引言
中國經濟增速2012年跌破8%，2015年更是跌破7%，進入類似20世紀90年代中后期以產能過剩為主要特征的經濟下行期。2015年11月，中央審時度勢，提出在適度擴大總需求的同時，要著力加強供給側結構性改革。[1]此次被中央決策層首次提到的“供給側改革”，有學者認為供給側改革的理論基礎是西方供給學派，甚至認為實行供給側改革是對政府宏觀調控的否定，更有甚者大肆宣揚“市場化、自由化、私有化”新自由主義理論，反對政府宏觀調控。20世紀80年代美國總統羅納德·里根曾經采納過供給學派的主要政策主張，由此一些人認為，當前中國的供給側改革應該借鑒當年美國里根式的做法。溫故歷史，不難發現，其實當年美國里根式的供給側改革遠沒有一些人想象的那么成功，而中國改革開放以來也不止一次上演了從供需兩側治理解決短期宏觀經濟周期問題的好戲。本文通過回顧分析20世紀90年代末我國從供需兩側治理經濟下行，以期對當前中國推進供給側結構性改革提供經驗借鑒。
一、20世紀90年代中后期中國經濟增速下滑背景及成因
1992—1996年，在改革開放和宏觀調控的雙重作用下，1996年中國經濟成功實現“軟著陸”，GDP增速從14.2%平穩下降到10%，沒有出現通貨緊縮，這是中國政府首次運用經濟手段成功治理經濟過熱，具有里程碑式意義。
同期20世紀90年代，隨著中國對外開放不斷取得進展，對外經濟關系包括出口貿易和資本流動對宏觀經濟的影響日益增大。1994年的外匯管理體制改革和人民幣深度貶值，意味著中國全面執行出口導向戰略。此后，中國出口貿易快速增長，貿易平衡也由之前的順差逆差互現轉變為每年的高額順差（見表1）。巨大的出口需求彌補了國內需求的不足，為經濟增長提供了強有力的支撐。
表1 1993—1999年中國進出口貿易的發展 （單位：億美元）
數據來源：國家統計局：《中國統計年鑒》（各年）。
然而，這種依靠出口需求支撐的經濟繁榮，在1997年遭受到亞洲金融危機的沖擊。1997年7月亞洲金融危機爆發，在周邊國家貨幣紛紛貶值的情況下，為了不使世界整體經濟惡化，中國政府作出了人民幣不貶值的重大決策。在中國深度融入國際經濟體系的情況下，這自然就使中國出口產品的競爭力相對降低和出口減少，也使得來華外商直接投資大量減少（見表2），從而加劇了中國市場疲軟、開工不足的狀況。
表2 1996—1999年來華外商直接投資情況 （單位：億美元）
數據來源：國家統計局：《中國統計年鑒》（各年）。
緊接著，中國經濟增速從1998年初開始掉頭下行，GDP增速明顯下滑，同時進入了長達兩年的通貨緊縮、物價指數下降的過程（見表3）。
表3 1997—1999年中國宏觀經濟情況 （單位：%）
數據來源：國家統計局：《中國統計年鑒》（各年）。
然而，此次中國經濟下行的成因，除了因為亞洲金融危機的影響，具備輸入性危機的特征外，還有自身的特殊成因：
一是產能過剩和債務風險高懸。經過1992—1996年的高速增長，中國告別短缺經濟，而20世紀90年代中后期，國內大部分制造業出現產能過剩，國民經濟積累了大量低效產能和過度杠桿。而長期以來，以國有銀行為主的金融信用資源傾向于配置到低效、虧損的國有部門，融資結構與經濟增長結構、績效結構不匹配，資源錯配嚴重。由于金融信用資源持續流向國有虧損企業，導致巨額社會金融債權風險高懸。雖然1993—1997年宏觀政策持續收緊，但宏觀經濟政策從調整到結果顯現有一個滯后期，幾乎所有國家的緊縮和擴張政策通常都會出現滯后效應，加上由于體制性障礙，去產能和去杠桿一直進展緩慢，難以真正展開。
二是有效供給不足和無效供給過剩并存。當時中國市場存在的一個最突出的基本問題是，本國普通低檔產品的大量過剩與對國外高附加值、高技術含量產品的大量進口并存，過剩與進口、走私、“洋貨”搶灘并存。例如，自1996年起中國是世界第一產鋼大國，但市場急需的熱軋薄板、冷軋薄板、鍍鋅板、不銹鋼板、管線鋼板、冷軋硅鋼片、模具鋼、鐵道用鋼等品種卻需大量進口。其根源在于漸進式價格改革中政府的推動和市場誘導的合力，從供給方面導致累積性的產品過剩，國內大量產能集中在低端產品供給領域，滿足消費和出口升級的高端優質產品供給匱乏，金融資源循環于“低效產能—被動庫存”環節上。很顯然，當時中國的供給過剩是一種低層次的、局部的、結構性過剩，與發達國家的全局性過剩不可同日而語。
三是國內有效消費需求不足。由于要素市場化程度低，特別是城鄉分割政策以及國有企業改革中配套改革的滯后，大大抑制了國內有效需求。當時的情況是，在對國有經濟進行戰略性改組的過程中，一方面要廢棄一部分多余的生產能力，如紡織業在3年內要減少1000萬錠紡錠，占原有紡錠總量的25%；另一方面還要有大量國有企業職工下崗，雖然政府采取了對下崗職工保留基本工資的辦法，但他們的收入仍然有很大的下降，這些都會造成需求的大量減少。同時，在改革過程中，對住房和醫療、養老等社會保障制度由國家統包的舊制度破除得較快，而市場化的新制度建立得較慢，對未來預期的不確定性使人們的儲蓄傾向提高，即期消費有所減少。加之城鎮居民收入增長趨緩、收入分配結構不合理等因素，從而導致了全面的消費需求不足。
總之，這次經濟下行的發生，是總供給擴張和總需求相對收縮共同導致的，這是新中國成立以來第一次集中出現總供給過剩的狀況。這種由生產過剩導致的經濟下行，具備有效需求不足、產能過剩、利潤率下降等典型特征。當時的中國宏觀經濟運行，各類風險凸顯：國有企業大面積虧損，盈利的企業大約只占1/3；產能過剩嚴重，陷入“通縮－債務”循環，顯性和隱性失業率上升；銀行不良資產比率過高，金融風險加大。[2]其成因是市場失靈和政府失靈并存，市場失靈體現在競爭性投資帶來企業產能過剩、收入差距加大、有效需求不足；政府失靈體現在推動企業擴大投資，弱化公共服務職能，導致經濟社會發展不平衡、公共產品供給不足和產能過剩加劇。
二、20世紀90年代末我國從供需兩側治理經濟下行的措施成效
面對經濟持續下行，從1998年初開始，我國從供需兩側迅速采取了有力措施，并實行“向供給方面傾斜”的政策，成功進行了宏觀調控和市場化改革，推動了去產能和去杠桿，有效刺激了經濟增長。
從供給側看，中國政府采取了一系列政策措施來提高供給方面的活力。主要思路是：擴大市場邊界，深化國有企業、勞動、住房、醫療、教育領域的改革，通過將更多領域納入市場機制，分擔和轉移累積的產能和資本過剩。其中包括：
第一，加快國有企業改革的步伐。對石油、通信、鐵路、電力等大型國有企業集中的部門進行了重組，同時進行公司化改制，包括：一是實行政企職能分離和建立新的政府監管框架；二是打破行業壟斷，促進企業間的競爭；三是企業經過重組在海內外證券市場上市，在股權多元化的基礎上搭建起公司治理的基本框架。同時，根據中共十五大對國有經濟布局進行有進有退的調整的要求，將數十萬家國有中小企業改制成為產權明確、市場導向的民營企業；以壯士斷腕的氣魄推進國有企業三年脫困，作為突破口的紡織業砸錠1000萬，國有紡織業系統職工大規模下崗分流，堅決去過剩產能。
第二，改善民營企業的創業環境和經營環境。這些措施包括：在國家經貿委設立中小企業司，專司幫助中小企業改善融資環境；在金融機構著力改善中小企業的金融信貸服務，在各省（自治區、直轄市）成立中小企業信貸擔保公司、基金以幫助中小企業改善融資環境等。這一系列措施改善了民營企業的經營環境和刺激了民間投資的積極性，使一些地區的民營中小企業得以迅速發展起來。由于中小企業的創業積極性得以較大釋放，改善了財務狀況，擴大了就業，并且使市場活躍起來。
第三，實施住房制度改革，擴大住房、教育、醫療消費供給。1998年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，決定從1998年下半年開始停止住房實物分配，將福利分房制度轉變為包括經濟適用房和商品房在內的多層次的住房保障體系，鼓勵居民購買商品房。同時，高等學校大幅度擴招；實行醫藥衛生改革，事實上鼓勵醫院競爭和創收。在這些措施推動下，教育、醫療和住房消費高速增長，居民文教支出、衛生總費用、商品房竣工價值增長均顯著高于GDP增速。
從需求側看，中國政府采取了擴張性的財政政策和貨幣政策，擴大公共支出，解決需求不足的問題。主要思路是：實行積極的財政政策，同時加快“入世”步伐，以政府投資和外需彌補內需不足。具體包括：
第一，實行以國債投資為主的“積極的財政政策”。1998—2001年的4年間共發行長期建設國債約5100億元，主要投資于基礎設施，如高速公路、交通、發電和大型水利工程等，很快遏止了投資下滑勢頭。通過政府直接投入、國債、貼息等辦法，集中力量投資農林水利、交通通信、城市基礎設施、城鄉電網建設與改造、中央直屬儲備糧庫、經濟適用住房6個方面，改變了自然環境和社會面貌，也改變了人民的生活狀況。
第二，實行與財政政策配套的貨幣政策名為“穩健”實為適度擴張。中央銀行7次降低存貸款利率，增加了貨幣供應。四大國有商業銀行對國債投資項目的“配套資金”與財政撥款總額也大致相等。
第三，推進金融市場化改革，有效化解潛藏的金融風險。具體包括：一是對國有商業銀行進行財務重組，1999年將1.4萬億不良資產剝離給新成立的四家資產管理公司[3]。二是改善國有銀行內部管理，取消貸款規模，實行資產負債比例管理和風險管理，改革和完善國有商業銀行資本金補充機制以及呆賬、壞賬準備金提取和核銷制度。三是1998年中國人民銀行管理體制實行重大改革，撤銷省級分行，跨省（自治區、直轄市）設置9家分行，增強了中央銀行執行貨幣政策的權威性和實施金融監管的獨立性。完善分業管理體制，先后成立了中國證監會和中國保監會。四是防范金融風險，1999年著手整頓城市信用社、信托投資公司等金融機構，先后關閉了海南發展銀行、廣東國際信托投資公司等一批風險顯現的金融機構。
隨著時間的推移，上述供需兩側的治理政策在經濟運行中的作用力度對比顯示：供給側政策的作用已經明顯地超過了需求側政策，成為中國經濟快速增長的主要動力，其體現在：
一方面，民間投資已經成為社會投資的主體部分，影響力在逐漸增強。國務院發展研究中心的一份調查報告表明：1999—2001年，各類民營經濟的固定資產投資增長速度都快于國有經濟的固定資產投資增長速度。[4]與國有投資增幅放緩的趨勢形成鮮明對比的是：民間固定資產投資在1999—2001年的平均增幅，不僅高于國有經濟，而且還高于全社會投資的增幅（見表4）。由于國內民間投資成長勢頭逐步增強，到21世紀之交，社會投資增長對政府投資的依賴程度逐步降低，民間投資自主增長能力逐步出現增強的趨勢。
表4 1999—2001年全社會固定資產投資中各種經濟類型投資增長 （單位：%）
數據來源：國家統計局：《中國統計年鑒》（各年）。
另一方面，在供給側政策的支持下，中國的出口保持了高速增長的勢頭。1999年中國政府開始允許民營企業自營出口貿易。2001年，中國正式加入世貿組織，實行了全面的對外開放，深度融入全球化，中國出口開始大幅增加，2001年中國出口總額由1999年的1657億美元上升至2436億美元，[5]在全球貿易中的比重顯著上升。由此，從2000年開始，中國經濟增速下滑的趨勢得到遏制，經濟開始進入新一輪上升期。
總之，在20世紀90年代末，我國實行從供需兩側并“向供給方面傾斜”的政策，通過深化市場化改革，激發企業活力、鼓勵住房醫療教育消費、對外開放拓展國際市場等措施，依靠市場、企業和民間的力量，在供給側開辟新的增長點，開辟新的市場，為過剩的產能和資本尋找出路。從治理手段來看，這是中國政府第一次運用經濟手段而非直接行政干預來治理經濟下滑，以成功的實踐豐富和發展了社會主義市場經濟理論。
三、對當前中國式“供給側改革”的經驗啟示
眾所周知，需求學派主張“政府干預”，其代表人物是凱恩斯。供給學派[6]以薩伊定理為基礎，核心思想是“供給創造其自身的需求”，但其并沒有建立嚴密的理論體系。就不足而言，需求學派主張的政策容易造成通貨膨脹、低效投資、產能過剩；供給學派主張的政策過于理想化，供給未必創造需求，減稅未必刺激投資和消費，經濟復蘇時間相對比較漫長。
1981年里根就任美國總統后，按照供給學派的經濟學主張采取了解除管制、開放競爭、減低稅負、扶持小企業等一系列“向供給方面傾斜”的政策，來提高供給側的活力和發揮供給方面的潛力。回看美國當年，供給學派的政策在減少財政赤字和治理通貨膨脹方面，其實短期內并沒有取得立竿見影的效果，但在提高美國企業的競爭力方面卻有長期成效，這也是20世紀90年代美國經濟得以保持長期繁榮的微觀基礎。當年美國里根式的供給側改革效果表明，在總需求不足的經濟衰退期，即使政府作出了必要的改革，微觀效率的改進短期內難以立竿見影，在總體過剩的環境下企業也不大可能有動力去增加產品供給。歷史經驗告訴我們，當前中國要實施成功的“供給側改革”，就不能是美國里根式的僅僅只能在一般意義上改善微觀經濟效率。
中國式“供給側改革”的理論基礎是中國特色社會主義，源自于中國改革開放的實踐摸索。雖然此前國內還沒有使用“供給側改革”的概念，但在中國改革開放的30多年里，不乏從供需兩側治理解決短期宏觀經濟問題的成功案例。比如改革開放之初，中國輕工業產品普遍短缺，而政府主導的國有工業體系卻無力供給足夠的輕工業產品。于是，政府放開準入限制，大量的鄉鎮企業、民營企業、外資企業乃至地方國有企業紛紛涌入輕工行業，相關產業立刻出現供需兩旺的繁盛景象，這也是20世紀80年代中國經濟高速增長的重要邏輯之一。
再回看20世紀90年代末我國從供需兩側治理經濟下行的實踐探索，中國政府從以往運用擴張性財政政策拉動增長的歷史經驗中，開始認識到，單純依靠這種政府投資拉動增長的政策，雖然可以在短期內刺激經濟復蘇，但很難保障經濟有效率的持續穩定增長。因而，為了扭轉經濟下行和通貨緊縮的形勢，中國政府除了繼續采取需求刺激政策，從需求側入手來拉動經濟增長外，而且還重視運用供給側治理政策，把更多的注意力放到供給側，實施“向供給方面傾斜”的政策，盡可能地使供給方面的潛力得以發揮出來，由此形成供給擴張和需求增大相互促進的良性循環，使國民經濟迅速走出經濟下行和通貨緊縮的陷阱。
立足當前國情，其經驗啟示是：
第一，供給側改革至關重要的關鍵點是有效化解過剩產能，若離開去產能，供給側改革就無從談起。因為產能過剩的負面影響會向金融體系傳導，如不采取有力措施化解，勢必觸發系統性區域性金融風險。因此，加快清理產能過剩，為實現經濟結構調整卸包袱、騰空間，勢在必行。同時，化解過剩產能要抓住重點，政府的作為重在敢啃硬骨頭。
第二，供給側改革本身會創造出需求，需求的增加又會拉動供給擴張。這種良性循環會使經濟活動全面活躍起來，促成經濟形勢的穩定轉變。而實行“向供給方面傾斜”的政策，關鍵在于如何采取一切可能的手段，調動企業和企業家的積極性，使富有活力、蓬勃成長的企業成為經濟健康發展的發動機。
第三，著力推進供給側改革，不意味著否定需求側、忽略需求刺激政策，而是要同時適度擴大總需求。20世紀90年代末我國從供需兩側治理經濟下行，有幾點經驗十分寶貴：一是以增發長期國債、加強基礎設施建設為主要內容，由中央負擔，既提升了長期增長潛力，又沒有增加地方政府和企業的負擔；二是持續、溫和地實施積極財政政策，平均每年增發1000億元國債，7年間共發行約9000億元，沒有進行短期大規模的強刺激，既守住了底線，也避免了對市場預期和微觀主體行為的過度干擾；三是政府沒有強壓銀行大量放貸，防止了1992—1993年式的信貸失控，沒有出現向計劃體制“復歸”；四是相繼采取了取消貸款規模管理、下調法定準備金率、開展公開市場操作、降息等放松銀根、反通縮的有力措施，實現了從直接調控向間接調控的轉變，堅持了市場化改革取向。[7]也就是說，適度擴大總需求，意味著執行持續、溫和的積極財政政策，同時要根據宏觀經濟情況的變化適時調整貨幣政策目標。
總之，中國式“供給側改革”就是通過發揮市場決定性作用和政府調控性作用，促進企業創造有效的產品和服務。也就是說，當前中國式“供給側改革”既需要發揮市場決定性作用，也需要發揮政府調控性作用。
結語
當前中國經濟面臨的形勢，與20世紀90年代中后期許多情況頗為相似：都是在前期經過一輪高速增長之后，遭遇外部沖擊，經濟下行壓力持續加大，經濟結構性矛盾未曾根本緩解，產能過剩對經濟的拖累愈發沉重，特別是鋼鐵、煤炭、水泥等高污染、高耗能、低效益行業的問題尤為突出，直接導致生產價格指數（PPI）持續下跌，企業效益急劇惡化，財政收入增幅下滑，金融風險、通縮、就業問題凸顯。因此，當年對問題的認識與應對在許多方面值得借鑒。
當前的中國式“供給側改革”核心是結構性改革，結構性改革對比需求總量刺激，顯得更為集約、精準，重點是化解過剩產能、降低杠桿、發展新興產業，夯實中國中長期中高速發展潛力。為此，當務之急在于：一是創建以市場化方式為主的過剩產能出清政策框架，以及產能出清過程中風險和代價的分擔框架。對于體制內的領域，采取市場和行政手段相結合的方式強制出清。二是剝離現有商業銀行不良資產，允許不良貸款的顯性化，建立存款保險和破產退出機制，重新恢復金融體系正常的融資功能。三是緊密結合“一帶一路”戰略積極推動國際產能合作，全面實施反壟斷政策，實現貿易和投資的便利化，形成統一、開放、法治、競爭的市場秩序，營造市場化、法制化的營商環境。四是徹底消除對民營企業的意識形態成見和歧視性政策，努力改善它們的經營環境，放手發展中小企業。五是通過深化供給側的改革為宏觀經濟釋放新的增長動能，下一階段的改革重點應主要集中于新型城鎮化、財稅改革、土地改革、金融改革等領域，完善市場機制，糾正資源錯配和扭曲，釋放現行體制下被抑制的需求增長空間。
（作者為中國社會科學院當代中國研究所研究員）
[1]2015年12月，中央經濟工作會議明確了2016年經濟五大任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。很顯然，中央提出供給側結構性改革，是希望通過供給側的改革和創新帶動需求擴展，彌補大規模需求刺激政策的不足，從不同維度擴大社會有效需求，共同推動周期性產能過剩問題的解決，緩解經濟下滑的壓力。
[2]任澤平：《當前經濟形勢與1999年的比較及啟示》，《中國發展觀察》2014年第7期。
[3]即中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司、中國東方資產管理公司、中國信達資產管理公司，分別接收從中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行剝離出來的不良資產。
[4]參見盧中原：《民間投資態勢分析》，馬洪、王夢奎主編：《中國發展研究——國務院發展研究中心報告選》，中國發展出版社2003年版，第109—121頁。
[5]數據來源：國家統計局：《中國統計年鑒》1999年卷、2001年卷。
[6]“供給學派”（supply-side economists）是20世紀70年代后期主要在美國出現的一種經濟學流派。當時，西方國家戰后一直采用的凱恩斯主義需求刺激政策出現了失靈，并且導致停滯與膨脹兩癥并發的“滯脹”（stagflation）。供給學派的經濟學家認為，一個國家的經濟狀況好壞并非像凱恩斯主義所認為的那樣，主要取決于需求側是否充足，而是取決于供給側是否具有活力，因而政府促進經濟發展的主要措施，也不應該是運用財政和貨幣手段去增加需求，而是應向供給側方面傾斜，使企業提高競爭活力和增大投資積極性。
[7]任澤平：《當前經濟形勢與1999年的比較及啟示》，《中國發展觀察》2014年第7期。
