城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)于一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化起到非常重要的作用。從英國(guó)早期工業(yè)化的過(guò)程，我們可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)的作用是鄉(xiāng)村不能比擬的。城市在英國(guó)工業(yè)化早期對(duì)鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展中所起到的組織作用、市場(chǎng)作用、后期加工、批發(fā)轉(zhuǎn)運(yùn)及城市生活需求增長(zhǎng)的刺激等方面，都有舉足輕重的作用。鄉(xiāng)村城市化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化均離不開(kāi)城鎮(zhèn)的積極推動(dòng)。[1]
剛剛成立的新中國(guó)，由于仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，城市的發(fā)展受到政府的嚴(yán)格控制，因此，建國(guó)之后一直到改革開(kāi)放，中國(guó)的城市主要是行政中心，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中還沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。改革開(kāi)放后，由于政府放松了對(duì)城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，盡管戶口的遷徙仍然控制很?chē)?yán)，但人們已經(jīng)能夠自由流動(dòng)，城市對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)作用逐漸凸顯出來(lái)。我們回顧這一歷程，可以清晰地勾畫(huà)出新中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的走向，并可以展望這一趨勢(shì)的未來(lái)藍(lán)圖。因此，這一選題具有一定歷史借鑒作用，也可以為國(guó)家未來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向提供一個(gè)可以預(yù)期的判斷。
改革開(kāi)放后我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程大致包括以下幾個(gè)階段：城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展（1978年至80年代中期），城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展（80年代中期至90年代初），城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城市群與城市特色化發(fā)展（90年代初至新世紀(jì)初）。[2]
一、1978年至80年代中期，城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展
1978年的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度提高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，從根本上改變了我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品嚴(yán)重供不應(yīng)求的局面，為城鎮(zhèn)吸收更多的人口和城市輕紡工業(yè)的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，知青與下放的城鎮(zhèn)干部、居民大批返城。城鄉(xiāng)集市貿(mào)易開(kāi)放，吸引了一大批農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店辦廠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村非農(nóng)化取得了突破性進(jìn)展，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。舊的工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展格局被打破，新興小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來(lái)。
改革開(kāi)放是基于政府主導(dǎo)下的重大變革，這一時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展也離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用。
1978年3月，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)議由李先念主持，各省、市、自治區(qū)和國(guó)家各有關(guān)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人參加了會(huì)議。經(jīng)過(guò)討論，會(huì)議對(duì)城市建設(shè)制訂了一系列的方針、政策，解決了幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是，強(qiáng)調(diào)了城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用，要求城市適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并指出要控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)。二是，強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃工作的重要性。三是，決定從1979年起，先在所有省會(huì)城市和城市人口在50萬(wàn)以上的大城市[3]試行每年從上年工商利潤(rùn)中提成5%，作為城市維護(hù)和建設(shè)資金。為了建設(shè)好小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的維護(hù)管理，自1979年起城市維護(hù)費(fèi)的開(kāi)征范圍擴(kuò)大到一些工業(yè)比較集中的縣鎮(zhèn)和工礦區(qū)。并提出今后在國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃中，要專(zhuān)列城市住宅和市政公用設(shè)施建設(shè)（包括供水、排水、公共交通、煤氣、道路、橋梁、防洪、園林綠化等）戶頭。四是，為緩和城市住房的緊張狀況，在對(duì)城市現(xiàn)有住房加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)的同時(shí)，要新建一批住宅。1978年國(guó)家先補(bǔ)助城市住宅建設(shè)資金2億元，以后幾年國(guó)家每年要撥款4億元，用于城市住宅建設(shè)。
會(huì)議制定的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》，于1978年4月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，下發(fā)各省、市、自治區(qū)和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部委。這次會(huì)議對(duì)城市建設(shè)工作的發(fā)展起了重要作用。[4]
與此同時(shí)，對(duì)外開(kāi)放梯度戰(zhàn)略的實(shí)施與沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)辦，又進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的迅速擴(kuò)展。
1979年4月，鄧小平提出要開(kāi)辦“出口特區(qū)”。1979年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院同意在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門(mén)市試辦出口特區(qū)。1980年3月，“出口特區(qū)”改名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，并在深圳加以實(shí)施。1980年5月，中共中央和國(guó)務(wù)院決定將深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)這4個(gè)“出口特區(qū)”改稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的設(shè)置標(biāo)志中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)一步發(fā)展，也是為今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展樹(shù)立了樣板。
深圳、汕頭、廈門(mén)和珠海4個(gè)城市因此獲得了巨大發(fā)展活力。隨后，在1984年，國(guó)家又相繼開(kāi)放了大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個(gè)沿海城市，這些沿海城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和潛能也迅速得到了釋放，現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加快。由此，“長(zhǎng)三角”和“珠三角”兩大城市群雛形在我國(guó)東部和南部地區(qū)形成。
1979年12月13日，胡耀邦在地、市宣傳工作座談會(huì)上說(shuō)：要把我國(guó)幾千個(gè)、上萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)村里面政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心場(chǎng)所。
1980年10月5日至15日，國(guó)家建委在北京召開(kāi)了全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，會(huì)議遵照十一屆三中全會(huì)以來(lái)的路線、方針、政策和五屆人大三次會(huì)議精神，總結(jié)交流了經(jīng)驗(yàn)，討論制訂《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法（草案）》，研究了城市規(guī)劃工作的方針、政策和措施。會(huì)后，國(guó)家建委形成《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》一文，并上呈中央。《紀(jì)要》主要內(nèi)容有：正確認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃的地位和作用，尊重客觀規(guī)律，自覺(jué)地以規(guī)劃指導(dǎo)城市的建設(shè)和發(fā)展；明確城市發(fā)展的指導(dǎo)方針。“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”是中國(guó)城市發(fā)展的基本方針。[5]《紀(jì)要》中提出的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，成為改革開(kāi)放初期很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本方針。[6]1980年12月9日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》。
這一階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，城市個(gè)數(shù)由1978年的190個(gè)增加到1984年的300個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)由2173個(gè)增加到7186個(gè)，城鎮(zhèn)人口由17245萬(wàn)人增加到24017萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。1983年曾達(dá)到23.5%，年均增長(zhǎng)1%。（見(jiàn)表1）
表1 1978—1984年全國(guó)總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)人口、鄉(xiāng)村人口數(shù)、設(shè)市城市、建制鎮(zhèn)
二、80年代中期至90年代初，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)階段，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展
1984年1月1日，中共中央發(fā)布一號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》指出，“隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來(lái)越多的人脫離耕地經(jīng)營(yíng)，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，這是一個(gè)必然的歷史進(jìn)步。”規(guī)定：“1984年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。”[7]
1984年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶的通知》，要求各級(jí)人民政府積極支持有經(jīng)營(yíng)能力和有技術(shù)特長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)。它標(biāo)志著我國(guó)原有的戶籍制度開(kāi)始有了松動(dòng)。打破了長(zhǎng)期以來(lái)從戶籍上限制農(nóng)民進(jìn)城的舊規(guī)定。[8]
同年11月，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)的報(bào)告》，對(duì)設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了修訂。報(bào)告指出：“凡縣級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地，或總?cè)丝谠?0000人以下的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)2000人的，或總?cè)丝谠?0000人以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上；或少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口、風(fēng)景旅游區(qū)、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口雖不足2000人，確有必要，都要建鎮(zhèn)”。[9]這就是人們通常所說(shuō)的“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村”。這些政策的實(shí)施，拓寬了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，加速了城市化的進(jìn)程。
1987年，鄧小平強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的意義，他說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，主要是工業(yè)，還包括其他行業(yè)，解決了占農(nóng)村剩余勞動(dòng)力百分之五十的人的出路問(wèn)題。”[10]
在這樣的背景下，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于1989年12月26日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，并予以發(fā)布。該《規(guī)劃法》自1990年4月1日起施行。《城市規(guī)劃法》指出，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。
這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革作為雙重動(dòng)力，推動(dòng)著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在這一階段，我國(guó)政府開(kāi)始采取嚴(yán)格控制大城市擴(kuò)張和鼓勵(lì)小城市成長(zhǎng)及發(fā)展農(nóng)村集鎮(zhèn)的新政策。從土地上解放出來(lái)的農(nóng)民在創(chuàng)造了“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式之后，又形成了“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”的小城鎮(zhèn)化模式。1984年和1986年國(guó)家先后放寬建制市鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，建制市的數(shù)量大量增加。1992年全國(guó)建制市達(dá)到517個(gè)，比1984年的300個(gè)增加了217個(gè)，1980年建制鎮(zhèn)7186個(gè)，80年代中期，增加到9140個(gè)，1992年又增加到14539個(gè)。城鎮(zhèn)人口增加到24017萬(wàn)，城鎮(zhèn)化水平由23.01%上升到27.46%。[11]城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。
這一時(shí)期，城市經(jīng)濟(jì)體制改革成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也是城市經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)城鎮(zhèn)化階段。這一階段城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是老城市發(fā)展比較緩慢，新城市特別是小城鎮(zhèn)、小城市快速發(fā)展占主導(dǎo)地位。
三、90年代初至新世紀(jì)初，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城市群與城市特色化發(fā)展
1992年以后，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。1993年5月17日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》。[12]批文指出：“為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放的新形勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)合理發(fā)展中等城市和小城市，推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程，具有重要意義。”[13]民政部的《報(bào)告》中，對(duì)1986年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的具體調(diào)整如表2所示：
表2 設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)
《報(bào)告》中還對(duì)具備下列條件之一者，設(shè)市條件放寬政策：（1）自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地。（2）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值超過(guò)40億元，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于25億元，財(cái)政收入超過(guò)1億元，上解支出超過(guò)50%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，布局合理的縣。（3）沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿(mào)易口岸，以及國(guó)家重點(diǎn)骨干工程所在地。（4）具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。《報(bào)告》指出，國(guó)家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點(diǎn)扶持的貧困縣和財(cái)政補(bǔ)貼縣原則上不設(shè)市。
此外，設(shè)立地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為：市區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口25萬(wàn)人以上。其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口20萬(wàn)人以上；工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元以上，其中工業(yè)產(chǎn)值占80%以上；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在25億元以上；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)值超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)35%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入2億元以上，已成為若干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級(jí)市，方可升格為地級(jí)市。[14]
國(guó)家的這一調(diào)整推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的新發(fā)展，城鎮(zhèn)人口進(jìn)一步增加，城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步上升。到1995年，全國(guó)建制鎮(zhèn)發(fā)展到17532個(gè)，城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)達(dá)到35174萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率提高到29.04%。
1998年，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中又提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”問(wèn)題，確立了小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化過(guò)程中的重要作用。《決定》指出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)。要制定和完善促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，進(jìn)一步改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。小城鎮(zhèn)要合理布局，科學(xué)規(guī)劃，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注意節(jié)約用地和保護(hù)環(huán)境。”[15]
2000年，中共中央在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中提出，在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，要積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用。[16]在此基礎(chǔ)之上，最終形成《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，《綱要》中提出要“有重點(diǎn)的發(fā)展小城鎮(zhèn)”，并明確了發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑。《綱要》指出，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。走符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展。《綱要》特別提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑。要把發(fā)展重點(diǎn)放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能，集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)、文化中心的作用。[17]
2000年前后，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高。到2001年底，我國(guó)共有建制鎮(zhèn)20374個(gè)。2002年與1992年相比，建制市由517個(gè)增加到660個(gè)，建制鎮(zhèn)由14539個(gè)增加到20601個(gè)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到39.09%。到2003年底，全國(guó)城市總數(shù)達(dá)到660個(gè)，比1991年增加181個(gè)，增長(zhǎng)37.8%，平均年增加16.5個(gè)，城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到52376萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率提高到40.53%。同時(shí)城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模逐步向大中城市發(fā)展，2003年在全國(guó)所有建制市中，大中型城市占到了全國(guó)城市的60%以上，呈現(xiàn)出大城市加速平穩(wěn)發(fā)展、中等城市發(fā)展較快的發(fā)展趨勢(shì)，一批資源、區(qū)位占優(yōu)的大中城市迅速崛起并聯(lián)動(dòng)成片，成為領(lǐng)跑區(qū)域經(jīng)濟(jì)的龍頭。[18]
2002年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告指出，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。[19]
從全國(guó)來(lái)看，2002年，我國(guó)建制鎮(zhèn)的數(shù)量達(dá)到19811個(gè)，第一次超過(guò)了鄉(xiāng)的數(shù)量，小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)歷史性拐點(diǎn)。到2005年底，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的比重已達(dá)到53.7%。[20]我們從表3中也能看出這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)。
表3 1990—2003年中國(guó)城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化水平
資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒（2003）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年版。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版。
“十五”時(shí)期，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)也保持了較快的發(fā)展速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，全國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。到2005年底，全國(guó)平均每個(gè)建制鎮(zhèn)擁有3.8萬(wàn)人，比2000年增長(zhǎng)了15.1%；鎮(zhèn)區(qū)平均人口達(dá)9511人，比2000年增長(zhǎng)了27.5%；總?cè)丝谶_(dá)到3萬(wàn)人以上的鎮(zhèn)占全部小城鎮(zhèn)的比重超過(guò)53%。小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在“十五”期間進(jìn)一步增強(qiáng)，2005年，全國(guó)平均每個(gè)鎮(zhèn)的財(cái)政收入達(dá)2211萬(wàn)元，比2000年增長(zhǎng)了130%；財(cái)政收入超億元的鎮(zhèn)達(dá)751個(gè)，超過(guò)5000萬(wàn)元的鎮(zhèn)達(dá)1444個(gè)。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也日益提高。2005年，全國(guó)建制鎮(zhèn)通電行政村比例達(dá)99.5%，通郵行政村比例達(dá)97.8%；99%的小城鎮(zhèn)擁有醫(yī)院或衛(wèi)生院，95%的小城鎮(zhèn)擁有汽車(chē)站或站點(diǎn)。[21]
2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。[22]
2007年以后，隨著國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃和國(guó)家級(jí)創(chuàng)新試點(diǎn)城市規(guī)劃等政策密集出臺(tái)，我國(guó)區(qū)域城市群已經(jīng)借勢(shì)得到了較快的發(fā)展。截至2012年年底，國(guó)內(nèi)已經(jīng)基本形成了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長(zhǎng)江中游、海峽西岸、川渝和關(guān)中等10大城市群。諸如南京、寧波和深圳等處在這些城市群中的核心城市已經(jīng)紛紛走向新型城市模式的探索之旅，陸續(xù)提出了“智慧型城市”、“知識(shí)型城市”等新的發(fā)展目標(biāo)。可以說(shuō)，這些城市在追求“群發(fā)展”與“特色發(fā)展”的道路上，如何選擇符合自身的發(fā)展模式已經(jīng)成為發(fā)展的關(guān)鍵議題之一。
2011年3月4日至14日，在北京召開(kāi)的十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，由溫家寶總理作的《政府工作報(bào)告》指出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管理。要充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地等合法權(quán)益。城鎮(zhèn)化要同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)。[23]
2011年，《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要（草案）》指出，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。構(gòu)建城市化戰(zhàn)略格局，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，打造“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，包括21個(gè)重大的區(qū)域規(guī)劃。[24]這意味著建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了大城市。這一時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的勢(shì)頭有所減緩，城鎮(zhèn)化率平均每年提高約1.07%，平均每年增長(zhǎng)2.3%。建制市鎮(zhèn)數(shù)量有所減少，但單個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)張，尤其是大城市。
四、結(jié)語(yǔ)：幾點(diǎn)思考
（一）從以上的考察，我們可以清楚看出，改革開(kāi)放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程是和這一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的。從歷史上看，城鎮(zhèn)歷來(lái)都是商品交換的市場(chǎng)、大宗貨物的集散地、連接各個(gè)區(qū)域的交通樞紐，城鎮(zhèn)也是資金、信息的聚集地，對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)比較敏感、信貸容易達(dá)成。誠(chéng)如2012年12月15日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)發(fā)展和改革工作座談會(huì)上所說(shuō)的那樣，“城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動(dòng)消費(fèi)”。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)50%，但總的看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也低于世界平均水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率一般達(dá)到80%，人均收入與我國(guó)相近的一些發(fā)展中國(guó)家城市化率也在60%以上。李克強(qiáng)總理在這次會(huì)議上還算了一筆賬：2010年我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)水平為4455元，城鎮(zhèn)居民為15900元，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平是農(nóng)村居民的3.6倍。按此測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，消費(fèi)需求將會(huì)增加1萬(wàn)多元。城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，可以吸納1000多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城，進(jìn)而帶動(dòng)1000多億元的消費(fèi)需求，而相應(yīng)增加的投資需求會(huì)更多。目前我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.4億人，其中外出農(nóng)民工約1.5億人，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的內(nèi)需潛力巨大。
我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展始終伴隨著改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。相對(duì)于改革開(kāi)放以后，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究而言，學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究還很不夠。我們可以毫不夸張地說(shuō)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國(guó)改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一條主線，必須引起足夠的重視，對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的研究，比如：城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、城鎮(zhèn)化對(duì)于改革開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等因素的互動(dòng)等問(wèn)題，還有待于深化和提高。
（二）城鎮(zhèn)化的發(fā)展很大程度上依靠鄉(xiāng)村的土地、勞動(dòng)力、原材料等資源的供應(yīng)。研究表明，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，而農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，是小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率提高的主要?jiǎng)右颉](méi)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)就得不到發(fā)展，也就不會(huì)有勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)的發(fā)展與擴(kuò)大也就必然十分緩慢，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條基本規(guī)律。[25]其實(shí)，這一規(guī)律推至于大中城市也同樣適用。2011年的中國(guó)內(nèi)地城市化率首次突破50%，達(dá)到了51.3%。這意味著中國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，中國(guó)城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。[26]
與城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展同時(shí)伴生的另一現(xiàn)象是農(nóng)村的衰微：耕地的大量減少、荒蕪。農(nóng)村青壯勞力進(jìn)城打工使得農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象，農(nóng)村勞動(dòng)力的不足只能依靠老年人種地，留守兒童得不到家庭關(guān)愛(ài)等問(wèn)題，成為眼下十分突出的問(wèn)題。自然村莊的衰落、破敗日益明顯。“三農(nóng)問(wèn)題”專(zhuān)家對(duì)此憂心忡忡。
但是，如果我們從現(xiàn)代化的角度看，農(nóng)村的這種衰落是不可避免的。在這個(gè)過(guò)程中，除了應(yīng)該著力保留具有人文和自然景觀的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分布外，大部分自然村莊恐怕都要慢慢消失。隨著農(nóng)業(yè)本身的工業(yè)化、現(xiàn)代化的完成，最終，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村將呈現(xiàn)一種新型的良性互動(dòng)發(fā)展關(guān)系。
2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。將其焦點(diǎn)放在如何定義城鎮(zhèn)化上，使得城鎮(zhèn)化真正成為轉(zhuǎn)變中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、擴(kuò)大居民內(nèi)需的動(dòng)力和活力。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新。
城鎮(zhèn)化作為一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，既是物質(zhì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是精神文明前進(jìn)的動(dòng)力。城鎮(zhèn)化作為一種歷史過(guò)程，不僅是一個(gè)城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大的過(guò)程，同時(shí)也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這對(duì)于今后我國(guó)的發(fā)展而言，仍然任重而道遠(yuǎn)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員）
[1]葉明勇：《英國(guó)城市在鄉(xiāng)村工業(yè)化中的作用》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1998年第5期，第123—127頁(yè)。
[2]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》（2012年10月31日）。
[3]不含北京、上海、天津三大直轄市。
[4]《當(dāng)代中國(guó)的城市建設(shè)》編輯委員會(huì)編：《當(dāng)代中國(guó)的城市建設(shè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社、香港祖國(guó)出版社2009年版，第78—79頁(yè)。
[5]袁寶華、翟泰豐主編：《中國(guó)改革大辭典》，海南出版社1992年版，第2057頁(yè)。
[6]《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》編委會(huì)編：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2008）》，中國(guó)城市出版社2009年版，第246—247頁(yè)。
[7]《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第234頁(yè)。
[8]李成言：《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展政策分析》，陜西人民出版社1999年版，第320頁(yè)。
[9]《小城鎮(zhèn)土地使用制度與管理體制改革》課題組：《中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展與用地管理》，中國(guó)大地出版社1998年版，第22頁(yè)。
[10]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第238頁(yè)。
[11]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版。參見(jiàn)袁寧、陳小溢、谷芬：《農(nóng)村城鎮(zhèn)化的思路探討》，《理論月刊》2002年第3期，第58—59頁(yè)。
[12]國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)民政法典》，中國(guó)法制出版社2011年版，第402—404頁(yè)。
[13]國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)民政法典》，中國(guó)法制出版社2011年版，第402頁(yè)。
[14]國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國(guó)民政法典》，中國(guó)法制出版社2011年版，第403—404頁(yè)。
[15]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》下冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第988頁(yè)。
[16]中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71386/4837946.html。
[17]全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司編：《建國(guó)以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃重要文件匯編》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第131—132頁(yè)。
[18]宋三平、饒江紅主編：《中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路研究》，江西人民出版社2008年版，第49頁(yè)。
[19]央視網(wǎng)，http：//news.cntv.cn/china/20120907/105290.shtml。
[20]宋洪遠(yuǎn)等編著：《“十五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策回顧與評(píng)價(jià)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2006年版，第322頁(yè)。
[21]宋洪遠(yuǎn)等編著：《“十五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策回顧與評(píng)價(jià)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2006年版，第326頁(yè)。
[22]新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_4.htm。
[23]中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_4/2011-03/15/content_1647404_12.htm。
[24]中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838_6.htm。
[25]《小城鎮(zhèn)土地使用制度與管理體制改革》課題組：《中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展與用地管理》，中國(guó)大地出版社1998年版，第22—23頁(yè)。
[26]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》（2012年10月31日）。
