新住房制度改革向何處去？這無疑需要認真回顧改革開放以來中國住房改革的整個歷程，從而在獲得房改歷史經驗的同時，明確今后較長一段時期繼續深化“二次房改”的總目標。本文按“兩次房改”的界分范式，系統梳理評析“一次房改”和“二次房改前期”的改革目標、原則，以及所取得的成就和不足。在此基礎上，指出“二次房改中后期”的改革目標是建立“兩房協調”的新住房體制，為促進整個住房體系長期平穩較快發展，進而履行破解房困和穩健繁榮商住房的使命，提供深層持久的制度動力。
一、引言
當前，我國“還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題。人民群眾對實現住有所居充滿期待，我們必須下更大決心、花更大力氣解決好住房發展中存在的各種問題”。[1]
由于體制或集合層面的制度，是系統演化和事物發展的深層動力、根本動力，因而，有效破解住房領域的上述問題，最終仍需借助于有效的住房體制。
歷史維度，系統深入地發掘住房體制改革[2]（以下有時簡稱為“房改”）歷史經驗，體察成敗得失，找尋歷史規律，汲取歷史智慧，無疑是當前和今后較長一段時期，為繼續深化房改，構建比較完善的契合國情的新住房體制，而擺在我們面前的一項重要歷史課題。
縱觀已經進行的房改，可將舊住房體制到“新住房體制雛形”的階段視為“一次房改”，時區大致在1980年至2001年；從“新住房體制雛形”到建立起市場配置與政府保障相結合的住房體制的整個轉換階段，則屬“二次房改”，其前期在2001年至2011年，中后期始于2012年并將延續較長時間。
何謂舊住房體制？正如資深專家所言，“新中國成立以后至改革開放前，我國實行的住房制度被統稱為舊住房制度。舊制度的主要內容是以低工資為基礎，由公家（含政府和單位）建設（或購買）公房，通過行政方法分配給職工居住，收取很低的租金。”[3]這是對住房舊制度的經典認知。這里的舊制度涵蓋了舊福利公房的投資、建造、分配、消費等環節，因而也就是集合層面的體制范疇，而應被視為舊住房體制。
那么，“新住房體制雛形”所指何物？對現有的房改歷程回顧的諸多文獻表明，從1980年開始，行政性公房低租金分配的舊住房體制開始接受改革的洗禮，而向新體制轉型，其間新體制構建雖出現過失敗、停滯，但在1998年7月國發［23］號文頒布后，住房分配貨幣化改革全面展開，至2001年，舊住房體制基本瓦解而讓位于商品化的住房體制。然而，由于這種商品化的住房體制因“商保失調”，衍生新的房困問題，故只能稱之為“新住房體制雛形”，而不是完全意義上的新住房體制。
顯然，如果要進一步地追問，完善的新住房體制究竟應該是什么模式？經過2001年至今的理論爭辯和實踐探索，學業兩界對此的認識雖然逐漸深入。但是，無疑需在統觀回顧迄今為止的全部房改歷程后，才能有一個更為清晰的答案。
下面，就按上述“兩次房改”的界分范式，梳理30多年來中國房改的基本脈絡，回顧房改的風雨歷程，進而瞻望“二次房改的總目標”以及完全意義上的新住房體制模式。
二、“一次房改”歷程的重新梳理
一些專家已對“一次房改”有所回顧，但闡釋基調基于住房體制是經濟體制的一部分，且觀照維度籠統發散，現從房改目標和原則兩維度出發，并結合2001年以后的住房發展，對“一次房改”歷程重新梳理。
（一）“一次房改”的具體階分
如前述，“一次房改”的時區跨度集中在1980年至2001年。結合專家的經典回顧，現對“一次房改”各具體階段的劃分與稱謂重釋如下：1980—1986年，理論準備和售公房階段；1986—1991年，提租補貼階段；1991—1993年，以售帶租和公積金試點階段；1993—1998年7月，房改深化、配套改革與艱難探索階段；1998年7月至2001年，住房分配貨幣化改革全面展開[4]、新住房制度初建階段。此后，進入新住房制度不斷完善的二次房改期。
（二）“一次房改”的目標概括
雖然“一次房改”涉及的行為主體涵蓋政府、單位和職工，但主導房改的力量主源于政府，從而使其帶有自上而下的強制性制度變遷特色，改革目標也自然體現在權威的國家級房改文件中。以國發［1988］11號文、國發［1991］30號文、國發［1994］43號文、國發［1998］23號文、1999年國務院令第350號等房改文件為代表[5]，各具體階段的目標和總目標依次呈現。
1．“一次房改”各具體階段的目標
一次房改各具體階段的改革目標著眼于有針對性地解決某一改革進程中的突出問題，與總目標之間表現為“局部與整體、當前和長遠”的邏輯關系，其內容并不能從房改文件中“按字面”直接獲取，而需結合文件和專家回顧加以提煉。現簡述如下：
1980—1986年，通過售公房以減輕政府財政負擔，同時增加籌集資金的渠道，從而加速解決城鎮居民的住房困難[6]。
1986—1991年，通過提租補貼實現以租養房，甩掉政府財政包袱，相應地抑制部分干部職工多占公房和促進公房出售。
1991—1993，以售公房為主，帶動提租從而改變住房產權結構，通過公積金試點以促進職工購房支付能力的增強。
1993—1998年7月，通過公積金制度推廣、企業改制等配套改革以推動房改深化，實現機制轉換與資金籌集相結合，促進住房制度與市場經濟體制改革相配合。
1998年7月至2001年，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經適房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場[7]。
2．“一次房改”的總目標
房改總目標主要通過關鍵的國字號房改文件得以體現。體察“一次房改”期間的國發［1988］11號文、國發［1991］30號文、國發［1994］43號文和國發［1998］23號文，政策界對房改總目標的表述隨經濟體制改革目標和形勢發展之需而有調整，軌跡如下：1988年提出“按照社會主義有計劃商品經濟的要求，實現住房商品化”→1991年提出“城鎮住房體制改革是經濟體制改革的重要組成部分，其根本目的是要緩解居民住房困難，不斷改善住房條件，正確引導消費，逐步實現住房商品化，發展房地產業。”→1994年提出“建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。”→1998年“穩步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度；加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮日益增長的住房需求。”[8]改革進路顯示，在認識的不斷深化中，“一次房改”總目標集中體現在國發［1998］23號文，只不過作為總目標的內容通過該文第一條的“指導思想”得以體現，而該文第二條的“目標”實際上應歸為實現房改總目標的手段，或作為房改具體階段的目標。
概覽房改總目標演化軌跡可知，住房商品化成為“一次房改”總目標的主導特征。正如學者后來所言：國發［1998］23號文頒布后，意味著建國以來一直實行的福利性實物分配的住房制度“壽終正寢”，給職工發住房補貼為主的工資性貨幣化分房的制度開始實施……因而“表明我國的‘房改’按照既定的目標——商品化、市場化全面推進，向縱深發展。”[9]
當然，一次房改期間，90年代初已提出建設經適房或安居工程以解決職工住房困難的思路[10]，個別專家也對此有相關闡述，這有積極意義，但還未從住房體制也屬于社會保障體制的特點對其進行系統改革[11]。
（三）“一次房改”的改革原則
這里僅對國字號文件的文標或條款標題出現改革原則的內容進行總評述。從表1的闡述可見，此階段房改原則主要體現在：
（1）通過國家、單位和個人協力解決住房問題的責任分解；（2）中央統一政策和各地因地制宜分散決策；（3）分地區推進改革的領導方式。（4）省一級政府主抓房改。[12]（5）“堅持多住房多交租和少住房可得益的原則”和“租、售、建并舉的原則”，側重于微觀層面的操作，對實現分階段改革目標較為關鍵。因此，總體觀之，“一次房改”的這些原則可歸結為四個大向度原則［即（1）至（4）條］，附加兩個技術性細則［即第（5）條］。
（四）對“一次房改”的總評析
1.“一次房改”具有先進性且改革成就巨大
其一，打破了住房不是商品和住房姓公的神話，打破了舊福利房體制中的種種扭曲和分房中的種種不正之風，同時改變舊體制下住房產業化嚴重落后的格局，進而有力地配合了城市經濟體制改革和社會主義市場經濟體制的構建與完善。
其二，推動商品房大發展，提高了居民居住水平。1949年國內人均居住面積4.5平方米，實行舊福利實物房分配制度，反而使得1978年人均居住面積下降到3.6平方米左右，通過房改，到1997年該指標達到8.8平方米。之所以如此，正因為住房市場化改革后，市場競爭促進商品房開發企業供給多樣化的數量充裕的住房，從而豐富了住房消費的選擇渠道，居民特別是中高收入者被壓抑的居住消費被充分釋放出來。
其三，通過商品房大發展的主渠道解決居民住房問題，也使政府徹底擺脫了舊福利公房體制下的財政重負。同時，以經適房和安居工程為主要內容的保障房雛形開始發育、成長，為后來構建較完善的保障房體系作了必要的準備[13]。
其四，在住房商品化的改革總思路下對可能出現的職工住房難題加以關切，凸顯了該時期政府濃厚的民生情懷。如高度重視公房租售價的合理確定，并建設經適房、安居房以對沖住房商品化改革中的職工房困，也設計了維護居民住房合理支付能力的技術性政策[14]。當然，國外理論家的政策建議，是促進此期國內政府部門重視房改中新房困的重要原因，如Rebecca L. H. Chiu（1996）、Lai，O.-K.（1998）發現中國市場化房改進程中，切斷單位福利房后，房地產市場活躍的同時卻出現國企下崗人員、城市化遷移人口購房能力不足，Lai，O.-K.（1998）和Lee，J.（2000）警示，政府部門忽視房改中的房困將造成社會不和諧甚至動蕩[15]。但是，提高居民住房支付能力的政策細化是世界性難題，即便是當前房改也同樣面臨該難題的困擾。一次改革出現幾次公房低價出售風潮啟示政策部門，居民住房支付能力得到適度保障，改革就順利，反之也反是。
2.事后諸葛亮地看，“一次房改”的不足表現
其一，在住房屬性的歸向上，“住房是商品”的理念在學界主流化，這相應地衍生住房體制僅是經濟體制一部分的偏誤認識，導致住房商品化的體制改革原則占絕對主導地位，而未同時將住房體制拓展到社會保障體制層面加以系統改革，最終住房體制似乎披上完全的商品房體制的外衣。
其二，房改中各具體階段的改革目標多變[16]，雖有長期的改革總目標但尚顯籠統，可操作性尚需加強。如提出適應社會主義初級階段和社會主義市場經濟體制改革的房改目標，但如何適應，尚需政學兩界給出更具體深入的闡述。
其三，實現目標的指導原則還需系統優化，需要契合總目標和具體階段目標而分類闡明，并注意總的指導原則和具體細則之間的銜接。如雖有對沖住房商品化改革中職工房困的安居工程建設目標，但相關的受惠對象確定、防異化的指導原則還未系統供給，即保障房體制開始萌芽，有待發展。
表1 “一次房改”時期有關房改原則的“國發”文件
總括而言，“一次房改”是在“住房是商品”的理念導引下將住房體制作為經濟體制的一部分，走了一條與經濟體制改革模式相容的住房商品化或市場化的漸進式改革之路，成就巨大但不足也存在。無疑需強調：中國國情的復雜特別是地區發展的極不平衡性，使得房改更為復雜艱巨，加上歷史情境和認識的約束，任何人都不可能對改革目標、基本原則、措施、切入點等一步“看透”，出現一些偏差是正常且難以避免的。故評析以往改革的得失只是為了更好地擘劃未來的改革思路，而不能浸淫在“事后諸葛亮”式的竊喜中；另外，一些政策語境表述“住房是商品”時，其時的“住房”即指“商品住房”，但常規化解讀中還需專門交代一下兩者的簡稱關系以免含混。
三、“二次房改前期”新住房體制構建的探索與推進
如前述，“一次房改”后新住房體制初步建立“雛形”，因暴露商品房過度的缺陷而需進行“二次房改”。從個人掌握的文獻來看，諸多專家對房改歷程的回顧集中在“一次房改”，即觀照時區限于2001年以前[17]，故此，體察2001年以后的“二次房改”帶有一定的初探性。
（一）“二次房改”的具體階分
以2012年黨的十八大召開為歷史分界點，這里將2003—2011年作為“二次房改前期”，來回顧此期已經走過的房改歷程，并將此期再細分為2001—2007年，以及2008—2011年兩階段。今后還將推進的房改深化之路，則稱為“二次房改中后期”。現對已經進行的“二次房改前期”歷程予以簡梳。
（二）“二次房改前期”的改革目標
觀照發現，此階段尚無“一次房改”時期文標即劍指住房制度改革或體制改革的國發文件，因而此期房改總目標、階段目標難以從國字號房改文件中“按字面”直接獲取；不過暗含改革目標的“基本原則”、“指導思想”等術語融入關鍵性國發文件，房改進展也內蘊在城市低收入群體房困破解、房價維穩、促進房地產市場穩健發展、加強保障房建設管理四方面內容中（見表2），突出進步是保障房建設在國發［2011］45號文標中單列，并得到相當程度的闡釋，與“一次房改”時期保障房雛形化狀態相比，這是一次飛躍。
表2 “二次房改前期”的“國發”住房政策文件一覽
資料來源：本表根據中國政府網、新華網和住建部網等文獻信息整理。
在總結凝練的基礎上，“二次房改前期”各分階段的改革進貌如下：
1.以低收入者家庭房困破解為目標的“二次房改”積極探索階段
該階段時區居于2001—2007年，以2003年和2007年為改革關鍵年。
“二次房改前期”實際上從2003年正式開始。雖然“二次房改前期”始于2001年，但實際上從2003年真正啟動，這與該年呈現的節點性事件有關。首先，該年中國城市化進入加速期[18]，而客觀上有加重已有房困的趨向；其次，自該年度以后，整個中國政府系統正式明確地提出推進服務型政府建設[19]，表明政府意識到應承擔公共服務體系建設的主導責任；再者，2003年8月國發［2003］18號文頒布，雖以“促進房地產市場持續健康發展”為文標，但提出“建立適合我國國情的住房保障制度”和“改革住房制度、完善住房補貼制度”的改革基調，在該文第二條第三款“完善供應政策，調整供應結構”中還著重就經適房、廉租房進行具體闡釋，并對普通商品房的大比例建設提出要求，這是調節“住房體系過度商品化”而加強保障房體制建設的信號。因而，“二次房改前期”可認為正式始于2003年，而2001—2003年8月居于理論困惑、實踐困頓而萌動“二次房改”的過渡期。
國發［2007］24號文從制度改革層面凸顯低收入家庭房困破解的目標。自國發［2003］18號文后，2003年12月31日《五部委城市最低收入家庭廉租住房建設管理辦法》和2004年5月13日四部委《經濟適用住房管理辦法》等文件相繼頒布，關于保障房的一些政策條例得到進一步闡述。政策探索的結果后來集中體現在《關于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見》（國發［2007］24號文）中。在該文第一條第一款，出現“將解決城市低收入群眾住房困難問題作為住房制度改革的重要內容和政府公共服務的一項重要職責”的表述；第二條為“進一步建立健全城市廉租住房制度”，第三條為“改進和規范經濟適用住房制度”。
由此可見，國發［2007］24號文著重從住房制度改革的理路破解低收入者家庭房困；反觀實踐維度，此期保障房機構和融投資建設都有積極進展，2007年住建部設立住房保障司，一些省市在住建職能部門內設住保處，2007年全國安排廉租住房資金77億元，超過歷年累計安排資金的總和。這都表明住房制度改革步入繼續深化的積極探索階段。
2．以加強保障房體制構建為目標的“二次房改”加快階段
該時段（2008—2011年）的房改目標為加強保障房體制構建。理由是：
其一，各省市住房機構繼續得到增強。觀照現實，四大直轄市中，津渝將原有的房地產管理局更名、改建為國土資源與房屋管理局，在土地與住房資源整合管理方面邁開一步；而上海和一些省會大城市如南京、長春等在原有的“房地產管理局”名號上增加了“住房保障”的稱謂，凸顯保障房破解房困的特色。云南省為加強保障房建設管理，成立省住房保障局，開全國省區首例。
其二，圍繞保障房的制度改革得到進一步重視。國發［2008］131號和國發［2010］10號文均出現“加大或加快保障性住房建設力度”的內容；國務院辦公廳《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發［2011］45號）、住城部《關于調整住房公積金存貸款利率的通知》（建金［2011］44號）和《國家發展改革委辦公廳關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金［2011］1388號）的政策文件頒布，此外住建部頒布了《關于做好住房保障規劃編制工作的通知》（建保［2010］91號），保障房整體和專項規劃進入操作階段，這都加快了保障房制度改革的步伐。
其三，此階段加強保障房體制構建的改革目標凸顯在國辦發［2011］45號文第一條第一款中，即“深入貫徹落實科學發展觀，把住房保障作為政府公共服務的重要內容，建立健全中國特色的城鎮住房保障體系，力爭使城鎮中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決”。在該文第一條第二款的基本原則中，明確“堅持規范管理，不斷完善住房保障制度”。
如前述，圍繞理念、機構與職能范疇的保障房制度建設加快，直接促進保障房建設規模空前，大步邁向與商品房相協調的格局：2009年保障房支出達550.56億元；2010年中央財政安排保障房支出992.58億元，全國各類保障房和棚戶區改造住房開工590萬套；2011年兩會期間及其后，提出五年建設3600萬套保障房、兩年建設2600萬套保障房的規劃，2011年新開工建設保障房已超1000萬套[20]。
3．2009年至今以房價回歸合理水平為目標的中國式調控
雖然該階段政府對房改的推動力量仍居首位，但政策實施的動因與網民的意見表達，關聯甚大。由于該階段網絡技術和網民數量大大超越“一次房改”階段，這為順暢公民意見表達渠道、降低意見綜合和公共部門決策成本提供了獨優載體，用新制度的話語表述是技術變遷促進了體制變遷。圍繞“住房價格合理回歸”的中國式調控的啟動即為典例。
在中央媒體開設給胡錦濤總書記留言專區后，萬條網民意見中相當一部分反映房價太高。任何一個負責任的現代政府都不可能對扭曲的高房價和絕大部分居民降房價的普遍呼聲漠然視之[21]，也不可能對龐大的中低收入群體的房困坐視不管，因而宏觀當局果斷實施“住房價格合理回歸”的調控，旨在抑制奇高房價、促進大部分居民買得起住房并維護房地產市場穩健發展[22]。圍繞“住房價格合理回歸”的中國式調控工具體現在：結構化供給住房用地，如保障房土地行政劃撥，普通商品房土地“限房價，竟地價”[23]；頒布住房限購政策和加強住房保有環節的征稅，以減少過度的住房需求、抑制投資性投機性住房需求；將住房價格合理回歸納入問責考核機制中。這些政策或推動住房供給曲線右移，或推動其需求曲線左移，雙重平抑了住房價格，因而已取得積極效果，如大多數城市房價止漲回穩，部分城市房價開始下行。
當然，住房價格回歸合理水平似難歸入常規意義上的房改目標，但該調控的實施卻表明繼續探索契合國情的新住房體制的緊迫性，也在某些層面為建立新住房體制提供了經驗性信息。
（三）“二次房改前期”的改革原則
與對“一次房改”時期改革原則的總括方法類似，這里同樣僅列舉文標或條款標題出現改革原則的兩個國發文件：國發［2007］24號文和國辦發［2011］45號文。它們是促進此期“保障房體制構建、破解低收入群體房困”目標得以實現的集大成文件，兩個文件分別給出“五項原則”和“六項原則”，形成兩個原則體系（參見表3）。
1.兩大原則體系的交集有兩個：堅持立足國情，滿足基本住房需要；政府主導，社會參與。
2.兩大原則體系的不同點在于：（1）國發［2007］24號文的另三個改革原則是改革規劃與時序進度上統籌規劃，分步解決；領導責任分擔格局上是省級負總責，市縣抓落實；中央與地方在政策協調方面堅持統一政策，因地制宜。應該說，后三條原則在“一次房改”中已基本出現[24]，此期加以承襲。（2）國辦發［2011］45號文的另四個原則則專門針對保障房建運的實際過程而展開：融投資機制上的兩軌制，堅持加大公共財政的投入，同時發揮市場機制的作用；質量標準落實上的全維度，堅持經濟、適用、環保，確保質量安全；分配環節的過程化管理，堅持分配過程公開透明，分配結果公平公正；總的制度改善方面，堅持規范管理，不斷完善住房保障制度。與國發［2007］24號文相比，國辦發［2011］45號文對保障房建設的原則進行系統化的過程闡述，但是無疑需將國發［2007］24號文中的后三個通識性原則吸納進來，以更全面。
需交代，在上述國發［2007］24號文的第二個改革原則即領導責任分擔格局上，似乎只明確了“省級負總責，市縣抓落實”的責任主體，中央政府似乎成了局外人。不過從該文的第三個改革原則即“中央與地方在政策協調方面堅持統一政策，因地制宜”的內涵中可推出，中央政府在房改中的角色體現為宏觀決策和大方向引導。統括兩個關鍵性文件，可形成保障房體制改革的九條原則。
（四）對“二次房改前期”的總評述
1.梳理表明，“二次房改前期”的主績效體現在：其一，已體察到“住房是商品”的認識存在偏誤，并開始按“兩板塊”或“兩軌”制發展住房體系[25]，也開始重視保障房體制改革并在構建上邁開有力步伐。其二，以逐步構建保障房體制從而完善整個住房體制為主旨，住房物品體系中保障房板塊迅速生發，與“一次房改”中住房商品化主導的特色形成對照。其三，在“二次房改前期”至今的一段時期，已從某些層面豐富了此前籠統的改革總目標。在國發［2007］24號文第一條（一）指導思想和（二）總體要求的兩款中，出現房改總目標雙維度的新表述，即“按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的目標要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。與“一次房改”住房體制改革“適應社會主義市場經濟體制”的單一的經濟性歸向而言，房改總目標兼具社會性歸向的出現，表明政策當局對房改總目標的認識不斷深化。改革分目標上，“破解城市低收入群體”和“建立健全中國特色的城鎮住房保障體系”的目標理念，對克服“新住房體制雛形”中所存在的“商保失調”的缺陷有積極推動作用。其四，關涉保障房乃至住房體制改革的相關原則集大成地體現在國發［2007］24號文和國辦發［2011］45號文中，有分類構建商品房、保障房體制的趨向。其五，住房價格合理回歸的政策開始促進房困破解，并治理房地產領域的亂象，成為此階段房改的一個重要特色。
表3 “二次房改前期”闡述改革原則的“國發”文件
2.“二次房改前期”需改進之處：其一，住房體制改革相關內容仍內置于“促進房地產市場健康發展”、“穩定房價”、“堅決制止部分城市房價過快上漲”的系列文件中，對住房體制促進住房體系演化發展的深層動力似乎還未形成切膚共識，缺乏“一次房改”時期標題即劍指住房體制改革的國發文件即為典例（參見表1）。由此，一個從制度視域出發的新住房體制基本框架也就尚未出臺。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標不斷豐富，如已提出“建立健全中國特色的城鎮住房保障體系”，但還未就如何促進“兩房協調”對新住房體制構建目標進行大系統的深入闡述。其三，房改原則雖多達九條，但因缺乏一個包括保障房、商品房在內的整個新住房體制構建目標，故而這些原則或宏大而不夠精準，或未從“兩房協調”的治理進路而展開，或未從法制化建設、科學規劃、央地利益協調等要害問題而展開體制創新。
四、結語和新住房體制構建的總目標
綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著一次房改和二次房改在實踐中的不斷推進，學業兩界對房改的目標、原則等逐漸有了完備清晰的認識。特別是在2012年，黨的十八大報告第一次將保障性住房正式寫入黨的重要文件，并指出要建立“市場配置和政府保障相結合的住房制度”。2013年，中央政治局集體學習住房問題，2013年11月，“健全符合國情的住房保障和供應體系”的新時期房改基本原則，在黨的十八屆三中全會的報告中得到集中體現，習近平總書記則強調指出，“住房問題既是民生問題也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。”因而，“要處理好政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系”[26]。由于市場配置的對象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類別是保障房，因而，該制度在本質上也可概括為商品房與保障房相協調的住房制度，即“兩房協調”的新住房制度。當然，由于十八大報告中的住房制度實際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協調”的住房新制度與“兩房協調”的住房新體制是同序列概念。至此，市場配置和政府保障相結合的、兩房協調的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標。
也正是在這個意義上，我們說，完善的住房新體制或新住房體制的模式，應該就是市場配置和政府保障相結合的、兩房協調的住房體制。它的建立，將為促進住房體系長期平穩較快發展，進而履行房困破解和商住房穩健繁榮的使命，提供深層持久的制度動力。
（作者為西南財經大學產業經濟研究所研究員、南昌大學教授）
[1]《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第192頁。
[2]體制是包含若干個制度的集合體，就此而言，可以認為，住房體制改革與集合層面的住房制度改革，屬于同序列的概念。
[3]包宗華：《住宅與房地產》，中國建筑工業出版社2002年版，第146—175頁。
[4]所謂住宅分配貨幣化，就是把原來以實物形式分配給職工的住宅轉化為貨幣形式分配給職工。通俗地說，就是把職工的住宅消費包含進工資中，取消住宅實物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個人收入購買或租賃住宅。
[5]當然，有的文件如1991年10月17日國務院批轉住房制度改革領導小組提出的《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》和1995年2月6日國務院辦公廳發出《轉發國務院住房制度改革領導小組安居工程實施方案的通知》，兩者雖然并非以“國發”字目出現，但因從某些層面凸顯改革目標而不可忽視。
[6]由于此期尚沒有國字號房改文件，改革的政策思路主要來自于鄧小平兩次房改問題的談話和1980年6月中央、國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》以及房改試點城市的工作經驗。
[7]參見國發［1998］23號文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標比較合理，而總目標體現在該文第一條的房改指導思想中。
[8]參見國發［1998］23號文第一條第一款。
[9]曹振良：《房地產經濟學通論》，北京大學出版社2003年版，第296—297頁。
[10]參見國發［1994］43號文第五條。
[11]蔡德容曾強調將住房保障納入社會保障制度中的理念，但似乎未從住房包括保障房和商品房視域出發沖破“住房是商品”的偏誤認識，從而也就未從住房體制涵蓋保障房體制和商品房體制的維度出發推出住房體制是經濟體制的一部分，也是社會保障體制一部分的系統結論。
[12]需指出，在國發［1988］11號文文初的五點說明中，第三點著重就住房制度改革中的央地關系加以闡明，明確省一級政府主抓房改，并一直延續至今（見文后“二次房改”部分），這也是一次房改的指導原則之一，盡管本身沒有被冠名為“原則”。
[13]國發［1994］43號文第五條第二十五款，但那時僅以經適房面目出現的安居房并非像當前一樣是針對于中低收入群體房困問題破解的，主旨服務于住房商品化改革和住宅業培育成新的經濟增長點和消費熱點的“兩點效應”。例如，1995年《國家安居工程實施方案》指出，實施安居工程的目的是結合城鎮住房改革，調動各方面積極性，加快城鎮住房商品化和社會化進程，促進城鎮住房建設。
[14]發放住房券，部分解決了公房租金提高后職工住房消費能力不足的困難。參見國發［1988］11號文第二條。
[15]Lai，O.-K（1998），“Governance and the Housing Questions in a Transitional Economy，the Political Economy of Housing Policy in China Reconsidered”， Habitat International，Vol.22，No.3，pp.231-243；Chiu，R.L.H.（1996）， “Housing Affordability in Shenzhen Special Economic Zone：A Forerunner of China’s Housing Reform”，Housing Studies，11（4），pp.561-580；Lee，J.，“From Welfare Housing to Homeownership：The Dilemma of China’s Housing Reform”， Housing Studies，2000，pp.61-76.
[16]體現為在改革出現困頓后采取救急措施，如起初表現為甩財政負擔過重的包袱，后來部分地區一度出現“公房低租金廢止，政府撂挑子不管保障房”的傾向。
[17]孟星簡要回顧1993—2012年中國住房保障制度，將此期住房保障制度建設劃分為1993—1997年（以經適房為核心）、1998—2005年（以廉租住房為重點）、2006—2012年（重視公租房等保障房）三階段，并就建立以租賃為主中央投入為主的住房保障體系、住房補貼形式、改革財政體制官員考核機制和住房保障法律提出有價值的建議。但是，還未從整個住房體制的大視角全面梳理房改的得失，因而也就未結合房價回歸調控、城市化戰略加以闡述，也未明晰住房保障制度和保障房制度的關系，以及公廉租房兩者交叉混亂而需并軌的義理性。參見孟星：《中國住房保障制度建設20年》，《中國房地產》2012年學術版第11期。國外專家的研究回顧，如Lai，O.-K.（1998），“Governance and the Housing Questions in a Transitional Economy，the Political Economy of Housing Policy in China Reconsidered”， Habitat International. Vol. 22，No.3，pp.231-243.Chiu，R.L.H.（1996），“Housing Affordability in Shenzhen Special Economic Zone：A Forerunner of China’s Housing Reform”，Housing Studies，11（4），561-580.Lee，J.，“From Welfare Housing to Homeownership：The Dilemma of China’s Housing Reform”， Housing Studies，2000，15（1）：61-76.
[18]馬先標：《論住房價格回歸合理水平的內涵、目標與對策》，《社會科學戰線》2012年第6期。
[19]朱光磊：《城市公共服務體系建設綱要》，中國經濟出版社2010年版，第3頁。
[20]http：//news.xinhuanet.com/house/2011-11/10/c_122263180.htm。
[21]網友在給中央領導的萬余條留言中，反映高房價的占七成，“降房價”成為許多網友的心聲。參見：《中央媒體開設給胡錦濤留言專區房價問題受關注》，人民網，http：//house.people.com.cn/GB/12703083.html。
[22]參見國發［2010］10號文第一條第一款。
[23]參見國辦發［2011］1號文第五條：嚴格住房用地供應管理。
[24]參見國發［2007］24號文標題。張承惠、陳道富：《中國有條件避免房地產市場硬著陸》，《人民日報》2012年1月4日。
[25]參見本文“一次房改”原則部分。
[26]《加快推進住房保障和供應體系建設?不斷實現全體人民住有所居目標》，參見中央政治局第十次集體學習內容報道，新華網http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2013-10-31/c_117939768.htm；http：//study.ccln.gov.cn/zhongxinzuxx/zyzzjjtxx/37020.shtml。《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版，第67頁。《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第192—194頁。 |
