社會救助是國家和社會對陷入困難和不幸中的公民給予款物接濟和幫助的一種政策或制度。社會救助思想，簡而言之，就是人們對社會救助的價值、社會救助的主客體、社會救助的途徑等一系列問題的認識。時代在變化，人們的社會救助思想也隨之變化。中國共產黨從成立以來，對社會救助的認識，因時代及其政治主張的不同呈現出階段性特點。從制度創新的視角看，黨的社會救助思想，經歷了從民主革命時期認為依靠社會革命推翻舊制度“一攬子解決”到社會主義革命和建設初期認為社會主義制度確立后就能根本解決再到改革開放后認為只有根本社會制度加上社會保障制度創新才能有效解決社會救助問題的歷程。
一、推翻舊制度的革命是解決社會救助問題的根本出路
民主革命時期，在馬克思主義指導下，中國共產黨逐步認識到，近代中國積貧積弱的原因是舊的社會制度造成的，要想救中國，必須推翻舊的社會制度。因此在專門探討社會救助問題時，高舉革命大旗的中國共產黨也貫穿了通過革命“一攬子解決”的思路，將根本社會制度的變革看作是社會救助的核心內容。
首先認為弱勢人群的生存困境主要是舊的社會制度造成的。社會救助包括對生理性弱勢群體、社會性弱勢群體的一般救助和對自然性弱勢群體的災害救助。對于一般社會救助對象的成因，此時期中國共產黨領導人大都這么認為。李大釗在1919年1月《新自殺季節》一文中指出，“那些因不耐凍餓”等自殺的現象“只應從社會制度上尋找他的原因”[1]。1924年，他在《中國的內戰與工人階級》一文中更確切地指出，是“帝國主義的沉重壓迫”和國內的“軍閥”統治導致“農民喪失了土地，絕大多數產業工人飽受著失業之苦”。[2]抗日戰爭時期，毛澤東在《中國革命和中國共產黨》中，更明白無誤地指出，“中國的殖民地和半殖民地的地位，造成了中國農村中和城市中的廣大的失業群。在這個人群中，有許多人被迫到沒有任何謀生的正當途徑，不得不找尋不正當的職業過活，這就是土匪、流氓、乞丐、娼妓和許多迷信職業家的來源”。[3]
對于民國以來我國災荒的頻發和災民的頻現，1930年毛澤東在《星星之火，可以燎原》一文中認為，原因之一是帝國主義和中國反動政府的統治造成了“普遍于全國的災荒和匪患，使得廣大的農民和城市貧民走上求生不得的道路”[4]。1934年9月，中共中央的政治理論機關刊物《斗爭》第72期發文《發動水災旱荒斗爭的提綱》表達了同樣的思想：災荒的發生“完全是國民黨統治的賜予，是豪紳地主的非人剝削以及帝國主義加緊侵略的結果”。
黨對弱勢群體的這種歸因，是近代中國根本社會制度造就積貧積弱的客觀事實在黨的領導群體主觀世界中的反映，是在馬克思主義指導下得出的結論，是正確的、深刻的。但災民的成因必有自然因素，生理性弱勢群體的成因必有先天生物性因素。當時中國共產黨人很少提及這一點，當時出于社會革命的目的可以理解，但不能說認識沒有瑕疵。
其次認為解決弱勢人群的生存困境主要靠社會革命以摧毀舊的社會制度。1919年李大釗認為救助妓女，“根本解決的辦法，還是非把這個社會現象背后逼著一部分婦女不去賣淫不能生活的社會組織根本改造不可”[5]。1921年毛澤東也認為社會問題的解決，“社會政策，是補苴罅漏的政策，不成辦法”，“激烈方法的共產主義，即所謂勞農主義，用階級專政的方法，是可以預計效果的，故最宜采用”[6]。李達也認為：“社會問題的解決，就不能不借階級對抗的形式表現出來”，無產階級“要解決社會問題，自身若不取得政權，是不能達到目的的，這就是各國社會革命的由來”。[7]就當時三座大山壓頂的形勢，共產黨人將變革剝削制度作為社會救助的根本出路，無疑是正確的。但一些共產黨人甚至認為解決災荒問題的根本手段也是社會革命，如1931年黨的機關報《紅旗周報》第17期明確指出“只有推翻帝國主義與國民黨的統治，建立蘇維埃政權，這一災荒問題才能得到根本的解決”，這就忽視了自然因素，是有失偏頗的。另外早期共產黨人因為堅持社會革命而排斥社會政策，也是有罅漏的。如1921年蔡和森就在《馬克思學說與中國無產階級》一文中痛斥資產階級“設貧民學校”和“慈善事業”是“買工人歡心”，“使工人階級感懷恩惠”，是賄買無產階級的防止社會革命的手段。[8]直到建立根據地局部執政之后這種觀念才有所改變。
建立根據地局部執政后，根本救助的社會革命不可能馬上成功，對于根據地無以為生的群體，黨又廣泛探索社會政策以應對。首先是奉行拿來主義，中國傳統的救助方式，如急賑或急救、節約、調粟、發動群眾捐獻等都拿來使用。其次是在馬克思主義指導下創新救助方式。如提出了生產自救的思想。土地革命戰爭時期主張“盡量把有生產能力的難民群眾切實調查，有計劃有組織地去分配他們生產，組織生產合作社”；抗日戰爭時期黨中央與毛澤東更突出強調“發展經濟，保障供給”，救助體系的核心是生產自救。又如，主張大力防災。中央蘇區政府時期就積極倡導興修水利、植樹造林，以涵養水源和防治水土流失。再如，主張變革生產關系。主張通過建立勞動合作社、耕牛隊、犁牛合作社等勞動互助社組織、開展合作運動來彌補生產資料和勞動力的不足。這些措施都是切合實際的，遺憾的是，由于當時處于革命時期，中國共產黨人基本沒能將這些社會救助實踐上升到思想理論層面。
二、社會主義制度的建立是解決社會救助問題的根本途徑
新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，掌握了制度創新的主導權。新中國成立到改革開放前是黨探索如何建立和建設社會主義的時期。此時期，中國共產黨人認為，根本社會制度的置換——社會主義制度代替舊的剝削制度——是社會救助的根本途徑。
改革開放前，對弱勢群體存在的原因，黨仍然認為是舊的社會制度造成的，毛澤東認為帝國主義和國民黨反動派的長期統治……造成了廣大的失業群。劉少奇認為勞動人民陷入窮困的基本原因之一是外國的帝國主義和中國的封建地主、官僚、買辦階級在中國的長期統治。黨和國家領導人的觀點也反映到當時的社會救助法規中。1949年12月《政務院關于生產救災的指示》中指出，是“帝國主義蔣匪幫”造成了災害性弱勢群體的出現和救災工作的困難；1950年《政務院關于救濟失業工人的指示》中指出，“城市中的廣大失業群”，也是“由于帝國主義的長期侵略與國內反動勢力的長期統治，使中國經濟遭受了重大的破壞，農村日益貧困破產，民族工業不僅不能發展，而且日益衰落”所致。而且這種認識一直到改革開放前都居于主導地位。
所以，根本社會制度的置換——社會主義制度的建立——被認為是社會救助的首要途徑。毛澤東在建國前夕的《論人民民主專政》一文中高屋建瓴地把無產階級與廣大勞動人民利益實現的路徑表述為，“使中國有可能在工人階級和共產黨的領導之下穩步地由農業國進到工業國，由新民主主義社會進到社會主義社會和共產主義社會，消滅階級和實現大同。”[9]1950年劉少奇也指出：“共產黨的觀點從來就區別于那些慈善家的觀點。土地改革的結果，是有利于窮苦的勞動農民，能夠幫助農民解決一些窮困問題。但土地改革的基本目的，不是單純地為了救濟窮苦農民，而是為了要使農村生產力從地主階級封建土地所有制的束縛之下獲得解放，以便發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。只有農業生產能夠大大發展，新中國的工業化能夠實現，全國人民的生活水平能夠大大提高，并在最后走上社會主義的發展，農民的窮困問題才能最后解決。僅僅實行土地改革，只能部分地解決農民的窮困問題，而不能解決農民的一切窮困問題。”[10]1953年毛澤東也提出“搞農貸，發救濟糧……等等，這些都是好事。但是不靠社會主義，只在小農經濟基礎上搞這一套，那就是對農民行小惠。……不靠社會主義，想從小農經濟做文章，靠在個體經濟基礎上行小惠……解決國計民生的大計，那真是‘難矣哉’！”[11]
在這里，黨的領袖們提出了發展生產、由農業國變成工業國是解決包括社會救助問題在內的民生問題的重要手段，但包括社會救助問題在內的民生問題只有社會主義制度建立后才能根本解決。這種認識的根源是傳統社會主義觀和蘇聯社會主義實踐：社會主義就是公有制，就是泛福利、平均主義的分配制度等。在這種制度下，沒有失業等造成的弱勢群體問題，沒有貧富差距造成的相對貧困問題。所以社會主義制度的建立是解決社會救助問題的根本途徑。
這種認識的核心思想“只有社會主義才能救中國”毫無疑問是非常正確的。但是社會主義建立后就能徹底解決社會救助問題的想法又是不現實的。因為任何社會只要是在發展，就會產生社會結構本身各部分的發展失調問題，從而導致某些社會問題的產生。社會主義同樣如此。1956年社會主義制度建立后的實踐證明了這一點，泛福利、平均主義的分配制度等使得失業問題由顯性變成隱性、生產效率普遍不高、經濟社會發展緩慢。這些制度設計最終使得人們普遍貧窮，自然不能從根本上解決社會救助問題。
那么，對于按照傳統社會主義觀不該有而現實中確實存在的弱勢群體問題如何應對呢？在新中國成立后的前30年，黨和政府除了將上述根據地時期的臨時解決方法拿來應急，還進行了具體救助制度的創新，建立了災民救助制度、農村五保制度，城市貧民和孤老殘幼的救助制度。以農村五保制度為例，1956年6月《高級農業生產合作社示范章程》中規定：“農業合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員，在生產上和生活上給予適當安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠。”五保制度由此建立。五保制度建立后，政府和社會對五保老人采取了分散供養為主、集中供養為輔的措施，五保戶大部分在生產隊的資助下，由親友或同村社員分散供養起來，一小部分由敬老院集中供養（參見下表河北省集中供養的情況）。改革開放前五保制度的實施雖然深受“大躍進”、“文化大革命”等政治運動的影響，但對農村五保戶的生活還是發揮了重要的保障作用。可惜這些制度創新在黨的社會救助思想中沒有能獲得應有地位。
1958—1977年河北省集中供養五保老人統計表
資料來源：本表數據由《河北省志?民政志》第401—403頁統計得出。
三、社會救助問題的解決需要各層次社會制度的改革、建設和創新
按照傳統社會主義觀建立的社會主義效率不高，影響了生產的發展，也影響了中國的脫貧，所以社會主義制度還需要自我完善，還需要通過改革繼續進行制度創新以促進生產的發展，從而改善民生。
“文革”結束后，黨中央直面中國的貧困。鄧小平不僅多次談到中國的貧窮問題，還反復強調貧窮不是社會主義、發展太慢不是社會主義，并從制度的視角思考解決貧困問題的途徑：“如果現在再不進行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。”[12]在鄧小平的呼吁下，依靠社會主義制度的改革和創新解決中國的貧窮問題逐漸成為此時期黨中央的共識，中國的改革開放就這樣開始了。
改革開放后的黨中央領導集體都堅持通過改革使我國的社會主義走上生產效率高、發展速度快的新路，通過發展解決弱勢群體問題。鄧小平明確指出“發展是硬道理”，江澤民也指出：“實現改革開放是社會主義中國的強國之路，是決定當代中國命運的歷史性決策。”[13]他還在黨的十六大報告中指出必須把發展作為黨執政興國的第一要務。胡錦濤在十七大上進一步指出“改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的必由之路，只有社會主義才能救中國，只有改革開放才能發展中國”。他還在“發展是硬道理”和“發展是執政興國第一要務”的基礎上提出科學發展觀。這些通過宏觀的根本社會制度的改革促發展的理念，使得中國經濟快速發展，中國的貧困問題大大減少。從1978年到2000年，人民的生活水平大大提高，中國農村未達到溫飽的貧困人口由2.5億減少到3000萬人。許多弱勢群體的生活問題相應得到解決。
改革使經濟發展了，但卻不能避免陣痛和新問題的產生。在改革的市場化進程中，市場經濟優勝劣汰的競爭機制和產業結構的調整等多種原因導致社會貧富差距加大，貧窮階層生活狀況相對下降，甚至造成大量新的弱勢群體出現。于是，黨的領導集體認識到在改革和發展的制度設計中，經濟領域不能一頭獨大，制度設計和創新既要為了發展考慮效率，還要為了弱勢人群的生計而考慮公平：在通過改革進行經濟領域的制度創新時，還要進行社會領域的建設和制度創新，于是，解決弱勢群體問題必須創新包括社會救助在內的社會保障制度，成了“三個代表”重要思想和科學發展觀的題中應有之義。
1990年底黨的十三屆七中全會特別提出要“逐步完善社會保障體系”，“認真做好優撫工作和社會救濟工作。”[14]1993年11月，黨的十四屆三中全會進一步指出：“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。社會保障政策要統一，管理要法制化”。[15]也在該年，為了應對原有的和新出現的弱勢群體問題，上海市率先在全國建立城市居民最低生活保障制度，標志著中國社會救助制度的創新拉開了序幕。1997年國務院頒發了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，認為城市居民最低生活保障制度“是改革和完善傳統社會救濟制度、建立健全社會保障體系的重大舉措”，決定在全國建立。1999年國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標志著作為全中國范圍的社會救助制度之一的城市居民最低生活保障制度正式建立。21世紀初，黨的特別重視將社會救助制度建設與創新推進快車道，農村新五保、農村“低保”和醫療救助等社會救助制度相繼建立。2007年，“全國各項社會救助制度覆蓋的救助對象總數超過1億人，其中6000多萬人次受災群眾得到災害應急性救助，6000多萬城鄉特殊困難群眾得到經常性救助。”[16]因此，社會救助制度創新在中國共產黨社會救助思想中占據越來越重要的地位。2007年黨的十七大不僅指出要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系；而且明確要健全社會救助體系。2012年，中共十八大給社會保障的定位是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度，提出要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系；并強調要完善社會救助體系。在黨和政府的推動下，社會救助制度逐步實現了規范化、體系化。
十八大以來，黨中央、國務院把社會救助事業發展納入深化改革和依法治國的總體部署，對社會救助制度的建設與創新提出了更高要求，特別關注社會救助制度的法制化工作。2013年10月底國務院總理李克強主持召開國務院常務會議專門討論建立健全社會救助制度問題，會議認為，“建立健全社會救助制度，事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項保民生、促公平的托底性、基礎性制度安排。……這對于推進市場化改革，促進社會公正，使全體人民共享改革發展成果，具有重要意義。”明確了當前社會救助制度的定位以及建設與創新社會救助制度的原則和重要意義。會議還強調，“要以法治方式推進社會救助制度建設，立足國情、借鑒國際經驗，抓緊把已有的成功做法上升為法規制度。”此次會議的“法治思維”推動了社會救助立法工作的步伐。2014年2月21日國務院終于正式將醞釀多年的《社會救助暫行辦法》以中華人民共和國國務院第649號令的形式公布。該《辦法》第一次以行政法規的形式，將已有的包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等成功的社會救助做法上升為穩定的法律制度，為中國的社會救助確立了制度方位、法律保障和努力方向。
結語
綜觀95年來黨的社會救助思想的發展，從制度創新視角看有如下特點：
（一）黨對社會救助概念的理解呈現出廣義和狹義相結合的趨勢，對社會救助途徑的把握呈現出宏觀和微觀相結合的趨勢。民主革命時期和改革開放前，黨特別強調了民族解放和社會主義制度取代舊的剝削制度對社會救助問題的決定性意義。在黨的救助思想中，推翻舊制度的革命與社會主義制度的建立，既是社會救助的政治前提，又是實現社會救助的根本途徑，反映了對社會救助概念理解的廣義性和解決社會救助問題的宏觀視野。改革開放后，黨不僅認識到宏觀層面社會主義制度自我完善和發展是社會救助的前提和基礎，而且深刻認識到微觀層面社會救助制度自身創新和建設的重要意義，將廣義和狹義的社會救助概念、宏觀和微觀的社會救助路徑統一到自己的社會救助思想體系中，反映了黨更為廣闊和綜合性的理論視野。
（二）黨的社會救助思想有鮮明的時代特征。民主革命時期，中國革命如火如荼，這一背景使得黨將社會救助與推翻舊制度的革命斗爭密切地聯系在一起。新中國成立后，黨相繼領導了社會主義制度的建立、建設和改革，社會救助思想也與社會主義計劃經濟體制的建立和改革、社會主義市場經濟體制的建立和發展等制度變遷緊密聯系，與時俱進。首先，黨的社會救助思想深深植根于其領導的中國革命和建設的實踐過程，在中國革命和建設過程中逐步確立，反過來又折射出了中國革命和建設的歷史進程。其次，作為革命黨和執政黨的中國共產黨的社會救助思想是它對現代中國不同時期社會主要矛盾與任務積極回應的結果。鮮明的時代感，是其社會救助思想區別于其他學術派別社會救助思想的顯著特征。
（三）黨的社會救助思想的理論基礎是馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系。研究中國社會保障（包括社會救助）的一些學者，認識到了馬克思主義、毛澤東思想是改革開放前黨的社會保障思想的理論基礎[17]，筆者深以為然。同樣，筆者認為改革開放后黨的社會救助思想也是以中國特色社會主義理論體系為理論基礎的。正是以中國特色社會主義理論體系為指導，社會救助被賦予了推進市場化改革、促進社會公正、使全體人民共享改革發展成果的重要意義，在依法治國、加強以民生為重點的社會建設格局中社會救助制度建設和創新一步步得到推進；《社會救助暫行辦法》的頒布和實施，是中國共產黨成立95年來特別是改革開放以來其社會救助思想理論的重要結晶。今后，在中國特色社會主義理論體系的最新成果——“四個全面”戰略思想的指導下，社會救助，作為全面建成小康社會的重要內容之一，必將在全面深化改革、全面依法治國的過程中進入制度建設和創新的新時期，中國共產黨社會救助思想也必將因此而得到進一步發展。
從制度創新視角回顧黨的社會救助思想歷程，我們得到的現實啟示是：
第一，弱勢群體問題的永恒性，決定了政府和社會對社會救助問題的回應、解決社會救助問題的有關制度的建設和創新是一個長期的過程，不可能一蹴而就。
第二，經濟發展水平、財富的多寡與弱勢群體問題的解決程度并不必然成正比，必須充分認識到作為社會財富再分配途徑的社會救助制度建設在解決弱勢群體問題方面的重要意義。
第三，解決弱勢群體問題時，社會救助制度建設和創新絕不能是孤立的，它必須融入政治、經濟和社會等領域的制度建設與創新中。
（作者為北京聯合大學馬克思主義學院教授）
[1]《李大釗全集》第2卷，人民出版社2006年版，第273頁。
[2]《李大釗全集》第5卷，人民出版社2006年版，第33頁。
[3]《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第645—646頁。
[4]《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第101頁。
[5]《李大釗全集》第3卷，河北教育出版社1999年版，第214—216頁。
[6]《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第2頁。
[7]《李達文集》第1卷，人民出版社1980年版，第549頁。
[8]《中共中央文件選集》第10冊，中共中央黨校出版社1985年版，第318頁。
[9]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1476頁。
[10]《建國以來劉少奇文稿》第2冊，中央文獻出版社2005年版，第231、232頁。
[11]《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第302頁。
[12]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第150頁。
[13]《江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）》，中央文獻出版社2002年版，第4頁。
[14]《中共中央十三屆四中全會以來歷次全國人民代表大會中央全會重要文獻選編》，中央文獻出版社2002年版，第85頁。
[15]《中共中央十三屆四中全會以來歷次全國人民代表大會中央全會重要文獻選編》，中央文獻出版社2002年版，第294頁。
[16]《民政部李學舉部長在2008年全國民政工作會議上的講話》。
[17]馬杰、鄭秉文：《計劃經濟條件下新中國社會保障制度的再評價》，《馬克思主義研究》2005年第1期，第38—48頁。 |
