伴隨著我國社會主義現代化建設的進程，粵港澳經濟合作成為改革開放的一大特色。進入新世紀，粵港澳經濟合作的格局也在不斷發展。大致經歷了兩個階段：第一階段是實施CEPA協議，為粵港澳經濟合作奠定基礎。這一階段主要采取了消除關稅壁壘，便利通關政策；全面提升產業合作，經貿合作日趨多元化；加強建設基礎設施，打造粵港澳共同生活圈。第二階段是在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的指導下，深化粵港澳合作與創新。主要采取了深化改革開放，探索粵港澳合作新模式；推進重大基礎設施對接，加強社會服務一體化建設；深化粵港澳金融合作，推動粵港澳科技創新等措施。2016年是“十三五”規劃的開局之年，“十三五”時期是深化粵港澳合作發展的黃金期和機遇期，從國家戰略全局和長遠發展出發，站在新的歷史起點上及時總結經驗，提出發展規劃，將進一步推動粵港澳區域深度經濟合作，促進我國全面實現小康社會。
一
隨著香港和澳門的回歸以及港澳自由行的開放，2003年6月29日，中央政府與香港特區政府簽署了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》，2003年10月17日，與澳門特區政府簽署了《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》，簡稱CEPA[1]。此后幾年，還陸續簽署了CEPA的十個補充協議。CEPA是在“一國兩制”方針的指導下，內地第一個全面實施的自由貿易協議，是中國國家主體與其特別行政區之間簽署的自由貿易協議性質的經貿安排，帶有明顯的自由貿易區特征。CEPA通過制定各項開放措施，在內地與香港、澳門的經貿合作之間作出互惠安排，促進內地與香港、澳門之間經濟的融合，提高內地與香港、澳門之間的經貿合作水平。CEPA協議的簽署，是內地與港澳經貿交流與合作的重要里程碑，為粵港澳經濟合作奠定了基礎。
（一）消除關稅壁壘，便利通關政策
改革開放以來，由于內地自然資源、勞動力資源豐富，港澳地區則有豐富的資金、技術、人才和管理經驗，珠江三角洲就吸引了香港和澳門的大規模投資，創辦了一大批勞動密集型的加工制造企業，形成了“前店后廠”[2]的分工合作模式，并且嘗試性地創立了“三來一補”[3]的企業貿易形式。隨著2003年CEPA協議的簽署，制定了各項經貿互惠政策，協議包含貨物貿易、服務貿易和貿易投資便利化三方面。在貨物貿易方面，根據CEPA協議，內地自2004年1月1日起，逐步消除粵港澳三地的貿易壁壘，對符合規定的原產香港澳門的進口貨物實行零關稅。服務貿易方面，內地向港澳逐步開放銀行、證券、旅游、電信等行業。貿易投資便利化方面，內地與港澳就促進中小企業投資，加強經貿合作等方面達成了具體協議。
通關政策的放寬，推行通關便利化，也深化了深港珠澳的對接。2003年1月27日，深圳皇崗口岸實現24小時通關。2007年8月15日，深圳的又一通關口岸——福田口岸正式開通，有效縮短了深圳到香港九龍的通關時間。澳門拱北口岸也進行了擴建，通關能力提高了兩倍，每日通關人數可達50萬—60萬人，增加了路新城口岸和珠澳跨境工業區口岸兩個貨物通關口岸，實現跨境貨物的快速通過。
（二）全面提升產業合作，經貿合作日趨多元化
粵港澳經濟合作逐漸改變過去“前店后廠”的協作模式向共建產業園的合作模式發展。經貿合作由加工貿易企業向現代服務業和先進制造業轉變，延長產業鏈條，由單純的貨物貿易向更廣泛的領域延伸，以此來共同幫助珠江三角洲的勞動密集型企業順利轉型升級。
廣東與香港、澳門計劃共建產業園，涉及醫藥產業、文化產業、科技教育、商務旅游等方面，珠海與澳門建立了第一個跨境工業園——珠澳中醫藥產業園。廣州計劃將南沙建成粵港澳物流與服務業發展的聚集地，深圳規劃借助香港金融業和服務業，將前海新區建成現代服務業的發展基地，珠海計劃與澳門共同開發橫琴島，建成橫琴新區，配套完善橫琴新區的衛生醫療和住房、交通等公共設施。
（三）加強建設基礎設施，打造粵港澳共同生活圈
CEPA協議簽署以后，開始提出深港無縫對接和珠澳同城化的概念，通關口岸和交通設施的建設顯得尤為重要。龍華鐵路是深港合作的第一個交通設施項目，連接了深圳、香港兩地的軌道交通，促進兩地居民和企業的貿易往來和經濟交流，還有利于推動兩地在社會、民生等領域的進一步合作。同時，澳門為了與珠海城際軌道以及珠三角軌道交通網相接，也在規劃輕軌捷運系統的建設，為居民的跨界出行提供便捷、安全的公共交通。
廣東對港澳車輛實行雙牌照制度，港澳車輛可以掛牌在內地自由通行。深圳和珠海也借鑒香港、澳門的住房和物業管理制度，方便港澳居民在內地買房、工作和生活。粵港澳社會服務一體化建設還體現在三地在文化教育、衛生醫療、旅游服務等方面資源共享、交流合作，充分發揮各地優勢，建設優質的社會服務體系。
二
在改革開放30周年之際，國內外經濟形勢發生深刻變化，珠江三角洲地區處于經濟結構轉型和發展方式轉變的關鍵時期，為進一步促進珠江三角洲地區的創新發展，發揮對全國的輻射帶動作用和先行示范作用，2008年12月17日，國務院審議通過了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》（以下簡稱《珠三角發展綱要》）。綱要的規劃范圍以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶為主體，輻射泛珠江三角洲區域，并將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃。綱要明確了廣東深化改革先行區的戰略定位，繼續發揮好新形勢下改革開放的“窗口”、“試驗田”、排頭兵和示范區作用。綱要的頒布，標志著粵港澳合作已經上升為國家戰略。此后，為進一步實施CEPA協議，廣東省政府于2010年和2011年分別與香港、澳門簽訂了《粵港合作協議框架》《粵澳合作協議框架》，以及制定《橫琴總體發展規劃》《深圳前海發展規劃》，在《珠三角發展綱要》的指導下，粵港澳合作日趨制度化，粵港澳經濟合作也邁入一個新的階段。
（一）深化改革開放，探索粵港澳合作新模式
“一國兩制”背景下為了推動CEPA的順利實施，需要不斷對粵港澳經濟合作方式進行創新和探索。2014年12月18日，廣東與香港、澳門分別簽署了《廣東省與香港（澳門）基本實現服務貿易自由化的協議》，這是特區政府與商務部在CEPA協議框架下參照國際標準制定的自由貿易新協議，開放的深度和廣度都超出了以前的CEPA措施。2015年廣東批準創建13個粵港澳服務貿易自由化升級示范基地，分布于廣州、深圳、珠海、佛山、汕頭、江門等城市。4月21日，廣東自由貿易試驗區正式掛牌，涵蓋廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴3個片區，是集法律、金融、教育、物流、貿易制度創新和產業合作為一體的新型經濟區。廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴新區功能各有側重，廣州南沙新區重點發展現代服務業，深圳前海新區著重金融發展，珠海橫琴新區側重發展科教文化和休閑旅游。[4]
廣東積極推進粵港澳大灣區建設，加快建設廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等粵港澳合作平臺。發揮南沙新區連接珠三角的區位優勢和特有的大港口優勢，努力打造成服務內地、連接香港的商業服務中心、科技創新中心和教育培訓基地。按照“依托香港、服務內地、面向世界”的要求，高標準建設深圳前海新區，加快前海深港現代服務業合作區開發開放，進一步推動貿易投資便利化，努力打造成我國自貿區建設的新標桿。橫琴新區的開發，珠海在現有珠澳合作模式的基礎上，進一步探索在產業發展、文化科研、休閑旅游、金融服務等方面的多種合作模式，加快打造粵港澳緊密合作示范區。
同時，廣東還將粵港澳大灣區納入國家“一帶一路”戰略愿景與行動，制定了發展灣區經濟、建設海上絲綢之路橋頭堡的若干意見。進一步強化中心城市功能，推動形成以廣州、深圳、香港為主要輻射核心的城市群，拓展發展空間并輻射帶動泛珠三角區域合作，促進區域內人才、物流、貿易的自由流動，加強與周邊城市經濟、社會、文化、科技等領域的全方位合作。
（二）推進重大基礎設施對接，加強社會服務一體化建設
廣東積極開展與香港、澳門在城市規劃、軌道交通網絡、信息網絡、能源基礎網絡、城市供水等方面的對接，積極推進高速公路、港口、碼頭、機場等跨境基礎設施規劃、建設和運營方面的合作。2009年12月15日，連接香港、珠海和澳門的港珠澳大橋工程開工建設，它的建立能夠促進香港、澳門和珠江三角洲經濟的進一步發展。2016年3月30日，港珠澳大橋主體工程非通航孔橋箱梁吊裝完成，大橋預計2017年年底建成，屆時香港到珠海的車程只需半小時。港珠澳大橋是中國首座涉及港珠澳三地的世界級跨海大橋，也是連接最具活力經濟區的重要橋梁，它的建成對三地經濟社會一體化具有重要意義。
廣東還積極推動與港澳在教育、醫療服務、住房、社會保障、應急管理、環境監測等方面開展合作，為三地居民的工作和生活提供便利，共同建立優質生活圈。2009年6月，中央批準澳門大學在珠海橫琴島建立新校區，并授權澳門政府在新校區內實施澳門法律和行政體系。2012年10月11日，香港中文大學深圳校區也正式開工建設，這標志著粵港澳教育合作取得新突破。廣東為了推動粵港澳教育合作與發展，已經在自貿試驗區三個片區分別建立平臺，分別是粵港澳（國際）青年創新工場、前海深港青年夢工場、橫琴澳門青年創業谷。[5]2016年，廣東也把加強粵港澳青少年交流和幫助青少年赴粵創業創新等工作，納入粵港澳合作協議框架實施的重點。
（三）深化粵港澳金融合作，推動粵港澳科技創新
深化粵港澳金融合作與創新，應充分發揮香港國際金融中心的優勢，加快推進粵港澳經濟一體化，重點打造粵港澳金融特區，使粵港澳經濟體在國際金融體系的重構中發揮更大的作用。大力推動粵港澳金融市場尤其是港深金融的合作，加快探索開展跨境人民幣業務，從而推進人民幣國際化進程。[6]在自貿園區內建設金融交易平臺，大力推動證券期貨行業創新發展。在金融創新定位方面，深圳前海主要對接香港，要建設成為21世紀海上絲綢之路金融商務樞紐港。廣州南沙主要立足廣州、依托珠三角、連接港澳，積極發展科技金融、航運金融等特色金融，與港澳、東南亞對接的現代金融服務區。珠海橫琴主要對接澳門，鼓勵金融行業創新示范，致力于構建金融后臺服務區，打造粵港澳金融合作新平臺。金融創新合作是粵港澳經濟合作的最大推力，到2015年，前海、橫琴、南沙已分別進駐金融類機構5607家、443家、80家，金融聚集效應顯著，前海跨境人民幣貸款規模超過600億元，前海和橫琴獲批在香港發行人民幣債券累計達45億元。[7]
深化粵港澳科技合作，建立聯合創新區，要規劃建設深港創新圈，加強穗港產學研合作，加快國家創新型城市建設，形成以廣州—深圳—香港為主軸的區域創新布局。推動粵港澳科技聯合創新，要深入推進粵港科技創新走廊、深港創新圈建設，促進港澳科研資源與廣東高新園區、平臺基地和專業鎮對接合作，推動粵港澳聯合創新和港澳重大科技成果在粵轉化。在科技發展方面，南沙新區將建設科技創新中心，著力推動粵港澳科技聯合創新和港澳重大科技成果在南沙新區產業化，打造大珠三角產業轉型升級新平臺。珠海充分發揮橫琴自貿試驗區在創新中的核心作用，推進科技企業孵化器倍增計劃，重點培育一批具有國際競爭力的創新型企業，推進新型研發機構和公共平臺建設，深化與中山大學、吉林大學和省科學院等產學研合作。深圳前海全面落實《深圳國家自主創新示范區發展規劃綱要（2015—2020年）》，努力建成更高水平的國家自主創新示范區，率先形成符合創新驅動發展要求的體制機制，建成一批具有國際先進水平的重大科技基礎設施，聚集一批具有世界水平的科學家和研究團隊，加快建設國際科技創新中心。
三
進入新世紀，在“一國兩制”方針的指導下，在黨中央、國務院的高度信任和正確帶領下，廣東、香港、澳門三地準確把握國家的戰略定位，解放思想，堅持先行先試，促進了內地與港澳經濟的合作。自2003年CEPA協議簽署以來，粵港澳經濟合作已經進入穩定發展期。2016年4月21日，正值中國廣東自由貿易試驗區掛牌一周年，2016年也是“十三五”規劃的開局之年，“十三五”時期是廣東自由貿易試驗區持續發展的黃金期和機遇期。站在新的歷史起點上，要及時總結粵港澳經濟合作的歷史經驗，努力加快廣東自貿試驗區的建設，積極探索粵港澳經濟合作的新模式，進一步推進粵港澳地區的融合發展。
第一，抓住“一帶一路”國家戰略的歷史契機，努力探索前海、橫琴和南沙新區的經濟開放創新，輻射帶動珠三角、泛珠三角以及全國。隨著2015年3月，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的發布，粵港澳合作也成為“一帶一路”國家戰略中的重要內容。廣東可以更好地參與“一帶一路”，充分發揮深圳前海、珠海橫琴的作用，深化與港澳的合作，打造粵港澳大灣區，努力將廣東自貿區建設成為粵港澳深度合作示范區、21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。通過粵港澳開放創新可以提升廣東、香港、澳門三地的競爭力，通過區域戰略提升競爭力，而“一帶一路”的國家戰略也將為粵港澳開放創新提供更遠大的前景和空間。對接“一帶一路”，香港可以充分利用自身的國際金融、貿易、航運中心地位、稅率優勢、中西合璧的文化和廣泛的國際聯系，在當前的經濟低潮中尋找新的經濟動力，拓展與“一帶一路”沿線的英聯邦國家的貿易合作，開發支付平臺和金融相關產品，推動擔保國際化。澳門可以憑借自身優勢，通過橫琴自貿區這個平臺，構建葡語國家的跨境貿易機制，推動內地企業對葡語國家的貿易投資，建構葡語國家“一帶一路”金融聯盟，與巴西、葡萄牙、安哥拉3個葡語系龍頭國家建立自貿平臺，共同促進內地和葡語國家的交流合作，打通拉丁美洲、歐洲以及非洲自貿通道。
第二，在國家戰略層面上推進區域經濟合作，用好用活中央扶持政策。《珠三角發展綱要》將粵港澳合作上升為國家戰略，粵港澳合作要把握國家“十三五”規劃及國務院《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》等重要戰略機遇，創新粵港澳合作模式，爭取改革措施先試先行。加快前海新區、橫琴新區和南沙新區的建設，成為中央賦予廣東的重大歷史使命。廣東要積極發揮深圳、珠海開放特區的優勢，發揮香港國際金融、貿易、航運中心的地位，加快建設港深金融圈、港深物流圈和港深創新圈，建設珠澳金融商務中心、休閑旅游中心，便利港澳企業在廣東的投資發展，進一步放寬投資的準入限制。2015年11月27日，在CEPA框架下香港與內地簽署了新協議，讓內地率先在廣東與香港基本實現服務貿易自由化，保證香港享受內地最優惠的開放措施。香港可以積極發揮自身優勢，將香港乃至海外的資金、人才和技術帶入內地，幫助內地企業提升競爭力，開拓國際市場。6月21日，2016年粵澳合作聯席會議在澳門舉行，粵澳兩地相關部門共同簽署了《粵澳攜手參與國家“一帶一路”建設合作意向書》和11份合作協議。粵澳兩地發展可以以自貿區建設為契機，促進兩地要素便捷流動，增強兩地經濟社會關聯度，加快服務貿易體系對接，積極構建澳門青年北上創新創業的載體。粵港澳三地可以積極爭取改革的先試先行權，借鑒國際一些自由貿易區的通行規則和管理模式，創新粵港澳的合作模式。在中央給予廣東自由貿易試驗區自主權的基礎上，采取靈活多樣的政策措施，拓展和優化粵港澳的發展空間和布局，推動粵港澳區域經濟的融合，從而引領廣東經濟轉型升級，為全國經濟的轉型升級和科學發展創造成功經驗。
第三，推動廣東三大自貿片區互補錯位發展，關注粵港澳區域內不同制度、文化的差異，注重區域內各方利益的協調，通過合作努力既縮小粵港澳之間的差距，又能將共同利益最大化。廣東三大自貿片區功能定位各有側重，都是促進粵港澳合作的重要載體，不同自貿試驗區的產業規劃也不同，因此要積極推動三個區的互補錯位發展。南沙片區重點建設以生產性服務業為主導的現代產業新基地和綜合服務樞紐。前海蛇口片區重點建設金融業對外開放試驗示范窗口、世界服務貿易重要基地和國際性樞紐港。橫琴片區重點建設文化教育開放先導區、國際商務服務休閑旅游基地。廣東三大自貿片區雖各有側重，但都是服務于國家戰略，廣東自貿試驗區應合理配置三大片區的資源，促進三大片區互補錯位發展，進一步發揮優勢互補，帶動泛珠三角區域和內陸地區轉型升級。內地與港澳在政治、經濟、法律制度等方面都存在差異，但改革開放三十多年以來，內地逐步實現從傳統制造業到現代服務業的優化轉型，粵港澳之間的產業結構也日趨相同，都是現代服務業的功能定位，容易出現產業結構同構和產業鏈斷裂的問題，不利于粵港澳經濟的發展。為了防止粵港澳經濟出現無序競爭、各自為政的現象，可以優化粵港澳之間的經濟梯度。粵港澳經濟圈的三方合作都是為了實現自身利益的最大化，尋求互利共贏，為了實現各自合理的利益訴求，三地公共管理機構可以加強溝通，積極制定一體化管理規則，建立完善的利益分配制度和規范的法律法規，進行合理、有序的分工協作，實現粵港澳區域內資源的合理配置。
（第一作者為中共廣東省委黨校黨史黨建教研部教授，第二作者為中共廣東省委黨校碩士研究生）
[1]CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement），即《關于建立更緊密經貿關系的安排》的英文簡稱。包括中央政府與香港特區政府簽署的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》、中央政府與澳門特區政府簽署的《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》。
[2]“前店后廠”指港澳地區與珠江三角洲地區經濟合作的基本模式。港澳地區利用海外貿易窗口優勢，承接海外訂單，從事制造和開發新產品、新工藝，供應原材料、元器件，控制產品質量，進行市場推廣和對外銷售，扮演“店”的角色。珠江三角洲地區則利用土地、自然資源和勞動力優勢，進行產品的加工、制造和裝配，扮演“廠”的角色。港澳在前，珠江三角洲在后，彼此緊密合作，因而被形象地稱為“前店后廠”。
[3]“三來一補”指來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易，是中國大陸在改革開放初期嘗試性地創立的一種企業貿易形式，它最早出現于1979年。“三來一補”企業主要的結構是：由外商提供設備（包括由外商投資建廠房）、原材料、來樣，并負責全部產品的外銷，由中國企業提供土地、廠房、勞力。中外雙方對各自不作價以提供條件組成一個新的“三來一補”企業；中外雙方不以“三來一補”企業名義核算，各自記賬，以工繳費結算，對“三來一補”企業各負連帶責任。
[4]《提升帶動力、輻射力和影響力廣州強化中心城市作用》，《人民日報》2016年6月12日，第1版。
[5]《廣東欲成為香港青年北上創業就業的首選地》，《人民日報（海外版）》2016年3月21日，第3版。
[6]《廣東自貿區推粵港澳合作?金融創新合作是最大推力》，《人民日報（海外版）》2015年4月29日，第3版。
[7]《廣東自貿區將深化探索粵港澳合作和金融創新》，《人民日報》2015年2月11日，第2版。
