黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），就健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制作出部署。而國(guó)務(wù)院近期印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），對(duì)于深刻把握、貫徹落實(shí)《決定》精神、健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制具有重要意義。
重大意義
健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建新發(fā)展格局，進(jìn)而以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，具有重大意義。
第一，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。新型城鎮(zhèn)化旨在解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的城鎮(zhèn)化之間的矛盾，以人為本既是其最終目的也是其根本手段，健全城鎮(zhèn)化體制機(jī)制一定要適應(yīng)其發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把改革以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、建立健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制放在重要戰(zhàn)略位置，推動(dòng)城鎮(zhèn)化從理論到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化總體上從中期向中后期轉(zhuǎn)折點(diǎn)的轉(zhuǎn)變、從常住人口城市化向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的轉(zhuǎn)變、從遠(yuǎn)程城鎮(zhèn)化到就近就地城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變、從多中心化到網(wǎng)狀化格局的轉(zhuǎn)變以及從外延式、數(shù)量型、“建成區(qū)”化向內(nèi)涵式、質(zhì)量型、“功能圈”化的轉(zhuǎn)變，但體制機(jī)制仍是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的瓶頸問題、亟待健全。
第二，構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐。習(xí)近平總書記指出，構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻。經(jīng)濟(jì)循環(huán)總要落腳到地理空間，受空間分割、互補(bǔ)、距離、密度制約。因而，經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通無阻要求消除分割、增強(qiáng)互補(bǔ)、縮短距離、調(diào)節(jié)密度，暢通空間對(duì)流。城鎮(zhèn)化與空間對(duì)流和經(jīng)濟(jì)循環(huán)是相互作用的，它既是空間對(duì)流和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的動(dòng)力源和地理中樞，也是空間對(duì)流和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的產(chǎn)物。因此，健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，旨在打破地域分割，促進(jìn)各種要素自由流動(dòng)和平等交換。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、緊湊發(fā)展，不僅是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是暢通空間對(duì)流和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必由之路。
第三，全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。新型城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ瑢?shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志。健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，有利于釋放城鎮(zhèn)化作為內(nèi)需最大潛力所在的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)量的合理增長(zhǎng)；有利于發(fā)揮城市作為創(chuàng)新中心的作用，推進(jìn)全面創(chuàng)新、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；有利于發(fā)揮城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)循環(huán)中樞的作用，帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于建設(shè)綠色、低碳、韌性城市，輻射帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型；有利于發(fā)揮城市作為“門戶”的作用，穩(wěn)步推進(jìn)高水平對(duì)外開放；有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，讓人民共享城市建設(shè)和發(fā)展成果。
基本原則
健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制是一項(xiàng)貫穿推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化全過程的社會(huì)工程，要把以人為本、產(chǎn)城人融合發(fā)展、城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生以及政府、市場(chǎng)、居民“三只手”同向發(fā)力作為基本遵循。
一是堅(jiān)持以人為本。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征，健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制必須堅(jiān)持以人為本，在目的和手段上都要以人的平等、完整、和諧、自由發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，處理好人的幸福和地的繁榮之間的關(guān)系，把人的普遍幸福放在優(yōu)先位置。因而，《決定》強(qiáng)調(diào)提出堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，《計(jì)劃》明確提出把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)。
二是堅(jiān)持產(chǎn)城人良性互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。我國(guó)正經(jīng)歷新舊動(dòng)能深刻轉(zhuǎn)換，資本循環(huán)加速?gòu)囊话闵a(chǎn)資料和消費(fèi)資料生產(chǎn)投入、建成環(huán)境建設(shè)投入向科技創(chuàng)新和人的再生產(chǎn)投入相對(duì)轉(zhuǎn)移，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投入向新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新改造投入轉(zhuǎn)移，從建成環(huán)境增量擴(kuò)張投入向建成環(huán)境存量更新投入轉(zhuǎn)移。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、建成環(huán)境更新、人的再生產(chǎn)多維螺旋式互動(dòng)過程，健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制必須堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)升級(jí)、建成環(huán)境更新、人的再生產(chǎn)良性互動(dòng)。因而，《決定》在健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制部署中開章明義提出構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制。
三是堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化在空間發(fā)展上遵循從單中心化到多中心化再到網(wǎng)狀化的發(fā)展規(guī)律。在單中心化階段，要素在單一中心聚集，外圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)受損；在多中心化階段，次級(jí)中心興起和發(fā)展；在網(wǎng)狀化階段，城市之間連接呈網(wǎng)狀化，城市地域發(fā)展從“建成區(qū)”化向“功能圈“化轉(zhuǎn)變，日常城鄉(xiāng)共生圈及以此為基礎(chǔ)的不同層級(jí)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)圈成為發(fā)展趨勢(shì)。2020年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入網(wǎng)狀化和以都市圈為代表的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)圈化階段，城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)成為新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在趨勢(shì)。順應(yīng)這一趨勢(shì)，《決定》把健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制作為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重要內(nèi)容，《計(jì)劃》則明確要求推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
四是堅(jiān)持人與自然和諧共生。堅(jiān)持人與自然和諧共生，既是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是城鎮(zhèn)化下半程的客觀要求。從環(huán)境庫茲涅茨曲線看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)60%后，隨著城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將逐漸改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)逐漸步入良性循環(huán)軌道。這意味著，人與自然和諧共生是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制要順應(yīng)這一要求，力求人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的空間均衡，實(shí)現(xiàn)城市綠色、緊湊、韌性發(fā)展。因此，《決定》提出引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局，深化城市安全韌性提升行動(dòng)，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。《計(jì)劃》提出在全國(guó)“三區(qū)三線”劃定成果基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。
五是堅(jiān)持有效市場(chǎng)、有為政府、積極居民的有機(jī)結(jié)合。新型城鎮(zhèn)化涉及人口遷移、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面，需要科學(xué)界定政府、市場(chǎng)、居民的邊界，使政府的“有形之手”、市場(chǎng)的“無形之手”和居民的“勤勞之手”同向發(fā)力。因此，《決定》明確提出深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，《計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，要求充分尊重人的意愿，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮好人的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性。
政策思路
《決定》及《計(jì)劃》扭住構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制這一關(guān)鍵，基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化空間布局、城市高品質(zhì)發(fā)展幾方面的基本邏輯，提出了健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制的相關(guān)政策思路。
首先，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)化在不同程度上普遍存在從較單純的人口職住地城鎮(zhèn)化到全面的人口市民化過程，我國(guó)具體表現(xiàn)為從常住人口城鎮(zhèn)化到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，首要體現(xiàn)為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。自2014年中央一號(hào)文件和黨的十八屆三中全會(huì)明確提出以來，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心，但目前仍未達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。因此，《決定》優(yōu)先部署了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的系列重大舉措，《計(jì)劃》則提出要實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)。
其次，建立以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。為了適應(yīng)就近就地城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的要求，黨的十九屆五中全會(huì)提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)舉措。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。至今，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化已取得顯著進(jìn)展，但體制機(jī)制仍缺乏有力支撐。因此，《決定》提出“健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革”。《計(jì)劃》提出以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等為重點(diǎn)，實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)。
再次，健全現(xiàn)代化都市圈發(fā)展體制機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)“功能圈”化，都市圈逐漸成為國(guó)家戰(zhàn)略。2014年的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》首次提出“都市圈”。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》。國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)互認(rèn)共享。黨的二十大提出，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。截至2024年3月，我國(guó)已批復(fù)14個(gè)都市圈規(guī)劃。都市圈規(guī)劃建設(shè)取得重要成效，但支撐體制機(jī)制尚不健全。因此，《決定》明確建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制，《計(jì)劃》則提出實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)。
最后，建立可持續(xù)的城市更新和安全韌性提升體制機(jī)制。為滿足內(nèi)涵式、質(zhì)量型城市發(fā)展的戰(zhàn)略需要，2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提及“城市更新”，2020年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議首次提出“韌性城市”。此后，城市更新和安全韌性逐漸成為國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。黨的二十大進(jìn)一步明確實(shí)施城市更新行動(dòng)，打造宜居、韌性、智慧城市。于是，城市發(fā)展體制機(jī)制如何保障城市更新和安全韌性提升，成為全面深化改革亟待解決的重大問題。因而，《決定》提出“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”，“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”，《計(jì)劃》提出實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所黨委書記、研究員）
