其經(jīng)驗研究”（20BDJ059）的階段性研究成果。
［作者簡介］劉曉泉，歷史學(xué)博士，教授，江西財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院；謝文嘉，博士研究生，江西財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2025年第3期，注釋從略，引用請參考原文。
