——以廣東省“先走一步”相關政策的出臺為個案
［作者簡介］謝濤，歷史學碩士，助理研究員，中共廣東省委黨史研究室，510600。
廣東省“先走一步”（有關廣東省“先走一步”的相關政策是一個籠統的概念，它主要是指改革開放起步階段中央賦予廣東省的一系列特殊政策和靈活措施，這一系列政策的核心是1979年7月15日《中共中央、國務院批轉廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告》（參見鐘堅、郭茂佳、鐘若愚主編：《中國經濟特區文獻資料》第1輯，社會科學文獻出版社2010年版，第18~19頁），該文件還包含了福建省，但出于資料和敘事的緣故，本文僅論及廣東省。），是中共中央在改革開放起步階段做出的重要決策，歷史證明，當時選擇若干地方作為全國的“試驗田”是改革開放取得偉大成就的關鍵。國內學術界對于這一決策的研究主要著眼于兩方面：一是廣東省對于這一決策的執行以及執行這一決策的重要意義；二是鄧小平改革開放理論的形成及其實踐。事實上，作為中國改革開放史上的重大事件，廣東省“先走一步”相關政策的出臺是中央與地方良性互動的成果，從這個角度來厘清這段史實，無疑有助于我們更深入地研究中國改革開放史。
一、1977年11月至1979年初鄧小平多次就廣東省工作做出指示
“文化大革命”結束后，隨著全黨工作重心的轉移，廣東省在國家戰略中的地位開始變化，這種變化始于鄧小平復出之后的一年多時間。1977年11月8日，鄧小平將復出后首次出京視察的地點選在廣東省。11月17日，他在聽取中共廣東省委負責人匯報時，針對廣東省工作做出重要指示。在農村政策方面，他說：“說什么養幾只鴨子就是社會主義，多養幾只就是資本主義，這樣的規定要批評，要指出這是錯誤的。”談到外匯問題時，他指出：“文化大革命前，全國僑匯才三億美元，現在廣東就有四億多”，“供應香港、澳門，是個大問題”，因此，“你們要提個方案，把情況作個分析，如實反映情況，說清楚你們負擔的是什么任務、遇到了什么問題、哪些可以自己解決、哪些要中央解決”。談到這里，他把話題轉到困擾廣東多年的逃港問題，他說：“生產生活搞好了，還可以解決逃港問題”，“逃港，主要是生活不好，差距太大”。在談到口岸工作問題時，他又指出：“你們是第一個口岸，然后才是上海、天津等地方”。在聽完匯報后，他指出：“你們的問題相當集中，比較明確，要寫個報告給中央，把問題分析一下，什么是自己要解決的，什么是需要外省和中央解決的，看來中心的問題還是政策問題。”［1］對于鄧小平復出后的廣東之行，學者和親歷者在后來有過不少解讀，盡管他們提到的細節有所不同，但基本觀點都是一致的：他到廣州來，“點燃改革開放第一把火”。鄧小平希望廣東能“先走一步”，即“看準了的”可以 “不要等中央”。［2］
1978年4月19日，鄧小平在中共中央政治局會議討論《今后八年發展對外貿易，增加外匯收入的規劃要點》（以下簡稱《規劃要點》）時指出：“要想一想，現在思想解放得夠不夠，到底還有什么障礙，看看上層建筑、生產技術方面存在什么問題。有些事情不能總在北京轉圈子，一拖就一兩年，要盡快研究解決。廣東搞出口基地，要進口飼料，應該支持，試一試也好嘛。”［1］（p.298）《規劃要點》是由五個部委共同研究制定的，旨在對1978~1985年中國對外開放做出總體性規劃布局的指導性文件?！兑巹澮c》多次提及廣東省對香港和對外的優勢，特別是有關出口基地的問題，基本上已經形成比較清晰的思路。需要指出的是，與此同時，中央還做出另一個重要決策，即給廣東省派了一位“資格老、級別高、從政經驗豐富”的主政者——習仲勛。由剛剛恢復工作的習仲勛南下主持廣東省的日常工作是葉劍英的建議，這一建議很快獲得華國鋒、鄧小平、李先念等人的支持。習仲勛南下前夕，鄧小平和葉劍英都找他談話，要他“大膽工作”，“放手干”。［3］
1979年，鄧小平關于在沿海選若干地方實行對外開放試點的構想變得越來越清晰。年初，他多次提到借助海外資金技術和愛國華僑華人的力量啟動改革開放的問題。1月6日，他對余秋里、方毅、谷牧等人說：“下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發展。”［1］（p.466）1月17日，他又指出：“現在搞建設，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術，華僑、華裔也可以回來辦工廠。吸收外資可以采取補償貿易的辦法，也可以搞合營，先選擇資金周轉快的行業做起?！保?/span>1］（p.471）此時，一份關于香港廠商要求在廣州開設工廠的來信摘報送到鄧小平那里。鄧小平隨即做出批示：“這種事，我看廣東可以放手干?！保?/span>3］（p.447）2月，谷牧主持召開特別會議，商議交通部招商局提出的在蛇口地區開設工廠的問題。谷牧說：“小平同志認為不僅寶安、珠?？h可以搞，廣東、福建的其他縣也都可以搞?！?/span>（中共廣東省委辦公廳：《谷牧副總理召集國務院有關同志開會研究落實李副主席同意招商局建立工業區批示的簡報（摘錄）》。）3月，鄧小平會見了香港總督麥理浩，在回答如何解決內地居民去港人數太多的問題時指出：“香港要鼓勵私人資金來廣東進行投資，提供更多的就業機會。從長遠來說，隨著我們經濟的發展，這個問題能夠逐步得到解決”。［1］（p.501）鄧小平選擇在這樣的場合講這番話無疑是有深意的，即告訴國際社會：中國改革開放已是箭在弦上，國外的投資可以放心來中國。
二、中共十一屆三中全會前后廣東省對中央相關指示的回應
早在1977年春季，廣東省的領導同志在處理偷渡問題時就已經萌生適當開放寶安縣和珠海縣，把兩地建設成為供應香港、澳門鮮活農副產品出口基地的設想。這一設想隨即通過省級層面反映到國家有關部委。此后幾個月，財政部、國務院財貿辦公室負責同志還曾先后到深圳進行調研。
1977年11月鄧小平廣州之行后，創辦出口基地的步伐明顯加快，廣東省委主要負責人紛紛到口岸調研。1978年3月，廣東省外貿廳與國務院有關部委組成聯合工作組，制定了生產、出口的年度計劃及三年、五年規劃，上報省政府和國務院審批。5月，由國家計劃委員會和對外貿易部組成的赴港澳經濟貿易考察組在考察后抵達廣州，剛剛到廣東省履職的習仲勛會見了考察組一行并向考察組提出不少建議。考察組回京后，很快寫出一份《港澳經濟考察報告》上報中央，明確提出建立寶安、珠海出口基地的計劃。事實上，在赴港澳經濟貿易考察組出發的同時，中共中央政治局就已經開始討論相關問題，并通過了《規劃要點》。李先念甚至在一個談及寶安的報告上批示：“無論如何要把寶安和深圳建設好，不建設好就是死了也不甘心。”［4］從6月開始，廣東省各級黨委及各有關部門迅速行動起來，出口基地的計劃步入落實階段。6月20日，習仲勛主持召開省委常委會議，研究關于迅速開展對外加工裝配業務和寶安、珠海兩縣的建設問題。會議提出了如何貫徹中央指示的基本思路，并指定一名省委常委和革命委員會（以下簡稱革委會）副主任專門抓落實。幾天后，一份《關于搞好寶安、珠海邊防縣建設和外貿出口的意見》就上報到省委，以供討論。［5］10月，廣東省革委會向國務院上報《關于寶安、珠海兩縣外貿基地和市政建設規劃設想》，對在兩地大辦農副產品生產基地，積極發展來料加工、裝配業務和建材工業等提出詳細規劃與具體措施。1979年2月，國務院不僅同意了廣東省的設想，而且為其設想實現給予了不少政策和資金上的扶持。［6］
起初，無論中央還是廣東省，對“先走一步”的設想，基本上都只是圍繞建設外貿出口基地來展開的。在開始的幾個月內，關于如何建設出口基地，一直都是雙方互動的焦點。這種情況在1978年7月以后開始改變。是年5月2日至6月6日，中共中央向西方國家派出新中國成立后第一個政府經濟代表團。代表團以谷牧為團長，成員包括數位部委領導和廣東、山東、北京等省市的主要領導。代表團一行先后訪問了法國、聯邦德國、瑞士、丹麥、比利時，對歐洲大陸主要資本主義國家的社會狀況和經濟體制進行了全方位考察。［7］在此基礎上產生的考察報告，打開了中央決策層的思路。據參加考察的時任廣東省革委會副主任的王全國回憶：考察回來后，在中山紀念堂向出席省擴大會議的省直機關、廣州市處級以上干部3000多人進行了傳達。廣大干部聽了傳達以后，反應強烈。“有些同志說，只要改革國家高度集中的計劃經濟管理體制，充分發揮地方和企業的積極性，利用廣東沿海的有利條件，廣東的現代化建設一定可以高速度前進。”［3］（p.445）因此，要求中央放權的呼聲在那一段時間顯得很強烈。［8］1978年11~12月，中共中央在北京召開工作會議，廣東省有習仲勛、王全國、薛光軍三人出席。會上，習仲勛指出：“要大膽發揮廣東的特點，廣辟生產門路，把經濟工作做活做好”；“希望中央能給廣東更大的支持，同時多給地方處理問題的機動余地”；“鑒于廣東與港澳來往密切，希望能允許廣東在香港設立一個辦事處”；“給地方更大自主權，吸收外資，引進先進設備和技術，加強廣東與港澳的經濟合作”。［9］習仲勛的這個發言，既是中共廣東省委對中央賦予厚望的回應，也反映了廣東省廣大干部群眾在改革開放中躍躍欲試、“先走一步”的心聲。
中共十一屆三中全會后，隨著中央領導同志的明確表態，廣東省對于“先走一步”的設想越來越成熟，態度也越來越積極。1979年1月，中共廣東省委召開四屆二次常委擴大會議，提出要用最快的時間組織好工作著重點的轉移。2月，習仲勛到肇慶市推動地市工作著重點的轉移。4月1~2日，中共廣東省委連續兩天召開省委常委會議，為即將召開的中央工作會議準備材料。這次會議由時任省委第二書記的楊尚昆主持，習仲勛出席，最終通過了《關于廣東經濟工作的匯報材料》和《對外經濟技術交流專題報告》兩個材料。討論中，中共廣東省委基本確定了就解決廣東省經濟發展中存在的問題向中央提出的具體要求和建議，擬定了“出口加工區”等幾個備選名稱，形成了“要求中央充分利用廣東毗鄰港澳、華僑眾多的有利條件，允許廣東在開展對外經濟技術交流方面先走一步。為此，要求中央多給廣東一點權（審批權）和錢（外匯）”的一致意見。［3］（p.449）這些內容基本上就是日后中央通過的廣東省“先走一步”各項政策的雛形。4月3日，習仲勛和王全國帶著這兩份材料進京參加中央工作會議。4月8日，習仲勛在中南組發言時系統表述了廣東省“先走一步”的觀點：“廣東鄰近港澳，華僑眾多，應充分利用這個有利條件，積極開展對外經濟技術交流。這方面，希望中央給點權，讓廣東先走一步，放手干?？磥?，在計劃、財政、外貿、外匯、物資、對外經濟技術交流等方面，都有正確處理中央和地方的關系問題?！槿鸽m小，五臟俱全’，作為一個省，等于人家一個或幾個國。但現在省的地方機動權力太小，國家和中央統得過死，不利于國民經濟的發展。我們的要求是在全國的集中統一領導下，放手一點，搞活一點。”［9］（p.241）4月23日，他再次在中南組發言，痛陳經濟管理體制的弊端：“權力過分集中，不了解下情，辦事效率極低，上層建筑不適應經濟基礎。這個問題的解決，需要通盤規劃，拿出切實可行的方案，但也不宜久拖下去，看準了的、可以先改的，就要早些動手?！保?/span>9］（p.272） 與1978年11月在中央工作會議上的發言相比，這次發言的內容更加充實，指向性和可操作性更加明確，產生的反響自然也更加強烈。根據鄧小平的提議，中央工作會議正式討論了廣東省的提議，并做出關于充分發揮廣東、福建兩省的有利條件和在深圳、珠海、汕頭、廈門等地試辦出口特區的決定。鄧小平說：“還是叫特區好，陜甘寧開始就叫特區嘛！中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來?！痹?/span>4月17日的中央政治局會議上，他曾指出：“廣東、福建實行特殊政策，利用華僑資金、技術，包括設廠，這樣搞不會變成資本主義。因為我們賺的錢不會裝到華國鋒同志和我們這些人的口袋里，我們是全民所有制。如果廣東、福建兩省八千萬人先富起來，沒有什么壞處?！保?/span>1］（pp.510,506）
三、在起草相關報告中廣東省與中央的互動
1979年4月中央工作會議形成廣東、福建兩省實行特殊政策和靈活措施，“先走一步”的決策后，主管這方面工作的谷牧就受命組成一個工作組，趕赴兩省，和兩省同志一起研究討論有關問題。據谷牧回憶：“黨中央、國務院責成我幫助廣東、福建兩省省委、省政府進行研究論證，提出具體實施方案，提請中央討論決定?！保?/span>7］（p.322）
中央工作會議結束后，習仲勛很快趕回廣東，召開會議傳達中央工作會議的精神。他說：“谷牧來，我們要做好匯報。到底怎么搞，要好好準備，把大的盤子定下來。這也是從全局出發，二十多個省、市也總要有先有后的上。我們挑的擔子很重，但很光榮。要好好搞?！保?/span>3］（pp.456~457）1979年5月初，中共廣東省委成立由王全國和時任省革委會副主任曾定石牽頭的起草小組，負責起草《匯報提綱》和《關于試辦深圳、珠海、汕頭出口特區的初步設想》。5月5日，第一稿打印出來后即分送省委班子成員審閱。之后經過省委常委集體討論，由習仲勛、楊尚昆親自修改。［10］
1979年5月11日，谷牧帶領由國家計劃委員會、對外貿易部、財政部、國家基本建設委員會、國務院進出口領導小組辦公室等部門的同志組成的工作組抵達廣州。從這個工作組強大的陣容可以看出中央對于此項工作的重視程度。工作組在廣東省待了18天，深入廣州、深圳、珠海、佛山、中山、汕頭、新會等地調研，還約見了時任港澳工委書記的王匡，并向當時在廣東的葉劍英作了專門匯報。［7］（p.322）在廣東省委的《匯報提綱》里，除了陳述自身優勢外，主要講了當時遇到的一些問題以及為解決這些問題提出的幾點建議。具體來說，就是希望中央在外貿體制改革方面給予廣東省更大的自由度，下放一些審批權，同時，對廣東省的電力建設、糧食調入、財政支付、外匯分成、銀行信貸等方面提供一些優惠政策。5月14日，谷牧與廣東省委、省革委會負責同志座談，建議工作組和廣東省的同志一起，加緊整理材料，盡早拿出成熟的文件來。他說，《匯報提綱》可以寫得更大膽一點，思想可以再解放一點，因為中央關于體制改革的決定不會變，而廣東所要承擔的，就是要殺出一條血路，廣東的改革一定要更快一些，這個文件也要比（中央）的那些決定更開放一些才行。（ 中共廣東省委辦公廳：《中央對廣東工作指示匯編（1979~1982）》，1986年，第9~10頁。）按照谷牧的意見，中央工作組的甘子玉、李灝等和廣東省的楊立、秦文俊、趙君澤等一起，開始在《匯報提綱》的基礎上起草文件。盡管起草人員目的一致，但他們來自不同的單位，在逐條討論修改條目時還是產生了不同意見。時任國家計劃委員會副主任的甘子玉回憶：大家對“設立出口加工區的大框架沒有不同意見，但具體怎么實施，中央部委同志和地方同志還是有爭論的”，比如說，“在全面計劃經濟下，全國財政都是統收統支的，在此背景下，地方財政相對劃分出來，地方又有很大的自主權，具體怎么實施？搞財政包干，包多少，怎樣包法？”［11］ 5月20日，谷牧回到廣州，他結合考察的實際情況，再次就文件起草談了一些具體想法，對幾條重要內容提出不少修改建議。（中共廣東省委辦公廳：《中央對廣東工作指示匯編（1979~1982）》，第13頁。） 經過突擊加班，終于在第二天拿出初稿，初稿提交給廣東省委常委討論，于5月25日定稿。這就是6月6日以中共廣東省委名義向中共中央和國務院提交的《關于發揮廣東優越條件，擴大對外貿易，加快經濟發展報告》，主要內容包括“擴大對外貿易，加快經濟發展的優越條件”、“初步規劃設想”、“實行新的經濟管理體制”、“試辦出口特區”和“切實加強黨對經濟工作的領導”五個方面。其中，“實行新的經濟管理體制”和“試辦出口特區”是核心內容，廣東省“先走一步”若干政策，計劃、外貿、財政、金融、物資、商業、物價、勞動工資等體制方面的改革和權限下放，基本上都涵蓋在內了。［6］（pp.20~26）7月15日，中共中央、國務院批轉《廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告》［6］（pp.18~19）。至此，廣東省“先走一步”的若干政策成為國家政策。
四、中央與地方良性互動中的權力下放
如何處理中央與地方的關系關乎政權和社會的穩定。從1949年新中國成立至改革開放前夕，中央與地方的權力關系大致上是一個從下往上越來越收緊的關系，在這種收緊的過程中，中央與地方不時存在著因發展需要而進行的“收放”互動。［12］1978年前后，中央與地方關系再次面臨調整，中央與廣東省圍繞“先走一步”的互動，可以說是這次調整的前奏。
（一）廣東省“先行一步”揭開了改革開放初期中央權力下放的序幕
改革開放正式啟動前，中央基本上已經形成有關“權力下放”的共識。這些共識就是鄧小平所說的“經濟民主”：“我想著重講講發揚經濟民主的問題?，F在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性……我國有這么多省、市、自治區，一個中等的省相當于歐洲的一個大國，有必要在統一認識、統一政策、統一計劃、統一指揮、統一行動之下，在經濟計劃和財政、外貿等方面給予更多的自主權。”［13］事實上，改革開放的進程也表明，20世紀70年代末，中央對地方的權力下放逐步展開。對于這一進程，早在80年代就有學者專門論述：“中國的經濟體制改革和政治體制改革，正在引起中央政府和地方政府關系的變革。這場變革的總趨勢表現為一個雙重的過程：地方政府功能的擴大和中央政府功能的縮小”。［14］ 現在來看，無論是在時間上，還是在內容上，這一變革的起點無疑是中共十一屆三中全會前就開始的中央與廣東省之間的互動。
（二）這次中央與地方的互動，是中央全力推動，且與全國整體布局相一致的互動
與以往諸多中央與地方互動一樣，這次互動也是自上而下的推動。從這次互動中，我們還可以看出鮮明的“特事特辦”風格，比如，由中央組成陣容強大的工作組，專門為《匯報提綱》的起草提供指導和幫助，這在中國共產黨決策史上是罕見的。恰如美國著名中國問題專家傅高義在其著作《鄧小平時代》中所說的：“考慮到國家計劃的復雜性和計劃干部的抵制，如果不是有鄧小平、華國鋒、谷牧、習仲勛等人的決心，很難想象這一系列安排能夠在三中全會后僅僅7個月內即告完成。”［15］
（三）這是一次“要權”與“放權”相交織的互動
雖然這次“放權”互動也是自上而下的，但相比之下，還是有著明顯不一樣的特點。在這次互動中，地方的主動性要比以往大得多。與內地省份不同，廣東省的干部群眾對于市場的感知，對于改革開放的渴望更加強烈。因此，其在與中央的互動過程中具有明顯的主動性。這種主動性表現在實際操作的層面，就是突破既定框架，不斷“要權”。伴隨著這種不斷地“要權”，廣東省不斷提升了在改革開放布局中的地位，深圳、珠海、汕頭從最初的農副產品“出口基地”，變成了“出口加工區”，再到最后的“經濟特區”，而廣東省則從純粹的外貿和創匯窗口，變成了“實行新的經濟管理體制”的試驗區。
（四）這次互動從一定程度上改變了以往中央與地方的互動模式，為中央與地方關系在改革開放中的調整奠定了基礎
以往，中央和地方的互動大都是單向度的，是沿著中央對地方的指令展開的，使得地方在互動中的積極性不高。在這次互動中，中央以協商的方式與地方進行溝通，提高了地方的積極性，從此，中央與地方間單向度的互動開始向雙向度的互動轉型。另外，以往中央與地方間就放權進行的互動大都具有臨時性的特點，往往是為應對某一具體困難而實行的舉措。這一輪的互動放權則拉開了中央大規模常態化簡政放權的序幕，從20世紀70年代末到新世紀，簡政放權都是改革開放的主要內容之一。最為重要的是，這次互動放權打破了以往那種“條塊”分割的放權模式，放權的范圍非常廣泛，涉及經濟管理體制的方方面面，地方在計劃、物資、商業、財政等體制方面的作用越來越大。［14］
［參引文獻］
［1］《鄧小平年譜（1975~1997）》上，中央文獻出版社2004年版，第237~239頁。
［2］高宏的：《鄧小平在廣州點燃改革開放第一把火》，《廣東黨史》2009年第3期。
［3］《習仲勛傳》下卷，中央文獻出版社2013年版，第358~360頁。
［4］《李先念年譜》第5卷，中央文獻出版社2011年版，第582頁。
［5］中共廣東省委黨史研究室編：《中國共產黨廣東歷史第二卷（1949~1978）》，中共黨史出版社2014年版，第735~738頁。
［6］鐘堅、郭茂佳、鐘若愚主編：《中國經濟特區文獻資料》第1輯，社會科學文獻出版社2010年版，第3~10頁。
［7］《谷牧回憶錄》，中央文獻出版社2009年版，第293~308頁。
［8］中共廣東省委黨史研究室編：《廣東改革開放決策者訪談錄》，廣東人民出版社2008年版，第240頁。
［9］《習仲勛主政廣東》，中共黨史出版社2007年版，第150~155頁。
［10］《劉田夫回憶錄》，中共黨史出版社1995年版，第437頁。
［11］李萍：《寄望深圳抓住發展機遇增創新優勢——訪原國家計委常務副主任甘子玉》，《深圳特區報》2010年7月15日。
［12］楊小云：《新中國中央與地方關系沿革》，世界知識出版社2011年版，第90~98頁。
［13］《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第145~146頁。
［14］王滬寧：《中國變化中的中央和地方政府的關系：政治的含義》，《復旦學報（社會科學版）》1988年第5期。
［15］〔美〕傅高義著、馮克利譯：《鄧小平時代》，生活·讀書·新知三聯書店2013年版，第391頁。
