人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。同時, 協商民主也是人民政協運行的重要方式和方法。人民政協和協商民主相伴而生、相得益彰, 長期存在于中國民主政治生活之中。早在人民政協創建的過程中, 協商民主就發揮了重要作用, 并且在創建人民政協的過程中, 協商民主自身實現了升華。“五一口號”的發布標志著中國共產黨提議建立人民政協的開始, 并與各民主黨派共同致力于政協的籌建工作。中國共產黨通過協商民主的方式和方法, 在主持工作時能與其他各民主黨派充分協商。根據原定安排需要在政協籌備會中與廣大民主黨派進行充分的討論和協商后, 議定由中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權, 并由中國人民政治協商會議代表全國人民宣告新中國成立。中國人民政治協商會議 (簡稱“人民政協”) 正式召開, 大會通過了政協相關的法律法規和綱領性文件, 同時確定了采取與政協共同協商建國。人民政協的成立為協商機制構建了良好的平臺和有效的溝通渠道, 標志著協商民主制度在全國范圍內正式確立。
一、新政治協商會議的提出與協商民主的紐帶作用
中國共產黨根據解放戰爭態勢及其人心向背, 審時度勢, 號召各民主黨派和民主人士同中國共產黨共同致力于協商機制的研究。通過召開共同致力于新中國建設的人員共同參與的新會議, 杜絕反動人員的破壞行為, 以此來進一步加強中國共產黨的執政地位, 進一步明確其他民主黨派的參政地位并合法化, 進一步孤立和瓦解國民黨的政權。其中, 在中共與其他各民主黨派籌建人民政協機構的過程中, 協商民主發揮了重要作用。
(一) 中共發布“五一口號”, 提出了經各黨派協商召開新的政治協商會議
在解放戰爭勝負走勢初現的局面下, 中國共產黨借助于紀念五一節發表聲明之際, 于1948年4月30日向各民主黨派和民主人士, 發出了召開沒有反動分子參加的新政治協商會議, 即召開由共同致力于新中國建設的各黨派、團體及其他社會組織共同參與的政協會議, 進一步做好人民代表大會的籌備工作, 建立聯合政府[1]283-284。“五一口號”內容第五條, 由毛澤東親自修訂并添加。在“五一口號”發布的第二天, 中共中央就向各民主黨派和民主人士集中的上海、香港分局等作出進一步工作指示, 表達中共對各民主黨派的誠意, 并邀請其來解放區進行充分討論。“會議的名稱擬稱為政治協商會議”, 中共根據當前國內外的形勢, 綜合各種因素, 考慮召開此會的條件已經完備, 需要征求各民主黨派的意見[1]286。顯然, 中國共產黨十分重視邀請民主黨派和民主人士參加政治協商會議, “五一口號”不僅是中國共產黨的政治宣傳, 還是立刻就要落實到實踐之中的行動綱領。于是, 中國共產黨向廣大民主黨派發出誠摯邀請, 請他們來解放區參加新政協會議, 商討建國大業;同時在黨內迅速從宣傳落實到行動, 從而在排除了以國民黨為首的反動分子參加會議的基礎上, 使得參會人員能夠廣泛代表工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級利益和要求, 實現早日建立新中國的目標。
由中共主持的新政治協商會議條件具備后, 在中共向全國各民主黨派發出參會邀請后, 受國民黨迫害避難于香港的各民主黨派代表人物和民主人士經過廣泛反復協商, 最終達成共識, 共同向中共中央通電, 認為中國共產黨發布的“五一口號”第五條內容順應人民的意愿, 同時也更加符合大部分民主黨派的宗旨。他們通過電報形式通告國內外支持新中國建設的各方人士, 共同商談建國大業[1]404。這在一定程度上說明各黨派已經響應中國共產黨的號召, 也向國內外各界表明了贊同中國共產黨的提議, 并逐步完成建立新中國的主張。
在“五一口號”發出并得到廣大致力于新中國建設的民主人士響應后, 為進一步促進其實現, 以毛澤東為首的中共中央充分肯定了各民主黨派和民主人士的作用, 同時, 鑒于革命形勢的需要, 建議各黨派應該盡快通過協商民主的形式確定新政治協商會議的召開。毛澤東在回復各民主黨派與民主人士的電報中呼吁:關于會議準備的相關事宜, 希望各黨派人士共同探討, 主要是針對會議的時間、參會人員及地點選擇等, 重點還有會議準備探討的問題[1]403。可見, 革命形勢要求各黨派迅速協商決定召開新政治協商會議的時間、地點以及其構成, 并且盡快完成建國大業。
各民主黨派和民主人士對“五一口號”作出積極響應后, 中共對各黨派人士寄予了很大希望, 殷勤期盼新政治協商會議盡快召開。各民主黨派和民主人士毅然決然奔赴解放區, 共同致力于新政治協商會議相關內容和事項的協商, 并為建立新中國建言獻策。當然, 中國共產黨更是高度重視并就召開新政治協商會議的問題同先期到達東北解放區的民主黨派和民主人士進行了卓有成效的協商。
(二) 各民主黨派認同中國共產黨的領導, 同時以法律形式確保各民主黨派的合法地位
早期達到解放區的參會人員、中共人員與民主人士就新政協問題迫不及待地展開了廣泛協商, 同時, 在解放戰爭形勢日趨明朗的背景下, 新中國建立也迫在眉睫。此時, 各民主黨派和民主人士代表人物大批抵達東北解放區。到達解放區后, 各民主黨派和民主人士通過對中國共產黨大政方針腳踏實地的了解, 對中國共產黨所作所為的切身體會, 感受到了中國共產黨召開新政治協商會議的真心誠意。鑒于此, 李濟深等五十六位民主黨派相關人員在充分分析探討的基礎上對當前的時局發表了見解, 并以文件的形式發表了《我們對于時局的意見》一文。文件中表達了共識, 堅持以中國共產黨為主體將解放斗爭進行到底, 解放全中國人民, 各民主黨派與共產黨開展廣泛的合作, 獻計獻策, 共同致力于革命的勝利, 期待中國民主革命取得全國范圍的勝利, 建立人民當家作主的新中國, 建立廣泛的革命統一戰線, 團結一切為民主而奮斗的人士與反動派斗爭到底, 杜絕中間路線上搖擺的勢力[2]。至此, 各民主黨派和民主人士向國內外公開表明了完全放棄所謂的中間路線、真心擁護中國共產黨的領導的鮮明政治立場, 以及他們為實現中國革命勝利和建立新中國的決心。
在國民黨統治區, 國民黨宣布民主黨派為非法組織, 并且強迫民盟等民主黨派解散, 并對相關黨派的大量人員進行迫害。因此, 民主黨派和民主人士積極響應中國共產黨的號召, 堅持“五一口號”精神, 進入解放區, 并且放棄中間路線。那么, 擁護中國共產黨領導的各民主黨派, 應該得到怎樣的政治地位, 擺在了中國共產黨面前。對此, 中共中央在1949年2月19日發布的《關于對待各民主黨派的指示》中明確了各民主黨派的合法性, 并以法律形式確定下來, 從而保護民主黨派的合法地位[3]148。中國共產黨率先以中共中央的指示高度肯定了各民主黨派在解放區的合法地位, 同時中國共產黨還要對各民主黨派加以保護。
之后, 在堅持中共領導下、各民主黨派充分獻計獻策的統一民主戰線基礎上進行協商建國, 堅持中共的執政地位不動搖, 充分發揮各民主黨派的參政作用, 擁護中共對國家的領導權, 中國共產黨認同各民主黨派的合法地位。不僅如此, 中國共產黨和各民主黨派在協商的基礎上, 堅持平等原則上召開人民政協的過程中, 討論并通過了相關的組織法和共同綱領, 以組織法和準憲法的高度對各民主黨派的政治地位給予法律的確定。
(三) 協商民主成為中國共產黨與各民主黨派創建人民政協的紐帶
從中國共產黨發布“五一口號”, 到各民主黨派和民主人士進入解放區, 始終圍繞“召開政治協商會議”這一目標進行。新政協是基于共同的奮斗目標和前景規劃, 在廣泛反復協商的基礎上形成的中共與各民主黨派之間的合作機制。在充分達成共識的基礎上, 不斷完善相關的制度建設和綱領文件, 通過協商會議的形式不斷促進人民政協體系的完善。因此, 協商民主建設實際上成為中共與其他民主黨派之間的紐帶, 同時為以后人民政協作為協商民主的重要渠道和專門協商機構奠定了基礎。
基于各民主黨派和民主人士到達解放區后, 同中國共產黨廣泛協商而取得的成就及其在協商過程中存在的問題, 為了更好發揮協商民主的重要作用, 中國共產黨逐步意識到需要推動協商民主朝著制度化方向發展。1949年3月5日, 毛澤東在中共七屆二中全會上針對黨派協商民主實踐, 指出將保持與其他黨派之間長久合作的政策不改變, 并在全黨范圍內進行了思想上的統一。在進行整治協商的基礎上, 必須堅持不同黨派之間平等的原則, 一視同仁, 在此基礎上通過不斷協商來解決一些實際中的問題, 必要時給予相應的協助和權利, 充分發揮民主黨派的力量[4]。這就以報告的高度要求全黨加強對協商民主的思想認識, 并且把協商民主納入工作實踐中來。同時, 全黨要充分認識到無論是中國共產黨領導干部還是民主黨派領導干部在自身地位上是平等的、沒有高低貴賤之分。中國共產黨同各民主黨派與民主人士在實施協商民主形式的過程中, 盡管中國共產黨居于領導地位, 但是這種領導地位是以組織的形式體現出來的, 是一種政治領導, 就單個的個體而言, 協商民主的任何一個個體, 不管是中國共產黨領導干部還是各民主黨派領導干部, 在協商過程中地位都是平等的, 沒有誰領導誰的問題。只有做到此, 才能充分調動和發揮各民主黨派和民主人士的積極性與主動性, 真正發揮協商民主的內在價值, 為人民政協的創建作出更大的貢獻。
當然, 協商民主不僅是連接黨派協商民主的重要橋梁, 也是中國共產黨與各民主黨派創建人民政協的重要紐帶, 同時, 也是人民政協的運行形式。1949年9月7日, 周恩來在談及政協的相關問題時, 明確指出民主議事的機制和程序:在會前充分協商探討的基礎上, 形成初步的認識, 在此基礎上通過會議協商討論的形式來最終達成共識[3]693。在這里, 周恩來概括了在人民政協開展協商民主的四個程序:一是會前經過多方協商和醞釀。這樣可以使協商各方提前明確協商主題, 有利于協商各方有的放矢, 充分做好協商前的相關議題的調研和材料準備工作。二是各方對議題先有個認識和了解。協商民主各方不僅要清楚自身利益的表達, 還要充分掌握協商各方利益的訴求。只有知己知彼, 協商過程中才能有針對性并始終保持理性協商, 知道自己想要什么, 對方想要什么, 知道哪些地方可以妥協, 哪些地方必須堅持原則。三是會議上討論決定。會議上各方協商討論。在組織上中國共產黨處于領導地位, 在個體上無論是中國共產黨還是各民主黨派都處于平等的地位, 協商各方彼此表達觀點和利益要求, 在互相了解各方觀點和要求的基礎上, 各方彼此妥協、互相讓步, 以期達成普遍的共識。四是達成共同的協議。廣泛協商最優結果就是找到協商各方意愿和要求的最大公約數, 從而產生各方達成普遍共識的協議。可見, 早在人民政協創建的過程中, 周恩來就抓住了協商民主的要義, 為人民政協協商民主發展指明了方向。
二、協商民主在新政治協商會議籌備會中的實踐
在協商的基礎上, 中共與各民主黨派之間達成了共識, 一致贊同在中國人民政治協商會議召開之前應該先成立一個人民政協籌備會, 由人民政協籌備會協商確定中國人民政治協商會議第一屆全體會議的參加單位和代表名額。1949年6月15日, 召開新政治協商會議籌備會第一次全體會議, 從而正式全面展開籌建人民政協的工作。
(一) 人民政協籌備會協商確定新政協名稱為“中國人民政治協商會議”
新政治協商會議籌備會經過廣泛反復協商最終達成普遍共識, 正式明確了機構的名稱為中國人民政治協商會議。人民政協之前之所以被習慣稱為新政治協商會議, 這是同1945年召開的舊政協會議相區別。周恩來在會上也曾經指出:名稱的來源是在重慶談判時王世炎提出的, 但最終未能達成一致建議而失敗, 政協會議的名稱卻被沿用下來, 并進行了修改, 成了新政治協商會議, 與重慶之協商會議以作區別對待。其本質是來自社會不同階級的力量共同組成的統一戰線[5]。這就明確說明了人民政協只是借用了舊政治協商會議的名稱, 兩者在本質上沒有根本的聯系。人民政協是中國共產黨在新民主主義革命中所領導的統一戰線的發展成果, 人民政協是人民民主統一戰線的重要組織形式。
新政治協商會議同舊政治協商會議在名稱上相同、本質上不同, 這主要取決于舊政治協商會議只有協商, 沒有民主, 或者是打著民主幌子的假協商, 而新政治協商會議是在協商和民主的基礎上進行的, 作為不同黨派之間進行協商的重要機構和途徑, 人民政協是一種行使民主權利的重要形式之一。協商民主是中國共產黨長期堅持的一項政策。早在抗日戰爭勝利在望之際, 毛澤東在中共七大所做的政治報告中, 就明確提出了建立聯合政府的步驟:“經過各黨各派和無黨無派代表人物的協議, 成立臨時的聯合政府”[6]。這里毛澤東提出的“經過各黨各派和無黨無派代表人物的協議”, 就是通過黨派協商民主的形式、通過黨派協議逐步建立聯合政府。抗日戰爭勝利之初, 國共兩黨開啟了重慶談判, 中國共產黨根據不斷變化的形勢把黨派協議逐步建立聯合政府的主張進一步拓展。“我黨原來提出的是召開各黨派政治會議。政治協商會議這一名稱, 是根據國民黨王世杰的擬議商定的。”[7]此后, 中國共產黨認同了加入一個“協商”于黨派政治會議之間, 就是要把協商民主的精神融入政治協商會議之中。但是, 國民黨真內戰、假談判的實質, 從根本上決定了由國民黨主導的有反動派參加的政治協商會議本身就是對協商民主精神實質的背叛。實際上, 當時的國情決定了政治協商會議只是國民黨假和平的民主幌子, 最終被國民黨悍然進攻解放區、一意孤行發動內戰破壞了, 但是政治協商會議的形式卻深入人心, 讓人民念念不忘。
顯然, 新政治協商會議不是源自舊政治協商會議, 只是借用政治協商會議之名, 兩者的組織和性質完全不同。新政治協商會議是中國共產黨領導的人民民主統一戰線的組織形式, 舊政治協商會議是國民黨真內戰假和平的民主幌子。對于新舊政協之間的區別與聯系, 在中國共產黨同各民主黨派廣泛協商的基礎上, 周恩來在新政協籌備會上做出最終的結論性闡釋:在名稱的使用上, 來源于舊時期的政協名稱, 但從內部的組織和所特有的性質上來看, 不同于舊政協。……今天我們沿用了這個名稱, 而增加了新的內容[3]698-699。這就對新舊政協作出了本質的區分, 同時界定了人民政協的統一戰線性質。
起初, 新政協籌備會采用了新政治協商會議作為人民政協的稱謂, 但是在新政協籌備會開會過程中, 經過多方反復協商, 認為僅僅冠以“新”就想把新政協與舊政協區分開來, 盡管能夠區分開新舊政協的本質, 但是不能很好地突出和明確新政協的性質和特點。因為隨著革命形勢的利好發展, 新政協的召開規模、界別構成、代表范圍已經遠遠超出中國共產黨發布“五一口號”時的預期。因此, 在新政協前面加上“中國人民”四個字, 把新政協稱為“中國人民政治協商會議”, 能夠更加突出和明確新政協廣泛的代表性。經過新政協籌備會各方多次反復的協商, 最終把新政協名稱確定為“中國人民政治協商會議”, 全體與會成員對此達成普遍共識。
(二) 通過協商民主的形式確定人民政協界別和代表的構成
新政協籌備會的一個主要任務是確定新政協參加單位和代表。中國共產黨通過與其他民主黨派充分探討和協商, 完成了會議的籌備工作, 并確定了34個單位、總共超過五百名代表參加的首屆全體政協會議。其實, 早在“五一口號”發布并得到各民主黨派和民主人士積極響應后不久, 1948年10月8日, 中國共產黨就在《關于召開新的政治協商會議諸問題》中提議邀請參加新政協的單位, 并委托東北局同先期抵達解放區的民主黨派和民主人士進行協商。中共中央高度重視東北局同民主人士就新政協單位展開協商工作, 由周恩來親自起草, 經毛澤東修改后, 專門向東北局發出了征求民主人士對《關于召開新的政治協商會議諸問題》意見的指示。在大批民主黨派和民主人士到達解放區之前, 中國共產黨先拿出一個新政協參加單位和代表名單的藍本。也就是說, 不等新政協籌備會召開, 中國共產黨就迫不及待地把協商民主在東北解放區有聲有色地開展起來了。在《關于召開新的政治協商會議諸問題》中明確規定:“現開列擬邀請的各民主黨派、各人民團體及無黨派民主人士的單位表于后, 請諸先生加以斟酌。各單位的代表名單, 應與其本單位協商后提出。……尚應商討何項問題, 亦望先行交換意見。”[1]547-548到達解放區的民主人士積極響應中國共產黨的號召, 就中國共產黨擬定的參加新政協的單位進行了先行的民主協商。在與早期到達的相關黨派民主人士進行了充分協商后就新政協的召開問題緊鑼密鼓地展開廣泛協商, 充分顯示了中國共產黨高度重視民主協商的優良作風以及通過協商民主形式共同創建新政協的誠意。這也進一步鼓舞了更多的民主黨派和民主人士奔赴解放區, 共同參與新政協的召開與新中國的籌建。
隨著中國共產黨取得三大戰役等一系列決定性戰役的勝利, 中國共產黨取得解放戰爭勝利的態勢日趨明顯。廣大的國土被解放, 尤其是在許多城市都成為解放區后, 原先中國共產黨擬定的新政協參加單位已經不能滿足和容納現實政治情況所提出的要求。在這一背景下, 通過充分協商和廣泛的討論后, 達成一致意見, 認為參加新政協的單位要順應新形勢實現擴容, 增加最初擬定的參加單位和參加名額。
新政協籌備會召開之后, 中國共產黨同各民主黨派與民主人士多方反復協商新政協的參加單位。對此, 李維漢在《關于參加新政治協商會議的單位及其代表名額的規定》中, 介紹了新政協單位的協商過程, “先后由各單位磋商, 然后又擬出了一個草案, 在第一次開會的時候, 全體組員一致通過了現在發下的這個草案, 并且把這個草案送給各單位首席代表看過, 又送給常務委員會主任、副主任及各委員看過, 得到了一致的協商”[3]477。經過中國共產黨同各民主黨派和民主人士反復廣泛協商, 最終經過新政協籌備會第一次全體會議通過而最終確定了參加新政協的45個單位、510名代表名額。另外, 為充分確保人民政協能夠具有更加廣泛的代表性, 新政協籌備會各單位經過反復磋商, 決定在除了以上所列45個單位外, “另設一特別邀請單位, 其具體的相關人員代表的名額和資格全部由籌備會相關委員會協商”[3]474-476。這就保證了即將召開的人民政協能夠涵蓋方方面面的階層和代表人物, 最終能夠代表全國人民來實現協商建國。
總之, 新政協籌備會所商定的人民政協單位和代表的構成, 是一次廣泛而深刻的協商民主的偉大實踐。新政協籌備會處處顯示出協商民主的光芒。
(三) 經過新政協籌備會反復廣泛協商決定把人民政協擴容到能夠代表全國人民
計劃趕不上變化。同樣, 新政協隨著時代的發展, 逐漸發展具備了由人民政協代表全國人民實現協商建國的規模。這是因為中國共產黨在1948年4月30日發布“五一口號”之時以及新政協籌備會召開之時, 國內形勢發生了迅速的巨大變化。中國共產黨發布“五一口號”的背景, 只是中國共產黨從人民民主統一戰線的戰略出發, 在孤立國民黨政權的基礎上, 通過召開新政治協商會議進一步團結被國民黨宣布為非法組織的各民主黨派, 為最終建立屬于人民民主的共和國作準備。當時, 中國共產黨相對于國民黨力量有限, 僅僅東北靠近蘇聯的部分解放區相對穩固, 還不具備建立新中國的實力。本來預期在哈爾濱召開新政協會議, 積極響應“五一口號”的部分民主人士也先期到達哈爾濱。隨著解放戰爭形勢的迅速發展, 當大批各民主黨派和民主人士抵達東北時, 已經不用遠赴哈爾濱, 因為整個東北已經全部解放, 直接到達沈陽就可以了。隨著三大戰役的勝利, 國共內戰態勢已經此消彼長, 解放戰爭勝利業已指日可待, 中國共產黨建立新中國的時機完全成熟。新中國的建立能夠確立中國共產黨執政的合法地位, 加速國民黨政權的迅速滅亡。在此背景下, 等到新政協籌備會于1949年6月15日召開時, 會議地點已經從哈爾濱改為北平。“國民黨反動政府的統治已經崩潰了。在全國革命戰爭中, 我們取得了基本的勝利。全國的形勢和世界的形勢都已經改觀了。”[3]694形勢決定了新政協要擔當起更加重要的歷史責任。原本由黨派協商召開新政治協商會議, 在民主協商的基礎上再召開全國代表大會, 并在會議中選舉產生聯合政府, 最終宣告新中國成立。盡管中國共產黨解放戰爭勝利大局已定, 但是必定長江以南廣大領土還未解放, 這就決定了召開普選的全國人民代表大會條件并不成熟。
種種原因最終都指向了由人民政協來解決這一問題。中國人民政協的作用比較重要, 除了統一戰線的重要職能外, 其還肩負起了全國人大的職責, 代行建立新中國的使命。面對人民政協所要承擔的職能的拓展, 需要與時俱進地擴容人民政協的單位構成和代表名額, 從而充分保證人民政協的廣泛的代表性。為此, 周恩來在《關于人民政協的幾個問題》中進行了明確說明:“這次中國人民政治協商會議具有全國人民代表大會的性質。……為了擴大政協的代表性, 首先要擴大參加政協的成分、單位和名額, 使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求。”[3]694這就使得人民政協不僅具有統一戰線的性質, 還要兼備全國人民代表大會的性質。
因此, 作為當時中國共產黨最高領導人的毛澤東表示, 在現階段的中國政協會議與舊時期的政協會議完全不同, 是在全新的基礎上組織進行, 在一定層次上具有全國人大的性質, 并贏得了人民的支持和認可[3]725。這就使人民政協完全超出了新政治協商會議最初的預期范疇, 使人民政協能夠代表全國人民, 所以, 對政治協商會議冠之于“中國人民”是名至實歸、恰如其分, 真正得到全國人民的信任和擁護。基于此, 新政協籌備會逐漸把人民政協擴容到代表全國人民的性質, 最終能夠成就通過中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權來代表全國人民宣告新中國成立的曠世壯舉。
三、人民政協的召開與協商民主制度的確立
1949年9月21日, 全國首屆政治協商會議召開, 在一定程度上標志著協商民主制度在全國范圍的確立。政協全體會議在當時的社會背景下代行全國人大的職權, 通過了一系列相關的法律法規和共同綱領等文件, 并向全國人民宣告中國革命的成功和勝利、新中國正式建立。
(一) 中國人民政治協商會議的性質
中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開, 宣告人民政協正式成立。人民政協召開和成立是中國歷史上一個具有重大意義的永遠彪炳史冊的重大事件, 從此, 中國真正實現了人民民主, 人民開始翻身做主人。
協商民主一直以來是中國共產黨所領導的統一戰線的工作方式與工作方法, 人民政協成立之后, 也就成為人民政協的主要運行形式。而人民政協也是中國共產黨領導的統一戰線里程碑式的發展成果。早在新政協籌備會中, 中國共產黨同各民主黨派和民主人士達成共識, 認為中國人民政治協商會議是統一戰線的組織形式。《中國人民政治協商會議組織法》第一條就開門見山地指出:“中國人民政治協商會議為全中國人民民主統一戰線的組織。”[3]745這就以《中國人民政治協商會議組織法》的高度規定了人民政協的統一戰線性質, 緊接著, 中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》, 其具備憲法的特性, 充當新中國臨時憲法的作用。對此, 各界普遍認為“這是目前時期全國人民的大憲章”[8]。就是在作為全國人民大憲章的《中國人民政治協商會議共同綱領》序言中明確規定:“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議, 就是人民民主統一戰線的組織形式。”[9]這就以臨時憲法的高度規定了中國人民政治協商會議的統一戰線性質。以后逐步明確政協的性質為人民民主統一戰線的重要組成部分和組織形式。中國人民政治協商會議具有統一戰線的性質之后, 對于創建之初的人民政協性質的特殊性, 還需要進行特別的說明。鑒于特殊歷史形勢, 造就創建之初的人民政協雙重的性質。人民政協創建之初, 到1954年第一屆全國人民代表大會召開之前, 具有統一戰線的性質, 同時兼備全國人民代表大會的性質。
綜上所述, 創建之初的人民政協融協商民主與選舉民主為一身, 除了具備人民政協固有的協商民主性質之外, 還兼備全國人民代表大會具有的選舉民主的性質。
(二) 人民政協的召開與成立標志著協商民主制度在全國范圍內正式確立
中國共產黨成立之初就把協商民主運用到統一戰線之中, 協商民主在中國有著長期的歷史實踐。在中國共產黨領導的統一戰線中, 協商民主始終作為統一戰線的工作方法和工作方式, 尤其是在抗日民族統一戰線引領下建立的“三三制”政權, 更是把協商民主初步運用到局部政權建設之中。人民政協的創建是中國共產黨領導統一戰線發展進程中一個重要的里程碑, 同時, 人民政協也成為人民民主統一戰線的重要組織形式。人民政協的成立標志著協商民主從統一戰線的工作方法轉變為統一戰線的工作制度。自此, 協商民主制度在全國范圍內確立。
人民政協成立為協商民主提供了專門協商機構, 從組織上保證了協商民主朝著制度化規范化程序化方向發展。在中國共產黨領導的人民民主統一戰線中, 中國共產黨借助協商民主同各民主黨派和民主人士對民族民主革命中遇到問題進行廣泛協商, 求同存異, 凝聚力量。人民民主統一戰線中的協商民主是時間不定、地方隨機, 是一種遇事協商、大事協商的非常態化、非制度化的協商民主形式。而人民政協的成立彌補了協商民主時間不定、地方隨機的不足, 推動協商民主向制度化規范化程序化發展。人民政協是在法定范圍內賦行協商民主行為的機構, 根據相關規定, 人民政協是由中國人民政治協商會議全體會議、全國委員會及其常務委員會三部分組成。全體會議每三年召開一次, 是全國范圍內代表全國人民集協商民主與選舉民主為一身的民主盛宴;而全國委員會則是在6個月后召開一次。因此, 需要通過建立常務委員會及全國委員會來解決全國政協全體會議間隔長、規模過大的不足, 確保了人民政協運行協商民主的常態化。可見, 人民政協協商民主不僅指中國人民政治協商會議全體會議那種大規模的協商民主, 而且還指黨和國家在大政方針的決策前和決策過程中以人民政協這一專門協商機構而展開的廣泛協商。
《中國人民政治協商會議組織法》對人民政協協商民主予以專門的法律規定, 從法律上確保了協商民主的常態化運行。中國政協會議在廣泛協商的基礎上制定了相關的組織法, 以法律的形式將民主制度確定下來, 以充分保證其制度化發展。一方面, 在政協組織法中就有關政協會議中的協商民主權利作了明確說明, 全國代表大會采取普選方式進行, 在其召開之前的籌備工作中, 關系到人民民主革命相關的重要問題及事關未來國家發展和建設的大政反針, 或重要的改革措施, 需要通過議案形式向新中國的中央政府提出。在普選基礎上召開全國人大之后, 關系到人民民主革命相關的重要問題及事關未來國家發展和建設的大政反針, 或重要的改革措施決議需要向全國人大或中央政府提出議案[3]747。因此, 從各角度來分析, 政協全體會議在某種程度上是代行了全國人大的職權, 通過政治協商的形式達成協議的效應。而在另一方面, 在政協會議組織法中, 充分給予政協會議民主協商的權利, 通過其全國委員會來完成。即通過政治協商會議對國家相關建設方面的問題形成建議案并提出, 對不同單位在全國人大中的選舉候選名單進行協商和提議的權利, 通過協商的形式決定調整協商會議成員單位的問題, 在協商和合作基礎上開展不同單位之間的協作事務[3]748。可見, 新中國的法律給予政協充分的協商民主的權利, 不僅包括人民政協內部事務的協商, 還包括對政府的建議案。
一言以蔽之, 《中國人民政治協商會議組織法》以法律的權威性為協商民主的常態化發展保駕護航。
(三) 由中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權, 代表全國人民意愿實現協商建國
人民政協的創建始于中國共產黨發布“五一口號”的要求, 但是最終得以建立的人民政協同最初的預期在職能上還是有明顯的區別。按照“五一口號”, 中國共產黨同各民主黨派和民主人士立即召開新政治協商會議, 通過新政治協商會議協商召集全國人民代表大會, 最終由普選產生的全國人民代表大會宣告新中國的成立。根據形勢變化, 在人民政協籌備會召開之時, 中國共產黨同各民主黨派和民主人士廣泛反復協商后, 決定改變由普選的全國人民代表大會宣告新中國成立的最初預期, 改由中國人民政治協商會議宣告新中國成立。
緊接著, 中國人民政治協商會議正式召開。在新中國建立初期的第一屆政協會議中, 在協商民主的基礎上, 會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》, 明確在全國人大正式開始前, 充分發揮人民政協的作用, 代行全國人大的部分職權, 制定國家機關相關的組織法, 選舉政府相關機構的委員會, 明確其可以代行國家權力的職權, 這是因為在當時國家機構不完善的基礎上新民主主義革命剛剛取得勝利的背景下, 國家急需建立完善的組織機構[3]750。這就在法律的形式下將人民政協會議代行全國人大職權的內容合法化。在此期間, 人民政協發揮了重要作用, 在完善國家機關建設、逐步完善國家機關及人員的任命中起了重要作用, 并通過人民政協向全國人民宣告新中國成立。在后期的首屆全體會議中對共同綱領進行同樣的規定, 以文件形式認同政協的職能和權利。此外, 在共同綱領中專門提到, 中國政協代表全國人民宣告新中國成立, 并成立國家相關機構組織體系, 且不斷完善[3]758。這是以作為臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》的高度賦予人民政協代表全國人民宣告新中國成立的神圣權力。
中國政協制度經歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程。在其建立之初, 由全體會議代行人大代表的部分職權。共同綱領以文件的形式賦予其宣告新中國成立的權利, 最終人民政協完成了協商建國的偉大壯舉。實現協商建國的人民政協, 得到了全國人民普遍認可, 同時也讓協商民主深得人心。
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