——從全面介入到兩權分離
國有資產，在新中國的經濟發展中一直扮演著重要的角色。計劃經濟時期，憑借著由龐大的國有經濟體系支撐的國有資產的運營，中國的基礎工業得到了快速發展，并由此建立了相對完整的工業體系。改革開放后的今天，國有經濟仍然是我國國民經濟至關重要的組成部分。國有資產管理是解讀中國政府與經濟之間關系的一把鑰匙。廣義的“國有資產”包括經營性國有資產和非經營性國有資產以及資源性國有資產三大類[1]，本文的“國有資產”僅指企業所擁有的經營性國有資產，因為不論是在計劃經濟時期，還是在改革開放以后，這都是國有資產中最重要的一個構成部分。本文以政府與國有企業之間的關系為切入點探討新中國成立以來國有資產管理所表現出的變化。概括而言，新中國的國有資產管理經歷了從直接到間接、從介入到評估、從微觀到宏觀、從管企業到管資產再到管資本的轉變。
一、國有經濟體系的快速構建與計劃管理的起步
新中國國有資產規模和國有經濟體系的壯大并非發端于社會主義改造。1949年前后，數量龐大的官僚資本企業的收歸國有，連同解放區的公營經濟及在此基礎上組建起來的國營金融和國營商貿體系，以及政府通過征用、轉讓等方式接收的外資企業，為新中國國有經濟體系的形成創造了條件。1949年國營工業企業僅有2858個，1952年已經增至9517個。[2]對國營企業實施計劃管理的探索也從這一時期啟動。1950年6月，中央重工業部計劃司在《國營工業經濟計劃工作的組織與方法》中強調“所有一切與生產及建設相關的全部經濟內容”都必須包括在工業經濟計劃內，而“企業計劃”應當包括產品計劃、勞動計劃、供應計劃、成本計劃等生產計劃以及產品分配計劃、基本建設計劃和財務計劃等內容。[3]這種計劃管理方式在趕超工業化戰略開始實施后被不斷加強。
二、工業化目標下全面介入的“所有者”：計劃經濟時期的國有資產管理
1950年統一財經后，中央政府財政收入大幅增長，使其推進大規模經濟建設成為可能，而優先發展重工業的工業化目標的確立則直接影響了新中國政府對國有資產的管理方式。1953年，中國在蘇聯的援助下啟動了第一個五年計劃，也在學習和模仿蘇聯的過程中建立起高度集中的計劃經濟體制。從1953年到1978年的二十余年間，每一年國家投資在基本建設投資資金來源中的比重都在70%以上[4]。政府的直接投資為國有資產的大規模形成奠定了堅實的基礎。
政府不僅在國有資產的形成中發揮著重要的作用，還控制著國有資產的運營。從“一五”時期起，政府開始了對國營企業嚴格的計劃管理。按照當時國務院的規定，關于國營企業的生產，總產值、主要產品產量、新種類產品試制、重要的技術經濟定額、成本降低率、成本降低額、職工總數、年底工人到達數、工資總額、平均工資、勞動生產率、利潤等12項指標都屬于指令性指標，一經確定不得隨意更改。1957年僅中央直屬國營企業就有9300余個[5]，社會主義改造完成后，公有制在國民經濟中占據了絕對主導的地位，越來越多的國營企業接受政府的指令性計劃。而除了生產環節的全程控制，國營企業的財務也受到政府的嚴格管理。在逐步建立計劃經濟體制的第一個五年計劃期間，雖然時有調整，對國營企業基本上一直施行高度集中的統收統支的管理體制。國營企業日常生產經營中所需的各項資金，多由各級財政支付。而在利潤分配方面，國營企業絕大部分的利潤都要上繳財政，并不能自主支配。
也就是說，從計劃經濟體制確立開始，政府就以全面介入的姿態出現在國有資產的管理和經營當中，所有權與經營權實現了高度的統一，作為出資人的政府既是所有者又直接干預國有資產的經營。在物資集中統一管理、價格由政府控制、市場調節機制缺失的大背景下，承載著國有資產運營任務的國營企業從原料供應、要素價格、生產過程、產品分配與銷售、基本建設、財務制度等方方面面都受到了政府的嚴格限制，幾乎喪失了生產經營自主權。
過多的干預確保了資源向政府希望優先發展的部門傾斜，卻抑制了國營企業的生產積極性。這一問題在第一個五年計劃期間就已經顯露出來，一方面，在生產經營決策和收益分配上的被動地位無法為企業提供有效的激勵，難以調動企業更大的生產熱情；另一方面，企業“收入多少，收入是否完成，和自己本身的支出不發生關系”[6]，即財政資金的無償使用使國營企業沒有足夠的動力去增加收入節約支出，國營企業的這種“預算軟約束”在計劃經濟時期始終存在。為了改變這一狀況，使國有資產的運營更有效率，中央政府并不乏反思和改革，第一個五年計劃完成后和20世紀60年代末，在國有資產管理方面，中央政府曾經兩次嘗試放權。權利的下放包括兩個層面：一個是將管理權下放給地方政府，調動地方政府的積極性；另一個是通過調整利潤分配、適度擴大自主權等方式調動企業的積極性。但是，每一次快速的大規模放權往往會帶來一定時期內生產與管理的混亂無序以及地區之間、企業之間盲目的重復建設，使經濟陷入一個“一統就死、一放就亂”的怪圈。在計劃經濟運行方式和強調重工業的發展戰略沒有發生根本性改變的前提下，國營企業的問題并沒有得到徹底解決。以全面介入的所有者身份出現的新中國政府，高效而快速地構建了一個基本完整的工業體系，然而，如何在實現這一目標之后繼續推動國有資產的高效運營是計劃經濟時期政府面臨的一個難題。
三、兩權分離下的出資人與經營者：現代企業制度構建過程中的國有資產管理
改革開放以后的國有資產管理大體上可以分為三個階段：第一個階段是1978—1984年，這一時期城市經濟管理體制的改革逐步啟動。為了調動企業的生產積極性，作為國有資產所有者的政府首先不再以全面介入的姿態出現，而是逐步向國有企業放權讓利。第二個階段是1984—1992年，認可并著手于探索所有權與經營權的分離、轉變“政企不分”的局面是這一時期國有資產管理改革的主要特征。第三階段是1992年以后，在社會主義市場經濟體制的改革目標確立后，理論的突破成為國企改革的加速器，在構建現代企業制度的過程中探索公有制與市場經濟的結合方式是這一時期國有資產管理的重點。所有這些變革的核心目標在于：第一，從“所有者”的角度而言，是改變國有企業一直以來存在的“所有者缺位”現象，一方面明確“所有者”的權利，另一方面也對政府的行為邊界作出重新界定；第二，從“經營者”的角度而言，是讓擔負著國有資產保值增值任務的國有企業不再依附于政府，而成為市場經濟條件下真正獨立的并具有競爭力的經濟主體。第三，在市場經濟條件下尋求新的機制，以市場化而不是行政干預的方式解決所有權與經營權分離之后存在于出資人與經營者之間的委托代理關系。
（一）從“放權讓利”開始
如前文所述，在計劃經濟時期，為了減少高度集中的決策和管理模式對企業生產經營積極性的抑制，政府已經開始了一些擴大企業自主權、提高企業利潤留成比例的嘗試。改革開放初期的“放權讓利”在一定程度上可以被視為這種思路的延續，但力度更大。1979年7月，國務院發布《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，在確保完成國家經濟計劃的前提下，這一規定賦予了企業在補充計劃制定、產品生產與銷售、利潤留成、固定資產處理、外匯分成等方面一些自主權，但政府在計劃制定下達、產品定價上仍具有絕對的主導權。[7]此后的幾年中，全國范圍內擴大經營自主權的試點企業數量不斷增加，各種形式的經濟責任制開始在大量企業中推行，國營企業的利潤分配制度隨之改革。國營企業必須通過貸款或自籌方式獲取流動資金，而不能像以往一樣依賴國家財政的無償撥款。
1984年5月，國務院發出《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》[8]，和此前出臺的規定相比，國營企業在產品的生產與銷售中獲得了更大的自主權，甚至原來的國家統配物資都允許企業在一定比例內自行銷售，企業還可以在一定范圍內對工業生產資料進行自行定價，此外，在機構設置、人事任用、工資獎金、聯合經營等方面企業都可以根據自身需要作出相關決策。同年，經國務院批準，國家計委對計劃體制進行改革，工農業生產中的大量產品不再推行指令性計劃。盡管在這一時期的改革中所有制形式和隸屬關系并沒有發生大的變化，但市場調節逐漸被引入到國營企業的生產經營過程中，國有資產的經營管理已經告別了單純由國家計劃和政府行政命令來決定的時代。
（二）所有權與經營權的分離
從20世紀80年代中期開始，我國經濟體制改革的重點逐步向城市轉移，增強國有企業的活力成為經濟體制改革的中心環節。1984年10月《中共中央關于經濟體制改革的決定》中第一次提出國有企業的所有權與經營權可以“適當分開”，這意味著全民所有并不等同于必須由政府直接經營企業。1987年中共十三大報告中明確提出全民所有制企業“不可能由全體人民經營，一般也不適宜由國家直接經營”，為了企業的生機與活力，應當“實行所有權與經營權分離，把經營權真正交給企業”。[9]這一理念的提出標志著國有資產管理的改革進入第二階段，在肯定了“兩權分離”的合法性與合理性之后，國有企業有權在保證所有權不變的前提下，靈活地選擇經營方式以實現國有資產的保值增值，那么“政企不分”是必然要解決的問題。
短短幾年的時間里，中央相繼出臺了一系列文件，1985年國務院批準《關于增強大中型國營工業企業活力若干問題的暫行規定》，強調“部門和城市都要實行政企職責分開、簡政放權”；1986年9月，中共中央、國務院發布《全民所有制工業企業廠長工作條例》提出廠長“對本企業的生產指揮和經營管理工作統一領導，全面負責”，即國有企業的領導體制為廠長負責制，而不再是“黨委領導下的廠長負責制”；1986年12月國務院《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》提出對全民所有制小型企業可“試行租賃、承包經營”，對全民所有制大中型企業“實行多種形式的經營責任制”，并嚴禁截留下放給企業的權利；1988年的《全民所有制工業企業法》以法律形式確認了國家對國有企業施行所有權與經營權相分離的管理原則；1992年6月，國務院發布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，該條例明確了國有企業不僅享有生產經營決策權、產品及勞務定價權、產品銷售權等權利，還享有進出口權、留用資金支配權、投資決策權、拒絕攤派權等權利，企業在生產經營、利潤分配、人事管理方面獲得了前所未有的自主權。這些文件使政府與企業各自的職責日漸明晰，同時也推動著經營國有資產的國有企業成為獨立自主、自負盈虧的經濟主體。
（三）現代企業制度構建與兩權分離后的“委托代理”關系
在所有權與經營權逐步分離的背景下，我們對國營企業的稱呼也發生了改變，以“國有”替代了“國營”，稱謂的變化已經可以看出國有資產管理模式的轉變，代表全體人民行使“所有權”的政府退出了對企業的直接經營，“國有”更多的是對產權屬性的強調。如果說前一階段的改革側重于調整政府與企業之間經濟利益的分配關系，推動國有企業發展成為自主經營的獨立經濟主體，那么在1992年以后，改革則沿著兩個方向向前推進：一個是從宏觀層面探索“兩權分離”后，作為所有者或者說出資人的政府如何實現對國有企業的管理和制約；另一個是從微觀層面深入到國有企業內部，構建現代企業制度，完善公司治理結構，使國有企業能夠適應市場經濟條件下的競爭環境。
就宏觀層面而言，兩權分離、政企分開的一個直接后果是政府對國有企業日常生產經營活動行政性干預的不斷減少，那么隨之而來的問題是政府如何實現對國有企業的監督，以保證國有資產的增值和防止國有資產的流失。換言之，所有權與經營權的分離必然帶來委托代理問題，如何在將國有企業推向獨立的同時保障國有資產所有者的權益是這一層委托代理關系中必須解決的核心命題。1988年5月，國家國有資產管理局成立，成為專門負責國有資產監督與管理的政府機構。這一機構在國有資產的管理方面作出了很多探索和改革，但仍具有一定行政管理的色彩。為了將簡政放權落到實處，一些地方政府很早就開始了改組企業主管部門的嘗試。如深圳、上海等地先后成立國有資產投資或經營管理公司，代表政府管理國有資產。
2002年黨的十六大提出了在堅持國有資產國家所有的前提下，由中央和地方政府“分別代表國家履行出資人職責”的新設想。2003年4月，國務院國有資產監督管理委員會正式成立，政府作為國有資產所有者所應履行的職能與其所承擔的社會公共管理職能被明確分離開來。隨著地方各級國資委的成立，我國的國有資產管理按照新的模式進行：作為國有資產所有者的代表，國資委盡管享有對企業負責人、重大事項、國有資產進行管理的權利，但為了確保所有權與經營權的分離，國資委并不直接管理國有企業，而是授權給國有資本運營或投資公司，在國有企業公司制日益完善的條件下，國有資本運營管理公司以投資者或者說股東的身份，通過派出股東代表、董事、監事等方式參與到由其控股或參股的企業的重大決策中去。
與以往的國有資產管理方式相比，這種運作模式有兩點特別值得關注：其一，借助于國有資本運營管理公司，國資委實現了國有股東的人格化，在一定程度上解決了出資人不到位的問題。其二，國有資本運營或投資公司代表出資人對于國有企業進行的管理所采取的是市場化的干預方式而不是行政手段，這是改革開放以來國有資產管理體制改革希望達到的目標之一。
就微觀層面而言，在確立了社會主義市場經濟體制的改革目標之后，國有企業的改革方向也更加明確，1993年召開的中共十四屆三中全會提出國有企業應建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。1994年，國務院選擇了一批國有大中型企業，啟動了建立現代企業制度的試點工作，試點方案中的兩項內容對此后的國有資產管理以及國有企業的發展產生了深遠的影響：第一，為明晰企業的產權關系，由國家授權投資機構（如國家投資公司、國家控股公司、國有資產經營公司、國有獨資公司或企業集團等）作為國有資產投資主體，依法對其所持股企業進行股權管理；第二，企業不僅要在組織形式上改組為公司，還必須建立規范的內部組織管理機構，包括股東大會、董事會和監事會，構建健全規范的公司治理結構成為國有企業此后改革的一項重要目標。同一時期，政府還大力推進國有企業的股份制改革，實現股權的多元化。
從20世紀90年代起，隨著鄉鎮企業、外資企業和私營企業的發展與崛起，國有企業在市場經濟競爭中面臨著日益嚴峻的挑戰，在經歷了企業轉制和艱難的“脫困”之后，國有企業的運行機制發生了明顯的變化。2003年國資委成立后，先后采取了公開招聘央企高管、推進國有獨資企業的董事會建設和獨立董事制度以及央企的兼并重組等舉措繼續深化國有企業的改革。現代企業制度的構建與公司治理結構的完善推動著國有資產的經營者——國有企業逐步走向市場，國有資產的運營與保值增值越來越通過市場化而非行政干預的方式實現。
四、四重轉變：新中國國有資產管理的演進特征
從政府直接干預下的國有經濟體系的快速構建與不斷壯大，到為了實現有效激勵而進行的所有者與經營者之間“權”、“利”關系的不斷調整，再到所有權與經營權分離后的國有資產管理模式的創新，新中國的國有資產管理呈現出以下四個方面的變化特征：
首先，國有資產的管理方式發生了從直接到間接的轉變。在計劃經濟體制確立初期，為了傾全力推進工業特別是重工業的發展，在資源匱乏、積累有限的條件下，政府采用了最為直接的方式以國營企業為載體對國有資產的管理和運營進行干預。在這一方式下，所有企業的原料供應、投資建設、生產銷售等每一個環節都與政府發生著密切的聯系，企業在生產經營中事無巨細地遵行著政府的計劃與指令。政府的行政命令可以控制資源的配置，卻無法確保微觀經濟主體的生產積極性，這導致后來國有資產運營的低效。第一個五年計劃結束前后，國務院曾出臺文件嘗試改進工業管理體制，其中一個重要舉措就是大幅度減少對企業下達的指令性指標，允許企業在日常經營中根據實際情況適度修改非指令性指標，希望以此擴大企業的自主空間。1964年，國家經委還提出了試辦工業、交通托拉斯的意見，希望“用社會主義的經濟辦法（而不是用行政辦法）”、“按照經濟原則”來管理國營企業，以杜絕工業管理的“機關化和官僚主義”。這些措施的目的都在于盡量減少政府對國營企業的直接干預，然而這一目標很難在政企不分的前提下實現。改革開放后，所有權與經營權分離，政府由最初的放權，逐步過渡到目前的授權給國有資本運營公司，讓后者以經濟手段影響國有企業的重大決策，這推動著政府的國有資產管理實現從直接到間接的轉變。
其次，對國有資產價值的評判發生了從介入到評估的轉變。趕超戰略下的工業化起步時期政府對國有資產的管理是介入式的，國有資產的形成及其保值增值過程中的每一步幾乎都有政府介入的印跡。1984年以后，政府逐步退出企業的日常生產經營過程。在慢慢走向獨立自主、自負盈虧的過程中，國有企業的經營模式以及組織形式都發生著重大變化，企業的出售轉讓、企業之間的兼并聯營、企業的股權多元化以及與外商外資的合作等問題隨之而來，這必然涉及國有資產產權的變動。如何在這一轉變中維護國有資產所有者同時也包括經營者的合法權益、確保國有資產不會在產權的變動中有所損失是亟待解決的問題，這要求政府在產權層面探索新的管理機制。1990年7月，國家國有資產管理局資產評估中心成立，負責對資產評估機構進行資格審查并組織國有資產的評估等工作，地方各級國有資產管理局的資產評估中心也相繼成立。1991年11月，國務院頒布了《國有資產評估管理辦法》，提出在發生資產拍賣、轉讓，企業的兼并、出售、聯營、股份經營、清算，中外合資或中外合作項目，企業租賃等情形時必須對國有資產進行評估。而國有資產的評估需要由政府認可的具有相關資質的評估機構來進行，行政主管部門不能進行國有資產評估。政府對國有資產的管理、對國有資產價值的認定實現了從介入到評估的轉變，維護國有資產權益的方式也開始發生變化。
第三，國有資產管理對象實現了從管企業到管資產再到管資本的轉變。如前所述，在高度集中的計劃經濟體制下，政府對國有資產的管理主要體現為管企業，通過直接介入，影響企業的生產細節，即使是擴大企業自主權，也是有限度的。1957年底《國務院關于改進工業管理體制的規定》中曾大力削減企業的指令性指標，但主要產品產量、職工總數、工資總額、利潤等四項內容仍必須嚴格遵照國家的指令性計劃。對企業的控制是高積累以及計劃經濟體制得以維系的重要條件。改革開放后，對國有資產的管理首先是完成了從管企業到管資產的轉變。20世紀80年代中后期，隨著各種經營責任制的推行，政府對企業的干預逐步減少。“從管企業到管資產”這一變化的核心特點在于政府不再介入企業的日常經營，但要求企業實現國有資產的保值增值。隨著所有制結構的調整和國有企業改革的深入，產權的流動與重組成為社會經濟中的常態，國有資本與集體資本以及非公有資本交叉持股的混合所有制經濟獲得了前所未有的發展，這必然帶來企業產權結構的變化。“管資本”與“管資產”相比，前者更加強調資本的流動性，更加強調以股權為紐帶通過市場化的運作優化國有資本的配置，從而實現產業的整合，因此也更為契合當下混合所有制企業快速發展的經濟形勢。
最后，政府對國有資產管理的角度實現了從微觀到宏觀的轉變。計劃經濟時期政府對國有資產的管理是通過對國營企業從組織形式到生產過程的全程控制實現的。而改革開放后，政府關注的重點逐漸由微觀層面上升到宏觀層面，在逐步退出國有企業的生產經營決策之后，如何優化國有資本的整體布局、推進國有經濟的戰略性調整是政府在國有資產管理中面臨的核心命題之一。特別是新世紀以來，一方面國家高度關注國有資本產業布局的優化和整合，國資委自2006年起明顯加大了中央企業的兼并重組力度，在減少央企數量的同時也對國有資本涵蓋的領域作出調整。另一方面，政府相繼出臺文件鼓勵非公有制經濟的發展，支持民間資本進入公用事業等領域，放開一些壟斷行業的競爭性業務。1978年，全民所有制工業占全部工業總產值的比重為77.63%，而改革開放30余年后，不論從企業數量還是從企業規模來看，國有企業占據絕對優勢的領域已大為減少。2011年，規模以上工業國有控股企業占規模以上工業總產值的26.2%，其中，在煤、電、油、氣、水的生產和交通運輸設備制造等關系國計民生的重要領域，所占比重達到40%—95%；在冶金、有色等原材料領域，比重達到25%—40%；但在多數競爭性行業比重在10%以下。[10]2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出國有資本的投資運營“要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，政府對國有資產的管理實現了從微觀層面到宏觀層面的轉變。
新中國的國有資產管理由此經歷了從直接到間接、從介入到評估、從管企業到管資本、從微觀到宏觀的轉變，國有資產管理模式的變化在一個側面也反映出了政府職能以及治理方式的轉變。從新中國近70年的長期發展視角出發，我們可以看到國有資產和國有企業一直在新中國的工業化和趕超戰略中扮演著極其特殊而關鍵的角色，國有資產的有效增值和國有企業的發展壯大，既是我國社會主義經濟制度的必然要求，也是社會主義經濟制度得以鞏固強大的有力保障，更是中國在全球化競爭中得以保持戰略優勢地位的重要體制前提。因此，必須從國家戰略高度認識國有資產管理制度的演變與創新，無論政府管理國有資產的方式發生何種變遷，其最終目標始終應該是保證國有資產的發展壯大，而不是削弱國有資產和國有企業，政府對國有資產的管理與增值始終肩負著不可替代的職責。國有資產的真正所有者是全體人民，因此，全體人民對國有資產應該享有的權益必須得到法律上的有效保障和捍衛。
（作者為中國社會科學院當代中國研究所副研究員）
[1]李松森、孫曉峰編著：《國有資產管理》，東北財經大學出版社2010年版，第4頁。
[2]中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編·1949—1952·工商體制卷》，中國社會科學出版社1993年版，第267—283頁。
[3]中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編·1949—1952·綜合卷》，中國城市經濟社會出版社1990年版，第802—804頁。
[4]國家統計局固定資產投資統計司編：《中國固定資產投資統計年鑒（1950—1995）》，中國統計出版社1997年版，第91頁。
[5]董志凱、武力主編：《中華人民共和國經濟史（1953—1957）》上卷，社會科學文獻出版社2011年版，第
436頁。
[6]李先念：《關于財貿工作的匯報提要》（1956年4月1日），載中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編·1953—1957·綜合卷》，中國物價出版社2000年版，第653頁。
[7]國家經濟委員會經濟體制改革局編：《中國經濟管理政策法令選編（1979年1月—1983年6月）》（上），經濟科學出版社1983年版，第15—18頁。
[8]《十二大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2011年版，第394—397頁。
[9]《十三大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2011年版，第24頁。
[10]國家統計局：《從十六大到十八大經濟社會發展成就系列報告之八》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/kxfzcjhh/201209/t20120904_72844.html。
