【內(nèi)容提要】在百年發(fā)展歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)歷經(jīng)萌芽與形成、探索與曲折、恢復(fù)與發(fā)展、創(chuàng)新與完善四個(gè)各具特點(diǎn)而又一脈相承的發(fā)展階段。總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，要區(qū)分內(nèi)容體系和運(yùn)行過(guò)程兩個(gè)方面，探求黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)等不同領(lǐng)域的特殊規(guī)律，研究黨內(nèi)法規(guī)在立規(guī)前規(guī)劃與計(jì)劃、法規(guī)制定、貫徹落實(shí)和立規(guī)后評(píng)估與清理等不同環(huán)節(jié)的特殊模式。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，要旗幟鮮明地講政治，準(zhǔn)確把握主要矛盾，服務(wù)全黨工作大局，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的過(guò)程，也是在黨內(nèi)法規(guī)的軌道上不斷防范和化解黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題的過(guò)程。圍繞這一歷史進(jìn)程，已有大量聚焦某一特定時(shí)段的研究，但把中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)的整個(gè)歷史時(shí)期貫穿起來(lái)研究黨內(nèi)法規(guī)百年變遷走向和發(fā)展規(guī)律的成果還比較欠缺。同時(shí)，現(xiàn)有研究往往把黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)整體對(duì)象進(jìn)行研究，對(duì)黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)發(fā)展的特殊規(guī)律的研究仍然比較欠缺，對(duì)立規(guī)前規(guī)劃與計(jì)劃、法規(guī)制定、貫徹落實(shí)和立規(guī)后評(píng)估與清理的特殊模式的研究也不夠深入。本文將黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別為內(nèi)容體系和運(yùn)行過(guò)程兩個(gè)方面，并立足百年發(fā)展的長(zhǎng)時(shí)段視野研究每一方面的基本經(jīng)驗(yàn)，以期為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)的健全和完善提供歷史智慧和學(xué)理支撐。
一、黨內(nèi)法規(guī)的百年發(fā)展歷程
2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。”這是具有規(guī)范效力的定義，也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵的權(quán)威界定。從本質(zhì)屬性看，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志；從制定主體看，只有特定黨組織才有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)；從調(diào)整對(duì)象看，黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，也調(diào)整黨組織與非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；從實(shí)施保障看，黨內(nèi)法規(guī)主要依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施；從形式要素看，黨內(nèi)法規(guī)是具有特定名稱、表述形式和制定程序的專門規(guī)章制度。這些特征是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步形成的。
在黨的歷史上，作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的政治實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)共產(chǎn)黨誕生之時(shí)即已存在。1921年黨的一大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，就是黨的歷史上第一部黨內(nèi)法規(guī)。但是，黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)獨(dú)立的概念被提出卻是在1938年。在該年召開的黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東提出：“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分。一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實(shí)行起來(lái)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)，并使之成為全黨的模范。”但這里所使用的概念是“黨規(guī)”，而不是“黨內(nèi)法規(guī)”。新中國(guó)成立以后，毛澤東主持編輯《毛澤東選集》時(shí)，將其講話中的“黨規(guī)”修改成“黨內(nèi)法規(guī)”，此即黨內(nèi)法規(guī)概念之濫觴。
縱觀百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷程，根據(jù)黨的歷史任務(wù)以及黨為實(shí)現(xiàn)歷史任務(wù)而確定的黨內(nèi)法規(guī)主題和導(dǎo)向，可以將中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷程劃分為四個(gè)階段。
1.萌芽與形成：新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)
在新民主主義革命時(shí)期，我們黨面臨的歷史任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放，建立人民當(dāng)家作主的新中國(guó)。與這一任務(wù)相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)特別注重在嚴(yán)酷的革命斗爭(zhēng)環(huán)境中解決黨的生存發(fā)展問(wèn)題，嚴(yán)密的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律成為這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由中央檔案館編輯的《中共中央文件選集》（1-18卷）共收錄新民主主義革命時(shí)期中央各類文件2585份，其中屬于黨內(nèi)法規(guī)的文件131份。這些黨內(nèi)法規(guī)見證了中國(guó)共產(chǎn)黨政治上逐漸走向成熟的過(guò)程。總體上看，在新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成并初具規(guī)模。但是，由于革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的限制，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的特征：首先，權(quán)變性強(qiáng)。由于身處險(xiǎn)惡的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，中國(guó)共產(chǎn)黨必須不斷根據(jù)變化的新情況及時(shí)作出調(diào)整，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施具有很強(qiáng)的時(shí)效性和靈活性。其次，紀(jì)律性嚴(yán)。由于革命條件的限制，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)變動(dòng)雖然頻繁，但紀(jì)律性要求卻很嚴(yán)，格外強(qiáng)調(diào)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以保證黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中生存和發(fā)展。“四個(gè)服從”正是在這一時(shí)期形成并寫入七大黨章的。再次，保密性高。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨的各級(jí)組織和黨員長(zhǎng)期處于地下或半地下狀態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)也多以黨的秘密形式出現(xiàn)。最后，規(guī)范性不足。從這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的名稱看，有綱領(lǐng)、章程、決議案、議決案、通告、條例、任務(wù)、指示、通知、守則、提綱、大綱等，名稱的使用相對(duì)混亂，黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行嵌入黨的公文處理工作之中，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。
2.探索與曲折：社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)
在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨從過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，變成了領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨的地位、角色和任務(wù)都發(fā)生了重大變化，黨內(nèi)法規(guī)的主題和導(dǎo)向也有了重大調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由中共中央文獻(xiàn)研究室編寫的《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（1-20卷）共收錄新中國(guó)成立開始至“文化大革命”前夕的重要文獻(xiàn)1244份，其中屬于黨內(nèi)法規(guī)的文件有57份。總體上看，在這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)全國(guó)執(zhí)政條件下的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行積極探索，取得了一定成績(jī)，但由于受到“左”的影響，也經(jīng)歷了一些挫折，呈現(xiàn)曲折前進(jìn)的特征：首先，在內(nèi)容上，隨著全國(guó)執(zhí)政地位的確立，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度成為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的重要對(duì)象，中國(guó)共產(chǎn)黨在繼承新民主主義革命時(shí)期行之有效制度的基礎(chǔ)上，建立健全領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，確立了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度。其次，在形式上，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性仍然重視不夠，黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件之間的區(qū)分仍然不夠明顯。從形式要素看，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與新民主主義革命時(shí)期差別并不大，名稱的使用仍然比較混亂，黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督?jīng)]有從黨的公文處理程序中獨(dú)立出來(lái)。最后，在導(dǎo)向上，更加注重回應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的新形勢(shì)新特點(diǎn)。隨著黨的中心任務(wù)變成領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)、建設(shè)新中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨把自身建設(shè)擺在更加重要的位置，在組織法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)等方面進(jìn)行了大量探索，以適應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的新情況。但是，由于受到“左”的影響，我們黨走上了一條依靠政治運(yùn)動(dòng)對(duì)黨員和黨組織進(jìn)行整頓和治理的路子，整黨整風(fēng)成為這一階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)。這種運(yùn)動(dòng)式的治理，加上指導(dǎo)思想上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致很多黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中沒(méi)有得到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行，并在十年“文化大革命”中遭到嚴(yán)重破壞。
3.恢復(fù)與發(fā)展：改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)
改革開放以來(lái)，我們黨逐步從過(guò)去受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，變成對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也得到恢復(fù)和發(fā)展。1978年，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”在反思“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸走出了一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了很大的成效。經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，中央辦公廳法規(guī)室（局）、中央紀(jì)委法規(guī)室和中央組織部辦公廳先后編輯出版了四本《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，分別收錄了1978-1996年、1996-2000年、2001-2007年、2007-2012年中共中央、中央紀(jì)委、中央辦公廳和中央組織部發(fā)布的部分黨內(nèi)法規(guī)，這是我們黨的歷史上首次比較正式的黨內(nèi)法規(guī)匯編。有學(xué)者估計(jì)，在1978-2011年這33年間，中央一級(jí)發(fā)布并被收錄的黨內(nèi)法規(guī)有250件左右。總體上看，這一階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐步從自發(fā)走向自覺，進(jìn)入了一個(gè)穩(wěn)定、健康的發(fā)展時(shí)期，并呈現(xiàn)出一些不同于以往的特點(diǎn)：首先，黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的科學(xué)化、民主化水平不斷提升。改革開放以來(lái)，我們黨緊緊圍繞“民主集中制”這個(gè)核心，既注重對(duì)黨內(nèi)民主、黨員權(quán)利的維護(hù)，也注意維護(hù)中央權(quán)威和黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的科學(xué)化、民主化水平有了很大的提升。其次，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容漸趨穩(wěn)定，且漸成體系。改革開放以來(lái)，我們黨出臺(tái)了一大批重要的基礎(chǔ)主干法規(guī)，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民開創(chuàng)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義提供了重要的制度保障。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)把“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”作為執(zhí)政黨加強(qiáng)自身建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。最后，黨內(nèi)法規(guī)的形式日益規(guī)范并步入制度化發(fā)展的軌道。1990年，中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體、制定程序等進(jìn)行規(guī)范。此后，黨內(nèi)法規(guī)逐步成為一個(gè)具有特定內(nèi)涵并被廣泛使用的概念。1991年，中辦法規(guī)室成立，并于2011年升格為正局級(jí)的中辦法規(guī)局。2012年，在總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。專門條例的制定和專門機(jī)構(gòu)的成立，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作走上了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。
4.創(chuàng)新與完善：中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)
黨的十八大開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的推進(jìn)力度之大也是前所未有。為了統(tǒng)籌推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，經(jīng)中央批準(zhǔn)于2015年建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，辦公室設(shè)在中辦法規(guī)局。黨的十八大以來(lái)，共修訂中央黨內(nèi)法規(guī)140多部，占全部中央黨內(nèi)法規(guī)的60%。截至2018年8月底，針對(duì)“面”上重大問(wèn)題制定的中央黨內(nèi)法規(guī)已超過(guò)220部，針對(duì)“條”上重要問(wèn)題制定的部委黨內(nèi)法規(guī)約240部，針對(duì)“塊”上重要問(wèn)題制定的地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，黨內(nèi)法規(guī)日益成熟、定型。與過(guò)去相比，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)十分鮮明：首先，把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提升到“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)”的新高度，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨和依法治國(guó)中的戰(zhàn)略地位和作用。黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面依法治國(guó)總目標(biāo)，確立為“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重要內(nèi)容。此后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始更多地借鑒國(guó)家法律領(lǐng)域的成熟做法。黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步將“堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”納入“新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略”進(jìn)行謀劃，這就把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)擺到了更加重要的位置上。其次，突出強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容要求。黨的十八大以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系全面加強(qiáng)。黨的十九大將“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”寫入黨章，并全面充實(shí)了黨章關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定。這既是對(duì)黨的十八以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是適應(yīng)時(shí)代需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出的新要求。最后，立體式、全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建取得重大進(jìn)展和顯著成效。2013年、2018年，中央先后印發(fā)了兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)制定工作走上體系化發(fā)展的道路，各領(lǐng)域、各位階、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有序展開，一個(gè)以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為梁柱、以其他法規(guī)為配套的黨內(nèi)法規(guī)體系日益成熟，為新時(shí)代持續(xù)深入推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了有力的法規(guī)保障。
二、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)
縱觀百年發(fā)展歷程，在中國(guó)共產(chǎn)黨成立、新中國(guó)成立乃至改革開放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)主要針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題，沒(méi)有把構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系作為自身建設(shè)的重要目標(biāo)，由此形成的黨內(nèi)法規(guī)比較零碎，體系性不強(qiáng)。但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)的累積和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的交叉重疊甚至沖突問(wèn)題開始出現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展不均衡、“碎片化”等現(xiàn)象日益突出，這就產(chǎn)生了體系化發(fā)展的需求，黨內(nèi)也出現(xiàn)了一系列的黨內(nèi)法規(guī)匯編。其中，2007年前制定的黨內(nèi)法規(guī)的匯編主要按照黨章體例進(jìn)行編排，2007年以后制定的黨內(nèi)法規(guī)的匯編則按照黨的建設(shè)總體布局進(jìn)行分類。進(jìn)入新時(shí)代，2013年中央印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要將黨內(nèi)法規(guī)制度分為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政制度”和“黨的自身建設(shè)制度”兩類，使黨內(nèi)法規(guī)制度有了相對(duì)獨(dú)立的部門劃分，同時(shí)大大增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性。2017年，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，把黨內(nèi)法規(guī)體系的基本框架確定為“1+4”，即在黨章之下，分為黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)4大板塊，這是黨的歷史上第一個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。考察黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展歷程，不能只是籠統(tǒng)地把黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)整體對(duì)象進(jìn)行考察，還要進(jìn)一步深入到黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，對(duì)其不同領(lǐng)域的獨(dú)特規(guī)律作深入的研判，總結(jié)其間的基本經(jīng)驗(yàn)。
1.以黨的章程為“綱”統(tǒng)領(lǐng)各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)整體水平
習(xí)近平指出：“黨章是我們立黨、治黨、管黨的總章程，是全黨最基本、最重要、最全面的行為規(guī)范。” 100年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨正是遵循黨章加強(qiáng)自身建設(shè)、提高領(lǐng)導(dǎo)能力，才使自己始終成為革命、建設(shè)、改革的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨內(nèi)法規(guī)百年來(lái)的發(fā)展歷程表明，黨章是整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的基石，黨章如果及時(shí)把黨的理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展重大成果轉(zhuǎn)化為全黨的最高行為指南，可以帶動(dòng)其他黨內(nèi)法規(guī)的建立健全；反之，如果黨章在指導(dǎo)思想、基本政策等方面出現(xiàn)偏差，對(duì)整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生破壞性的影響。新民主主義革命時(shí)期，除黨的七大黨章外，其他幾次黨章制定和修改都深受共產(chǎn)國(guó)際影響，一定程度上存在與中國(guó)實(shí)際結(jié)合不足的問(wèn)題，這使得1929年古田會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯(cuò)誤思想的決議》作為一個(gè)全面的指導(dǎo)性文件，在特殊條件下對(duì)黨的建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，由于“左”的影響，黨的九大、十大黨章堅(jiān)持“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)遭到空前破壞。改革開放以后，黨的十二大黨章?lián)軄y反正，糾正了黨的九大、十大黨章的錯(cuò)誤，明確了黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、基本政策等，并在此后的歷次修訂中保持了基本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，這才為整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展奠定了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也確保了由此展開的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)表現(xiàn)出較強(qiáng)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大黨章把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)推進(jìn)形成了有力的保證。黨章是建黨歷史經(jīng)驗(yàn)的制度結(jié)晶，體現(xiàn)了馬克思主義中國(guó)化的偉大進(jìn)程，抓住黨章也就抓住了整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的根本。
2.以“民主集中制”為核心完善黨的組織法規(guī)，夯實(shí)管黨治黨組織制度基礎(chǔ)
民主集中制是指民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，從結(jié)構(gòu)上看包括“民主”這一“屬性”與“集中制”這一“實(shí)體”兩大要素。在新民主主義革命時(shí)期，面對(duì)生存和發(fā)展的重大問(wèn)題，黨的四大通過(guò)《對(duì)于組織問(wèn)題之議決案》，規(guī)定黨“實(shí)行民主的集權(quán)主義”，并對(duì)黨員和黨組織提出了嚴(yán)格的紀(jì)律要求。黨的五大通過(guò)《組織問(wèn)題議決案》，明確“中央應(yīng)該強(qiáng)毅的實(shí)行集體的指導(dǎo)，從中央省委以至支部”。在此基礎(chǔ)上，五大黨章明確規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”。1937年，毛澤東在延安召開的中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上作結(jié)論時(shí)指出，“在反動(dòng)和內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時(shí)期，集中制應(yīng)該密切聯(lián)系于民主制”。新中國(guó)成立以后，在加強(qiáng)黨員、干部管理法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，著重制定了一批增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的法規(guī)制度。進(jìn)入改革開放新時(shí)期，在黨內(nèi)選舉、地方黨委設(shè)置運(yùn)行、基層黨組織建設(shè)等方面又出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)民主有了很大的發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，綜合改革開放前后兩個(gè)不同歷史時(shí)期的基本經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系的同時(shí)加強(qiáng)黨的集中制度建設(shè)，對(duì)既有的組織法規(guī)進(jìn)行修訂，同時(shí)出臺(tái)一批新的組織法規(guī)，進(jìn)一步夯實(shí)了管黨治黨的組織制度基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)百年的積累，目前我們黨已經(jīng)制定了450多部組織法規(guī)。從這些法規(guī)的發(fā)展歷程看，如何保持民主與集中之間的平衡，使其既不放任自由，也不過(guò)度集權(quán)，始終是黨內(nèi)法規(guī)在設(shè)定黨員的權(quán)利義務(wù)和黨組織的職權(quán)職責(zé)時(shí)最重要的考量因素，只是根據(jù)不同歷史階段黨的任務(wù)和面臨形勢(shì)的不同，民主和集中的比重有所不同。
3.按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入制度軌道
黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)革命、建設(shè)和改革事業(yè)取得成功的根本保證。在新民主主義革命時(shí)期，1927年三灣改編就確立了黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的基本原則。1942年，為理順抗日根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)體制，中央政治局通過(guò)《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，確立了黨的各級(jí)委員會(huì)對(duì)各地區(qū)黨政軍民工作的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度。新中國(guó)成立以后，中央政治局于1949年通過(guò)《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，把革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)用于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，形成了我國(guó)黨政關(guān)系的基本格局。在探索社會(huì)主義建設(shè)道路的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨又制定了一批規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的法規(guī)制度，但由于“左”的影響，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)在這一時(shí)期也出現(xiàn)了一些失誤，逐漸形成了黨組織包攬一切的運(yùn)行機(jī)制。改革開放以后，鄧小平提出，“為了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出新的面貌。但也要看到，這一時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)也出現(xiàn)了一些新情況，主要就是習(xí)近平總書記指出的“一個(gè)時(shí)期以來(lái)”黨的領(lǐng)導(dǎo)被忽視、淡化、削弱和管黨治黨的寬松軟問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央胸懷“兩個(gè)大局”，提出“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”并以此為指導(dǎo)在政法、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等領(lǐng)域新出臺(tái)或者修訂了一系列的黨內(nèi)法規(guī)。目前，我們黨已經(jīng)制定了900多部領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系全面加強(qiáng)。縱觀領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的百年變遷，既不能包攬一切，也不能弱化領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面納入制度軌道，為黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”提供更加有力的支撐和保障，始終是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)的一條主線。
4.聚焦“黨的先進(jìn)性和純潔性”完善黨的自身建設(shè)法規(guī)，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力
始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性，是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。在新民主主義革命時(shí)期，古田會(huì)議《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯(cuò)誤思想的決議》奠定了思想建黨的原則，初步回答了一個(gè)農(nóng)民成分為主的黨如何通過(guò)從思想上建設(shè)黨保持無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)問(wèn)題。隨著革命形勢(shì)的發(fā)展，為加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，中國(guó)共產(chǎn)黨又制定了《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》等多部重要的法規(guī)文件。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨的先進(jìn)性純潔性建設(shè)依然貫穿始終，并且主要通過(guò)整黨、整風(fēng)等運(yùn)動(dòng)式治理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此中央頒布了多部有關(guān)整黨、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的法規(guī)文件。改革開放以后，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活成為我們黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要任務(wù)，中央出臺(tái)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等重要法規(guī)。同時(shí)，在新的時(shí)代背景下，先進(jìn)性和純潔性重點(diǎn)表現(xiàn)為黨的執(zhí)政能力，中央在這一時(shí)期出臺(tái)了一系列旨在提升黨的執(zhí)政能力的法規(guī)制度。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我們黨對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的獨(dú)特地位和獨(dú)特規(guī)律有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，突出“長(zhǎng)期執(zhí)政”的戰(zhàn)略背景，進(jìn)一步深化黨的建設(shè)制度改革。目前，現(xiàn)行有效的自身建設(shè)法規(guī)約1400部，涵蓋了黨的自身建設(shè)的各個(gè)方面，確保了中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)入新時(shí)代以后依然始終走在時(shí)代前列。從黨的自身建設(shè)法規(guī)的發(fā)展歷程看，聚焦黨的先進(jìn)性和純潔性完善黨的自身建設(shè)法規(guī)，是確保我們黨始終具有創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵。
5.圍繞“從嚴(yán)管黨治黨”加強(qiáng)黨的監(jiān)督保障法規(guī)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子
黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。在新民主主義革命時(shí)期，五大黨章單設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”，首開我們黨紀(jì)檢監(jiān)察體制之先河。而1928年《巡視條例》和1932年《中央巡視條例》的頒布，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度在這一時(shí)期正式確立。新中國(guó)成立后，為加強(qiáng)對(duì)黨員干部尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，中央決定成立由黨委直接任命的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，并于1955年改建為權(quán)威性更高、由黨的各級(jí)代表大會(huì)或者代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)。1962年，黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，可惜由于“左”的影響在實(shí)踐中沒(méi)有真正堅(jiān)持下去，特別是在“文化大革命”中，黨的監(jiān)察委員會(huì)陷于癱瘓。改革開放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查工作進(jìn)入撥亂反正時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，在內(nèi)外因素的影響下，黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象抬頭，中央有針對(duì)性地制定了一系列關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督、責(zé)任追究等方面的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)遏制腐敗發(fā)揮了重要作用。特別是1995年《黨員權(quán)利保障條例》等重要法規(guī)的印發(fā)和實(shí)施，是中國(guó)共產(chǎn)黨健全黨內(nèi)生活、激發(fā)自身活力、解決自身問(wèn)題的重要舉措。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把“全面從嚴(yán)治黨”放到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中進(jìn)行謀劃，制定或者修訂了黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、問(wèn)責(zé)條例、黨員權(quán)利保障條例等一大批監(jiān)督保障法規(guī)。目前，黨的監(jiān)督保障法規(guī)有1460多部，基本構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有力地改善了黨內(nèi)政治生態(tài)。縱觀監(jiān)督保障法規(guī)，在進(jìn)行社會(huì)革命的同時(shí)，不斷進(jìn)行自我革命，是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨最顯著的標(biāo)志，而黨要管黨、從嚴(yán)管黨治黨就是持續(xù)自我革命的核心要義，也是監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)一以貫之的基本取向。
三、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行過(guò)程管理的基本經(jīng)驗(yàn)
內(nèi)容體系建設(shè)設(shè)定了黨內(nèi)法規(guī)的制度架構(gòu)，但在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)一些與理想的制度規(guī)定不盡一致的現(xiàn)象。這種制度偏離現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的遵守和執(zhí)行問(wèn)題，同時(shí)還涉及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、評(píng)估和清理等環(huán)節(jié)。因此，考察黨內(nèi)法規(guī)的百年發(fā)展歷程，不能只在文本層面進(jìn)行靜態(tài)的內(nèi)容分析，還要拓展研究視閾，進(jìn)一步考察黨內(nèi)法規(guī)從制定到實(shí)施再到實(shí)現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，并從運(yùn)行過(guò)程管理的角度總結(jié)百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。
1.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將黨內(nèi)法規(guī)與黨的歷史任務(wù)及黨為實(shí)現(xiàn)歷史任務(wù)而確立的理論和路線聯(lián)系起來(lái)
黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度建設(shè)的一環(huán)，它服務(wù)于黨在特定的歷史階段和特定的歷史環(huán)境中承擔(dān)的歷史任務(wù)，跟黨為實(shí)現(xiàn)歷史任務(wù)而確立的理論和路線緊密地聯(lián)系在一起。在新民主主義革命時(shí)期，為了奪取政權(quán)的斗爭(zhēng)需要，黨內(nèi)法規(guī)往往簡(jiǎn)潔明了，而且在內(nèi)容上特別強(qiáng)調(diào)建立嚴(yán)密的組織和加強(qiáng)黨的紀(jì)律，比如“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”。1945年，劉少奇在黨的七大作關(guān)于修改黨章的報(bào)告，指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。黨的組織形式與工作方法，是依據(jù)黨所處的內(nèi)外環(huán)境和黨的政治任務(wù)來(lái)決定的，必須具有一定限度的靈活性。如果環(huán)境變更，工作條件改變，黨提出了新的政治任務(wù)，那末，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法，就要障礙我們黨的工作內(nèi)容的發(fā)展與政治任務(wù)的執(zhí)行。”這從理論上總結(jié)了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政治任務(wù)之間的依存關(guān)系。進(jìn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，在全國(guó)執(zhí)政的條件下，中國(guó)共產(chǎn)黨著重建立健全了黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作和加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的法規(guī)制度。當(dāng)然，在外部封鎖和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨和政的區(qū)分往往不甚注意。改革開放以后，在前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上了規(guī)范化、制度化、程序化的軌道，一大批基礎(chǔ)主干法規(guī)相繼出臺(tái)。同時(shí)，適應(yīng)對(duì)外開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更加注重與國(guó)家法律之間的制度分工。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)“兩個(gè)大局”下前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我們黨以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，把全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨作為治國(guó)理政的先手棋，聚焦“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“全面從嚴(yán)治黨”等核心主題集中制定或者修訂了一大批黨內(nèi)法規(guī)，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民在新的偉大斗爭(zhēng)中贏得勝利提供了更加有力的制度保障。縱觀黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展史，凡是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與中國(guó)的革命、建設(shè)和改革實(shí)際密切結(jié)合的時(shí)候，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都取得了突出的成績(jī)，而在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與中國(guó)的革命、建設(shè)和改革實(shí)際相互脫節(jié)時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也會(huì)陷入低谷，甚至阻擾黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展。
2.做好立規(guī)前規(guī)劃和計(jì)劃，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系
在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上，雖然經(jīng)常出現(xiàn)立、改、廢、釋的情況，但在中國(guó)共產(chǎn)黨成立、新中國(guó)成立甚至改革開放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)的制定或者修改往往是對(duì)當(dāng)時(shí)管黨治黨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和固化，而不是系統(tǒng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果。雖然1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定了中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃制度，但在實(shí)踐上，這項(xiàng)工作并未真正開展起來(lái)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種狀況的出現(xiàn)與當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)際是基本適應(yīng)的。但是，隨著形勢(shì)的發(fā)展，這種“挑戰(zhàn)—回應(yīng)”式的立規(guī)模式也面臨一些比較突出的問(wèn)題。比如，各個(gè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展不夠均衡，黨內(nèi)法規(guī)趨于碎片化、集成性不足，甚至出現(xiàn)規(guī)范沖突等現(xiàn)象。2006年，胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上明確指出，要“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)把建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系作為執(zhí)政黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。2013年，中央印發(fā)了第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面依法治國(guó)總目標(biāo)。2018年，中央印發(fā)第二個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，著眼于建黨百年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。通過(guò)一系列的規(guī)劃和計(jì)劃，黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)現(xiàn)了從“被動(dòng)回應(yīng)”到“主動(dòng)研判”、從“零敲碎打”到“頂層設(shè)計(jì)”的歷史性轉(zhuǎn)變。著眼于體系集成，推動(dòng)不同領(lǐng)域、不同位階、不同類型、不同形式的黨內(nèi)法規(guī)各安其位、各展其長(zhǎng)，是百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。
3.推動(dòng)制定過(guò)程科學(xué)化、民主化、制度化，提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量
經(jīng)過(guò)百年積累，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成體系，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)方面。在這一歷史進(jìn)程中，形成了一系列旨在確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的制度安排，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，從“強(qiáng)調(diào)權(quán)變性時(shí)效性”到“突出穩(wěn)定性規(guī)范性”，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程科學(xué)化。新民主主義革命時(shí)期，為了滿足在復(fù)雜條件下生存和發(fā)展的需要，我們黨需要根據(jù)不斷變化的情況不斷調(diào)整自身的方針政策，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)變性、時(shí)效性特征比較突出。新中國(guó)成立以后，在頻繁的政治運(yùn)動(dòng)中，黨內(nèi)法規(guī)的變動(dòng)仍然比較大。改革開放以后，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容漸趨穩(wěn)定，制定技術(shù)也有所提升，一些重要的黨內(nèi)法規(guī)，比如1997年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》在起草階段就專門進(jìn)行了試點(diǎn)。但是，一些黨內(nèi)法規(guī)修訂不及時(shí)、滯后于實(shí)踐的現(xiàn)象也有所抬頭。黨的十八大以來(lái)，在總結(jié)改革開放前后正反兩個(gè)方面歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央一方面注重及時(shí)把實(shí)踐證明行之有效的成熟做法轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，另一方面注重黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范要求，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的速度之快、質(zhì)量之高前所未有。 其次，從“強(qiáng)調(diào)封閉性保密性”到“突出開放性參與性”，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程民主化。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，由于外在條件的限制，黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性和公開性不足，這是特定歷史條件下的產(chǎn)物。新中國(guó)成立以后，尤其是改革開放以來(lái)，我們黨在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)更加注重征求各方意見。歷史證明，廣泛聽取黨的代表大會(huì)代表和基層黨員、干部以及有關(guān)專家學(xué)者、群眾的意見，對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量至關(guān)重要。最后，從“政治自覺”到“建章立制”，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程本身的制度化。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于缺乏黨內(nèi)法規(guī)制定的制度規(guī)范，保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量主要依靠制定機(jī)關(guān)的政治自覺。1990年，中央印發(fā)《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，從程序角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的起草、審定、發(fā)布等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。2012年，中央印發(fā)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并在2017年、2019年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了兩次修改，從程序和實(shí)體兩個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程。特別是與之配套健全了黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的備案審查制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的全鏈條規(guī)范。從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持科學(xué)、民主、依規(guī)制定黨內(nèi)法規(guī)，以保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。
4.明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施責(zé)任，狠抓黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)
黨內(nèi)法規(guī)的生命力在實(shí)施。從黨內(nèi)法規(guī)誕生伊始，黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)就是重中之重。在新民主主義革命時(shí)期，黨的五大黨章明確規(guī)定，“嚴(yán)格黨的紀(jì)律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務(wù)”，“對(duì)于違反黨的紀(jì)律的行為，須經(jīng)黨的委員會(huì)，黨員大會(huì)，或監(jiān)察委員會(huì)，依合法手續(xù)審查之”。黨的五大不僅選舉產(chǎn)生了黨的歷史上第一個(gè)中央監(jiān)察委員會(huì)，而且在大會(huì)后不久通過(guò)的黨章中明確規(guī)定了黨的委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)在維護(hù)黨的紀(jì)律中的職責(zé)。由于黨內(nèi)法規(guī)是依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度，黨的五大黨章事實(shí)上規(guī)定了黨的委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)在保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的特殊職責(zé)，這種法規(guī)制度安排也成為后來(lái)黨章的藍(lán)本。新中國(guó)成立后，黨的八大黨章專設(shè)“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，但規(guī)定由本級(jí)黨的委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生。改革開放以后，1979年中央紀(jì)委一次全會(huì)通過(guò)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》，開頭第一句就遵照中央規(guī)定，將中央紀(jì)委的根本任務(wù)規(guī)定為“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。雖然黨的十二大黨章規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的第一項(xiàng)“主要任務(wù)”是“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”。沒(méi)有使用黨內(nèi)法規(guī)這一表述，但紀(jì)委在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)上的特殊職責(zé)卻穩(wěn)定地確定了下來(lái)。在黨的十四大黨章中，這一任務(wù)被正式修改為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。進(jìn)入新時(shí)代，中央于2019年印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，明確了黨委的主體責(zé)任、黨辦的統(tǒng)籌責(zé)任、主管部門的牽頭責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。黨的十八大以來(lái)，正是通過(guò)簽訂目標(biāo)任務(wù)書等形式把黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施責(zé)任壓實(shí)并層層傳遞，才迅速改變了黨內(nèi)法規(guī)“紙老虎”“稻草人”的形象，推動(dòng)管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。歷史證明，只有當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)設(shè)定的黨員權(quán)利義務(wù)、黨組織職權(quán)職責(zé)在現(xiàn)實(shí)的黨務(wù)關(guān)系中得到實(shí)現(xiàn)時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)才能發(fā)揮其應(yīng)有功能；而明確各級(jí)各類黨組織和黨員在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的責(zé)任并通過(guò)黨內(nèi)考核等手段壓實(shí)則是狠抓黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)的一條主線。
5.做好立規(guī)后評(píng)估和清理，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)革新
黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后，由于內(nèi)部和外部條件的變化，黨內(nèi)法規(guī)的效力也有其時(shí)間周期，這就產(chǎn)生了對(duì)已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查并根據(jù)審查情況對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作必要的修改、補(bǔ)充甚至廢止等處理的活動(dòng)。但是，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，除了針對(duì)“文化大革命”期間頒布的黨內(nèi)法規(guī)在指導(dǎo)思想上的錯(cuò)誤及具體規(guī)定上的矛盾開展過(guò)一次清理外，我們黨從未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)開展大規(guī)模的集中清理。這也導(dǎo)致一些陳舊、過(guò)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)不能及時(shí)“退出”。2012年，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理，這是黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)集中清理。從清理的情況看，在中央一級(jí)，清理后廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％，完成了對(duì)存量黨內(nèi)法規(guī)的全面梳理，明確了現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)的整體面貌。與之相配套，2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》正式建立了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度，規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估”。通過(guò)立規(guī)后評(píng)估，可以更為全面地把握黨內(nèi)法規(guī)的知曉、執(zhí)行、遵守和效能發(fā)揮狀態(tài)，進(jìn)而與黨內(nèi)法規(guī)清理活動(dòng)相互銜接，形成良性互動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，2018年中央又啟動(dòng)了第二次集中清理工作，清理后在中央一級(jí)廢止54件，宣布失效56件，修改8件，并對(duì)14件涉黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的黨內(nèi)法規(guī)作一攬子修改。通過(guò)立法后評(píng)估和清理，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的“瘦身”和“更新”，也是百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。
四、新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的戰(zhàn)略思考
當(dāng)前，面對(duì)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，世情國(guó)情黨情都在發(fā)生深刻變化，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，回望黨內(nèi)法規(guī)的百年歷程，總結(jié)其間的基本經(jīng)驗(yàn)，是為了更好地把握黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)律，聚焦黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，于變局中開新局，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)、奪取全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新勝利提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。
1.旗幟鮮明地講政治，是新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的立足點(diǎn)
政治性是黨內(nèi)法規(guī)的首要屬性，這是由馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性決定的。作為馬克思主義政黨的自我規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，服務(wù)和服從于黨的政治目標(biāo)，這是黨內(nèi)法規(guī)姓黨的基本要求。新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須旗幟鮮明地講政治，牢記黨的政治使命、堅(jiān)定黨的政治立場(chǎng)、堅(jiān)持黨的政治方向、貫徹黨的政治路線。首先，要及時(shí)把黨的理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，使其成為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的制度遵循。在新形勢(shì)下，就是要以習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系列重要論述為指導(dǎo)，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地體現(xiàn)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，推動(dòng)思想建黨與制度治黨同向同行。其次，要把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與加強(qiáng)黨性修養(yǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與黨性的全面對(duì)接。黨性是政黨本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)的靈魂，在制定環(huán)節(jié)，要按照黨性要求立規(guī)矩、建制度；在實(shí)施環(huán)節(jié)，要通過(guò)黨的思想政治引領(lǐng)提升黨組織和黨員的政治覺悟，使黨內(nèi)法規(guī)既通過(guò)紀(jì)律的剛性約束保證實(shí)施，也通過(guò)更高的政治覺悟得到自愿遵從。最后，要始終堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”的根本政治原則，把夯實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”的法規(guī)制度保障作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的首要政治任務(wù)，在黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)全面落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”要求，確保黨在堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。
2.準(zhǔn)確把握主要矛盾，是新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)
問(wèn)題是矛盾的表現(xiàn)形式。面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的復(fù)雜形勢(shì)，要善于抓住主要矛盾，進(jìn)而明確有效破解問(wèn)題的主攻方向，以此帶動(dòng)其他矛盾的解決。當(dāng)前，經(jīng)過(guò)百年積累，黨內(nèi)法規(guī)日益完善，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，站在“兩個(gè)一百年”歷史交匯的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，一方面，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)等方面更好地發(fā)揮規(guī)范、保障和引領(lǐng)作用提出了更高要求；另一方面，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的質(zhì)量仍然不夠高，一些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的科學(xué)性、實(shí)施上的有效性仍然有待提升。比如，一些下位黨內(nèi)法規(guī)只是機(jī)械照搬上位黨內(nèi)法規(guī)，與本地區(qū)或本系統(tǒng)的實(shí)際情況結(jié)合不夠緊密；一些黨內(nèi)法規(guī)欠缺制裁性規(guī)定、程序性規(guī)定和保障性規(guī)定，缺乏可操作性；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的基礎(chǔ)性作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)；等等。新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，首先，要研究新情況、發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題，緊扣那些人民群眾反映最強(qiáng)烈、對(duì)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的突出矛盾，提出真正從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)的創(chuàng)新性黨內(nèi)法規(guī)。其次，要聚焦規(guī)范要素，重點(diǎn)補(bǔ)全制裁性、程序性、保障性規(guī)定，確保黨內(nèi)法規(guī)不僅有實(shí)體性的要求，而且有違反規(guī)定的責(zé)任后果，以及保證實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)的程序機(jī)制和保障體系。最后，要進(jìn)一步明確“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，壓實(shí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的“維護(hù)”職責(zé)，充分發(fā)揮紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)督促檢查推動(dòng)有關(guān)黨組織和黨員切實(shí)承擔(dān)起黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)責(zé)任的作用。
3.服務(wù)全黨工作大局，是新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的著力點(diǎn)
縱觀黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展歷程，黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的手段，只有當(dāng)它緊緊圍繞黨的中心工作和大政方針展開，服從和服務(wù)于黨和人民的根本利益時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)才能取得顯著成效。服務(wù)全黨工作大局體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的政治意義和功能作用，為新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了明確的目標(biāo)和導(dǎo)引。首先，要深刻認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨之間的關(guān)系，自覺把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)放到黨的制度建設(shè)和新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局中進(jìn)行謀劃，做到在更高層面破題布局。其次，要自覺把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)放到實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的歷史坐標(biāo)中去把握，為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供更加有力的制度保障。最后，要正確認(rèn)識(shí)和處理地方、部門大局與全黨工作大局的關(guān)系，地區(qū)、部門大局只有在符合全黨大局要求、不與全黨大局要求發(fā)生沖突的前提下，才具有大局意義。要站在大局的高度，嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的效力位階要求，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性權(quán)威性。
4.助推國(guó)家治理現(xiàn)代化，是新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的落腳點(diǎn)
黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局作出調(diào)整，以“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”引領(lǐng)全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。習(xí)近平指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，要自覺適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進(jìn)行戰(zhàn)略定位。首先，要把制度體系凸顯出來(lái)。要適應(yīng)時(shí)代變化，改革不適應(yīng)新階段新要求的黨內(nèi)法規(guī)制度，同時(shí)根據(jù)新階段管黨治黨的新要求，不斷構(gòu)建新的黨內(nèi)法規(guī)制度，使各方面的制度更加科學(xué)、更加完善。其次，要把執(zhí)行體系凸顯出來(lái)。要更加注重治理能力建設(shè)，確保各級(jí)各類黨組織和全體黨員都把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任切實(shí)承擔(dān)起來(lái)，把黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管黨治黨治理效能。最后，要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)體系和以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系，是國(guó)家治理體系的兩大基石，既要立足黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的不同性質(zhì)，從制度上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律作出明確的區(qū)分，合理確定二者在國(guó)家治理中的不同地位和作用；也要注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮二者在國(guó)家治理中的互補(bǔ)性作用，形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。
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作者簡(jiǎn)介：張洪松（1983- ），四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授（四川成都 610065）。
文章來(lái)源：《馬克思主義研究》2021年第1期。
