制度史研究的視野、路徑與旨歸
——評《當代中國信訪制度史》
“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”（《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社2014年版，第28頁。）制度的創立和發展對國家建設以及維持社會秩序具有重要意義。也正因為如此，制度史一直是歷史學者關注的一個重要研究領域。近年來，制度史研究的視野進一步拓展，路徑進一步豐富，旨歸進一步明確。學者們從關注制度本身到探索制度的具體實踐形態以及在此過程中錯綜復雜的互動關系，更為深刻真實地展現了制度演變與實踐的邏輯理路，使制度史研究呈現出更為豐富、立體與動態的面向。
信訪制度是在“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”（《新時代信訪工作踏上新征程》，《人民日報》2018年4月30日。）的信訪工作實踐中逐漸形成的一套較完備的制度體系，“是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充”（《做好新時代信訪工作的根本遵循》，《人民日報》2018年12月28日。）。新中國成立70年來，其發展歷程積累了寶貴的可資借鑒的經驗與啟示，需要進行全面系統的梳理和總結。中國社會科學院當代中國研究所吳超所著《當代中國信訪制度史》（以下簡稱《信訪制度史》）于2019年由當代中國出版社出版，是新中國信訪制度史研究的重要成果之一。該書是著者主持國家社會科學基金項目“中國信訪制度史研究”的結項成果，還獲得了中國社會科學院“登峰戰略”重點學科項目資助。
《信訪制度史》以黨和國家中心任務的演變、社會矛盾變化與信訪工作變動的關系作為貫穿全書的基本線索，不僅深刻總結了當代中國信訪工作的歷程與得失，揭示了其發展經驗與趨向，有針對性地分析了關于當代中國信訪制度存廢和如何創新發展的一些重大問題，并提出了相應的對策和建議，而且體現了著者關于制度史的研究方法，即研究視野要展現歷史的整體性，研究路徑要揭示制度的邏輯性，研究旨歸要突出現實的資鑒性。總體來講，該書不僅在推動和加強信訪制度史的研究方面具有一定的學術創新價值，也將對推進制度史研究、信訪制度的完善與發展有所裨益。
一、制度史研究視野要展現歷史的整體性
近些年，國內學界對信訪制度的關注越來越高。既往相關研究大多從政治學、社會學、法學等視角予以分析，研究了信訪制度的基本原理、制度屬性、功能定位、運行機制和方法、程序構建等方面的內容。（代表性研究成果有金國華等：《信訪制度改革研究》，北京：法律出版社2007年版；張鐸：《中國信訪制度研究：公民主權與普通人政治》，北京：華夏出版社2012年版；黃靈輝等：《當代中國信訪制度》，北京：知識產權出版社2014年版；等等。）但學界對信訪史研究還相對薄弱，且多為宏觀、長時段信訪史研究，對信訪制度和新中國信訪工作雖有所涉及（代表性研究成果有李秋學：《中國信訪史論》，北京：中國社會科學出版社2009年版；張宗林：《中國信訪史研究》，北京：中國民主法制出版社2012年版；王學軍：《中國當代信訪工作制度》，北京：人民出版社2012年版；等等。），但鮮見專門研究當代中國信訪制度史的成果。
歷史研究的優勢恰恰是“通古今變化”，“總結歷史經驗，揭示歷史規律，把握歷史趨勢”。（《習近平致中國社會科學院中國歷史研究院成立的賀信》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/03/c_1123942672.htm，2019年12月12日。）作為制度史研究的重要成果，《信訪制度史》雖然研究的是當代中國的信訪制度史，但是所展現的是歷史整體性的研究視野，這主要表現在以下兩方面：
在縱深方面，既關注1949年后人民信訪制度的演變，也兼及古代、近代信訪制度與當代信訪制度的流變和關聯，呈現制度變遷過程的歷史貫通性、創新性。著者在書中開篇即對信訪制度進行了溯源：“中國古代信訪遺產是中國傳統文化中的一部分，也是當代中國信訪制度的文化淵源之一”，“信訪制度歷經千年發展而從不稍輟”。（吳超：《當代中國信訪制度史》，北京：當代中國出版社2019年版，第17、2頁。）通過對中國信訪制度發展的縱深探究，著者明確提出中國的當代信訪制度源于古代的擊鼓鳴冤、攔路喊冤、告御狀等申訴制度；而新民主主義革命時期人民信訪工作的萌芽與基本理念的形成，則為新中國人民信訪制度的創建奠定了堅實基礎并提供了重要制度資源；接著，著者系統梳理了當代中國信訪制度建立、發展和完善的歷程。
在橫向方面，《信訪制度史》用比較研究的方法，對我國國情和國外公民申訴等制度進行了理性而深刻的辨析，堅定了中國特色信訪制度的制度自信。著者在書中立足信訪制度發展的時代背景，對信訪制度發展的特點、爭議和得失做了客觀地分析和評價，提出了對策和建議；分析了北歐的申訴專員制度、德國的請愿制度和日本的行政交談制度等國外相關制度，得出了這些制度與中國信訪制度相比僅形式相似，在規范和功能上存在明顯差異的結論。這些論述既是對以往相關研究中爭論和不足的回應，也是對研究的深化和補充。
著者正是在這種“大歷史”的宏觀視野下，從縱橫兩個方面分析當代中國信訪制度的產生、演變及西方政治社會制度與我國的差異與借鑒，進而探尋我國信訪制度改革的一般規律，并見微知著地洞察我國政治體制改革的普遍規律性。因此，《信訪制度史》在某種程度上實現了著者的期待，即“只有理清信訪制度產生的原因及歷史變遷的根本規律，才有可能進一步深入探討當代信訪制度的發展方向和改革路徑”（吳超：《當代中國信訪制度史》，北京：當代中國出版社2019年版，第14頁。）。
二、制度史研究路徑要揭示制度的邏輯性
制度史研究的對象是制度，研究基本路徑就是要揭示其歷史發展的邏輯性。而這種邏輯性，最具象地體現在關于制度發展的歷史分期上。
歷史分期是“對已經逝去的人類生活或活動作一個概要的區分，劃出若干個大的階段并提出劃分的標準”，是歷史理論的重要內容之一，體現了歷史發展的邏輯性和規律性，為準確定位以往的歷史、科學預見未來提供意義重大的方法論。史學研究的分期是從史實出發，往往以顯著的歷史事件作為標志對歷史做具體的階段劃分。（莊國雄等：《歷史哲學》，上海：復旦大學出版社2004年版，第144、155、164頁。）
歷史分期向來容易引起爭論，信訪制度史也不例外。著者曾在《中國當代信訪史基本問題探討》一文中對信訪史分期問題進行了清晰闡述，并將當代中國信訪制度發展史劃分為6個時期。（吳超：《中國當代信訪史基本問題探討》，《當代中國史研究》2011年第1期。）而著者在《信訪制度史》中立足于新中國發展歷程的若干重要歷史節點，沒有照搬國史學界對當代中國史的分期方法，而是根據信訪制度自身發展變化的實際情況，進一步發展了自己的認識，將當代中國信訪制度史劃分為8個歷史時期，即信訪制度的創建、探索、挫折、重塑以及法制、爭議、創新和法治時期，體現了著者不斷發展的學術思考。正如著者所表明的：當代中國信訪史是沒有時間下限、仍在不斷發展的歷史。隨著研究的不斷推進，對信訪史分期的認識和理解必將不斷深化，對信訪史的分期問題只能繼續做動態性的研究，加之信訪工作和信訪制度是隨著國家的政治、經濟、社會的不斷發展而演變的，因此，在發展歷程的分期上，要根據不同歷史時期的政治、經濟、社會狀況和黨的中心工作不同，社會矛盾不同以及每個時期信訪制度自身主要任務和職能等發展特點的不同進行劃分。
著者在對當代中國信訪制度8個歷史時期的分析中，基于對新中國70年來中央、部委、地方等各類文件、材料及相關研究的系統整理、歸納和考證，梳理出能夠體現當代中國信訪制度史分期的重要歷史節點，以反映其歷史的邏輯性。如著者在書中提道：1951年6月7日，政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，為信訪制度在全國的建立和發展起到了決定性和示范性作用，是我國信訪工作制度化的起點。1957年，國務院發布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，標志著現代信訪制度正式形成。改革開放之后，1995年《信訪條例》的頒布和2005年的修訂，促使信訪制度建設進入依法治理與制度創新的全新時期。2007年，《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》的下發和第六次全國信訪工作會議的召開，進一步為信訪工作指明了發展方向。2014年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為信訪制度的法制化建設指明了方向。2017年9月，中辦、國辦印發《關于進一步加強信訪法治化建設的意見》，對加強信訪法治化建設做出了具體部署。（吳超：《當代中國信訪制度史》，北京：當代中國出版社2019年版，第43—45、142—143、170、221、238、212頁。）
三、制度史研究旨歸要突出現實的資鑒性
資鑒當世是新中國史研究的一項重要功能，這不僅由其學科特性所決定，更是國家建設與社會發展進步的需要。信訪制度史涉及政治學、社會學、法學等諸多方面，其研究具有更加鮮明的現實資鑒性。
著者在闡述選擇信訪制度作為研究對象的緣起時，除強調了其學理意義，更強調了加強信訪制度史研究的現實意義，就是有助于凝心聚力、服務大局，“有助于把握社會主要矛盾變化對信訪工作的新要求，為信訪制度改革奠定系統的理論基礎，為我國的信訪學研究積累智力成果和知識沉淀，為開創信訪工作新時代提供歷史借鑒和智力支持”。（吳超：《當代中國信訪制度史》，北京：當代中國出版社2019年版，第6頁。）著者在把握歷史節點、全面系統梳理當代中國信訪制度發展脈絡的過程中，尤其注重總結信訪制度發展的基本經驗，分析探討現階段信訪制度存在的合理性，突出問題意識，進而系統闡釋了全面深化信訪制度改革的路徑。這是《信訪制度史》的鮮明特征之一。
信訪制度的存廢一度成為爭論的焦點。這不僅是一個十分重要的學理問題，而且是一個十分重要和嚴峻的現實問題，需要歷史學者運用歷史思維、歷史智慧予以解答。著者對此進行了正面回應，認為信訪制度還要長期存在是由于包括法律依據、社會轉型、信訪功能、社會心理等傳統與現實的諸多綜合因素造成的。隨著國家民主與法制建設日趨完善，民眾民主權利的行使和民意表達的渠道將更加暢通，政府的行為會受到更多的監督和制約，信訪制度的功能特別是化解社會矛盾、提供國家救濟的功能在某種程度上依然要發揮重要作用。
《信訪制度史》最后一章是對中國信訪制度發展的展望。著者認為：“信訪制度近70年的發展史，是一部積極探索、規范操作，逐步走上制度化、規范化、法治化建設的歷史。”當前信訪問題突出，這是帶有全局性的問題，是與我國社會大變革、大轉型進程相伴隨的特有現象，有著鮮明的時代性和階段性特征。（吳超：《當代中國信訪制度史》，北京：當代中國出版社2019年版，第235、254頁。）著者提出了根本解決信訪問題、化解矛盾糾紛的路徑：一方面應從深化信訪制度改革入手，走法治化道路；另一方面要以人民為中心，在構建和諧社會和改革創新社會治理中，徹底消除信訪問題產生的根源，才有可能從根本上解決信訪問題。著者還對如何深化信訪制度改革提出了建議，即在社會轉型、矛盾多發的形勢下，信訪工作是關系全局、牽涉各方的工作；在中國特色社會主義新時代，做好信訪工作，進一步完善信訪制度，必須站在黨和國家工作全局的高度，把信訪工作納入和諧社會建設的總體目標之中，把信訪工作放在中國特色社會主義偉大事業的進程當中去認識、去思考、去謀劃，深化信訪制度改革，為決勝全面建成小康社會提供良好的社會環境保障。
《信訪制度史》用聯系、比較、發展的眼光審視歷史，系統梳理了新中國70年來信訪制度的發展演變歷程，揭示了經驗、啟示與趨向，是一部凝結著者對制度史研究視野、路徑與旨歸深刻思考的力作，為制度史研究領域的拓展做出了寶貴的探索。誠然，《信訪制度史》還有一些可以進一步完善、提升之處，如對相關論點的表述和論證尚有進一步推敲、斟酌的必要，對典型案例的分析也有進一步拓展、深化的空間，在資料運用上也需要加強補充檔案資料和口述史資料的論證，等等。
就歷史研究本身而言，作為研究對象的信訪制度仍是在不斷發展和完善的。2019年10月召開的中共十九屆四中全會提出要“完善信訪制度”，“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制”。（《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。）信訪制度史研究自然也需要不斷發展、不斷深化。我們期待包括著者在內的更多的歷史學者進一步發掘制度史，尤其是當代中國制度史領域的“寶礦”，推出更多精品力作，為新時代堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻更多的歷史智慧。
［作者簡介］鄭清坡，歷史學博士，教授，河北大學歷史學院，071002；賈楠，碩士研究生，中國社會科學院大學（中國社會科學院研究生院），102488。
本文發表在《當代中國史研究》2020年第1期。
［責任編輯：周進］
