作為冷戰(zhàn)時期英國對華貿(mào)易管制體系的重要組成部分，英國對華進口配額政策經(jīng)歷了動態(tài)的調(diào)整過程。新中國成立伊始，英國政府給予中國相對寬松的進口配額待遇。隨著中國對英國貿(mào)易出口的迅速增長，出于通過構建制度壁壘確立英國在未來英中經(jīng)貿(mào)關系中占據(jù)主導地位的考量，英國政府最終將中國由“放松地區(qū)”劃入“東方地區(qū)”，實施與蘇聯(lián)、東歐國家同等的進口配額管制。針對英國的對華進口配額政策，新中國展開了以經(jīng)濟手段為核心，充分調(diào)動英國商界與政府矛盾的非官方“迂回交涉”反制措施。在經(jīng)歷了多次“中國施壓—英國讓步—中國調(diào)適”的互動后，根據(jù)形勢的變化，新中國最終確立了“原則性反對與務實性利用相結合”的靈活策略，體現(xiàn)了新中國經(jīng)濟外交的高度策略性、靈活性與務實性。
［關鍵詞］進口配額；貿(mào)易管制；中英貿(mào)易；貿(mào)易反制
［作者簡介］吳浩，歷史學博士，教授，上海大學歷史學系；張子恒，碩士研究生，上海大學歷史學系。
本文為國家社會科學基金重大項目“新中國經(jīng)濟外交思想與實踐史資料整理與研究”（24&ZD280）的階段性研究成果。
新中國成立初期，以美國為首的西方國家實施了嚴密的對華貿(mào)易封鎖，企圖從經(jīng)濟上扼殺新生的人民政權。面對嚴峻的國際形勢，新中國堅持“以我為主”、采取了一系列措施。一方面，將對外貿(mào)易重心置于同屬社會主義陣營的蘇聯(lián)與東歐國家，并利用中國香港與澳門轉口港地位，積極開拓與亞非拉國家的貿(mào)易。另一方面，利用西方國家之間在對華貿(mào)易問題上的矛盾，與之靈活開展平等貿(mào)易。其中，當時在對華貿(mào)易問題上具有巨大經(jīng)濟利益的英國，成為新中國打破西方國家貿(mào)易封鎖的重要突破口。當時，英國對新中國的貿(mào)易管制分為出口領域的貿(mào)易管制與進口領域的配額控制兩個層面。1957年5月，英國政府決定單方面廢除對華出口的“中國差別”政策，將對華出口管制放寬到和蘇聯(lián)東歐國家同等水平。此舉標志著英國對華出口管制政策的重大調(diào)整。然而，與出口領域的禁運放寬不同，英國對華進口領域的配額控制出現(xiàn)了明顯收緊。1959年11月，英國政府宣布將中國由貿(mào)易“放松地區(qū)”劃入貿(mào)易“東方地區(qū)”，即對從中國進口的諸多商品實施與對蘇聯(lián)東歐國家相同程度的配額限制。那么，英國調(diào)整對華進口配額政策出于何種動機？中國針對英國的舉措采取了哪些應對措施？后續(xù)中英雙方圍繞這一問題的態(tài)度與反應如何？厘清這些問題對于深入認識冷戰(zhàn)時期新中國經(jīng)濟外交實踐與中英經(jīng)貿(mào)關系無疑具有重要價值。
長期以來，國內(nèi)外學術界圍繞英國對華出口管制與“中國差別”問題進行了深入探討，也有一些研究成果，但目前關于英國對華進口配額問題，特別是1959年英國調(diào)整對華進口配額政策的動機以及后續(xù)中英雙方各自的態(tài)度和反應關注相對較少。本文旨在系統(tǒng)梳理英國對華進口配額政策調(diào)整背后的利益考量，并對新中國如何靈活運用貿(mào)易反制措施迫使英國作出政策讓步與調(diào)整，最終在中英博弈中形成有利于己的態(tài)勢作出闡釋。
一、英國對新中國“貿(mào)易區(qū)”地位的審查與對華進口配額政策出臺
進口許可證與進口配額政策是英國進口管控體系的核心組成部分。第二次世界大戰(zhàn)結束后，面對嚴峻的貿(mào)易赤字與國際收支形勢，為了保護國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展，英國政府實施了新的進口管控措施。戰(zhàn)后初期，英國貿(mào)易委員會以貨幣區(qū)域作為分類標準，將不同的進口來源地區(qū)劃分為英鎊區(qū)、美元區(qū)與除此之外的世界其他地區(qū)。世界其他地區(qū)主要由“放松地區(qū)”“東方地區(qū)”以及日本組成。其中來自英鎊區(qū)的進口享受充分的自由貿(mào)易進口優(yōu)惠政策；“放松地區(qū)”享受相對自由的貿(mào)易進口政策；來自美元區(qū)、“東方地區(qū)”以及日本的進口則受到較為嚴格的進口許可證與進口配額管控，其中“東方地區(qū)”即以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營受到的管控最為嚴格。
1949年成立的新中國成為英國實施進口管控的特殊個案。1949年初，在英國提議取消部分國家進口管控、實施貿(mào)易自由化政策時，中國與歐洲經(jīng)濟合作組織國家皆被列入“放松地區(qū)”，享受同等程度的進口放寬待遇。英國貿(mào)易委員會解釋稱，這主要是因為中國外貿(mào)出口對英國外匯儲備影響有限，同時英國需要中國出口的豬鬃和雞蛋等稀缺初級商品。新中國成立后，中國依然被保留在“放松地區(qū)”，在公開一般許可證、公開個人許可證、全球進口配額等進口政策方面，仍享有與蘇聯(lián)東歐國家不同的放寬待遇。
實際上，新中國成立之初，英國在對華貿(mào)易問題上面臨極為復雜的矛盾選擇。一方面，英國在華擁有近3億英鎊的投資，英國政府希望繼續(xù)與中國保持經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，這對于緩解第二次世界大戰(zhàn)后英國嚴峻的經(jīng)濟形勢尤為重要。另一方面，出于反華意識形態(tài)和維護美英特殊關系的考慮，英國政府同意對華禁運軍事武器。但考慮到自身經(jīng)濟利益以及香港的轉口港地位，英國并不贊成對軍事武器以外的其他物資實行對華出口管制。而在對華進口方面，由于美國對華貿(mào)易管制主要偏重于對華戰(zhàn)略物資出口的禁運與管制，而英國確實需要進口中國的豬鬃、雞蛋、絲綢、棉布等工業(yè)原料，因此，出于上述考量，英國政府并未調(diào)整新中國的“放松地區(qū)”地位。
1949年12月17日，英國貿(mào)易委員會發(fā)布公開一般許可證的適用國家與最終商品清單，新中國及部分商品位列其中，仍然享受“放松地區(qū)”待遇。然而，由于受國際收支不平衡等問題影響，英國隨之加緊實施限制進口的貿(mào)易保護措施。1952年9月，英國貿(mào)易委員會對中國“放松地區(qū)”地位實施了第一次審查。由于受朝鮮戰(zhàn)爭特別是美國推動“巴黎統(tǒng)籌委員會”成立“中國委員會”并出臺“中國差別”政策影響，英國政府不得不追隨美國對新中國實施嚴格的貿(mào)易禁運與管制政策。受此影響，無論是對華出口還是進口，1952年，中英貿(mào)易額皆處于新中國成立后兩國經(jīng)貿(mào)往來的歷史最低水平。加之英國貿(mào)易委員會認為，“將中國從‘放松地區(qū)’國家集團中移除也有可能造成通過香港進口中國內(nèi)地原產(chǎn)貨物的困難等”，因此，英國政府并沒有對中國“放松地區(qū)”地位予以改變。
1953年朝鮮戰(zhàn)爭結束，加之1952年莫斯科國際經(jīng)濟會議構建的英國對華貿(mào)易民間渠道開始發(fā)揮作用，中英雙方簽訂了大批貿(mào)易合同。英國不僅在出口方面開始突破對華貿(mào)易禁運，而且對華進口也增長迅速。1953年，英國對華進出口總額為9704萬美元，其中進口2985萬美元，分別較之1952年增長275.99%與145.68%。
來自中國的雞蛋、植物油、豬鬃、地毯、絲綢制品等產(chǎn)品進口不僅增長迅速，也比來自西歐的類似商品獲得了更自由的進口準入。然而，1955年下半年至1956年初，英國政府因國際收支問題不得不再次加緊實施貿(mào)易保護措施。鑒于從中國進口產(chǎn)品數(shù)量的迅速增長，1956年3月，英國貿(mào)易委員會對中國“放松地區(qū)”地位實施了第二次審查。經(jīng)過全面衡量，考慮到：一是英國自中國進口的貨物仍舊有限且必需；二是自中國進口的絲綢等紡織品數(shù)量雖有所增長，但目前（英國政府）尚可承受來自英國生產(chǎn)商團體的政治壓力；三是將中國排除在公開一般許可證與全球進口配額之外會帶來許多額外工作。基于上述因素，英國貿(mào)易委員會認為，除了將中國與其他社會主義國家區(qū)別對待不合邏輯之外，目前沒有強有力的理由改變中國的貿(mào)易“放松地區(qū)”地位。
然而，隨著中國棉紡織品對英出口的迅速增長，英國政府的態(tài)度開始發(fā)生變化。自20世紀50年代，日本、中國，以及印度、巴基斯坦等英聯(lián)邦成員國對英國及其傳統(tǒng)的東南亞市場的棉紡織品出口迅速增長，這對英國本土棉紡織業(yè)造成了嚴重沖擊。英國政府于50年代初率先對進入英國市場的日本紡織品實行了嚴格的進口配額限制。1956年7月起，又開始與印度、巴基斯坦等展開談判，并于1959年最終達成英印、英巴等棉紡織品自動出口限制協(xié)議。雖然相對于日本、印度、巴基斯坦，英國從中國進口的棉紡織品總額并不算高（1957年只占英國進口棉紡織品總額的5%），但是增長速度十分迅速。隨著“一五”計劃的展開，中國棉紡織業(yè)發(fā)展迅速。在這一背景下，中國開始從巴基斯坦、印度等國大量進口棉花。除了滿足國內(nèi)生產(chǎn)與消費需求以外，中國也加大了棉布、棉紗等紡織品的出口以換取外匯。經(jīng)英國貿(mào)易委員會統(tǒng)計，1953—1957年，中國棉紗和織物出口增加了約8倍，到1958年中國的棉布出口已經(jīng)超過英國。
1952年莫斯科國際經(jīng)濟會議后，中國國際貿(mào)易促進委員會成立，中國對外貿(mào)易渠道得以拓寬。至1957年底，中國共與82個國家（地區(qū)）建立了貿(mào)易關系。大量的中國棉紡織品要么直接出口，要么通過轉口貿(mào)易進入英國及其傳統(tǒng)的東南亞棉紡織品市場。
就出口規(guī)模而言，這一時期中國的出口規(guī)模持續(xù)增長。隨著“一五”計劃的開展，對外出口承擔了突破對華貿(mào)易禁運、賺取外匯以大規(guī)模購進中國急需的工業(yè)設備的經(jīng)濟職能，重要性愈發(fā)明顯。1958年2—4月，對外貿(mào)易部確立了“大進大出”的貿(mào)易總方針，以及“大出是為了大進”“大進大出的關鍵在大出”的擴大出口原則。英國作為最先突破美國對華禁運并與新中國建立民間貿(mào)易與半官方貿(mào)易渠道，進而廢除“中國差別”的西方國家，也是中國擴大對外出口、賺取外匯以購入先進工業(yè)機器和戰(zhàn)略物資（“以進帶出”）的重要目標。這一時期，中國對英國的出口總量同樣呈現(xiàn)出較大幅度增長。據(jù)統(tǒng)計，1958年、1959年中國對英國出口額為7573萬美元、9112萬美元，比1957年分別增長72.4%與107.4%。除棉花與紡織品貨物外，許多英國輕工業(yè)產(chǎn)品（特別是陶器和玻璃器皿等）的國內(nèi)市場也開始受到價格低廉的中國產(chǎn)品占領或沖擊。
較之其他國家與地區(qū)的產(chǎn)品，中國棉紡織品更具價格優(yōu)勢。英國商人尤其樂于進口價格低廉的中國棉布，經(jīng)過加工后，再以較高價格轉銷到其他英鎊區(qū)國家。由此，
英國貿(mào)易委員會認為，中國棉紡織品出口英國同樣對其本土棉紡織業(yè)造成“潛在性破壞威脅”。正是基于這一片面性考慮，1958年1月9日，英國貿(mào)易委員會宣布對中國棉紡織品實施進口配額限制，并于2月8日發(fā)布第849號致進口商通知，詳細規(guī)定了截至1959年2月28日對從中國進口的棉布和人造絲等貨物的國內(nèi)消費配額與再出口配額。至1958年8月，進口配額限制已由棉花和人造絲等貨物擴展到大多數(shù)紡織品。雖然此時英國對華進口總額并不高，但是英國政府對于中國出口快速增長以及未來有可能造成的影響有所“警惕”。1959年2月4日，英國貿(mào)易委員會的內(nèi)部研究報告建議：“如果來自中國的進口產(chǎn)品（雖然并不必然是傾銷）對英國工業(yè)開始造成嚴重破壞，就必須考慮是否對中國實施與已經(jīng)對蘇聯(lián)、東歐國家實施的相同許可證政策的決策”。英國貿(mào)易委員會官員坎貝爾也發(fā)出警告，聲稱如果將中國繼續(xù)保留在“放松地區(qū)”，那來自中國的絲綢、陶器、玩具、農(nóng)產(chǎn)品等進口商品將獲得非常迅速的增長。在這種情勢下，英國貿(mào)易委員會內(nèi)部關于將中國從貿(mào)易“放松地區(qū)”調(diào)整到“東方地區(qū)”的呼聲愈發(fā)強烈。10月，英國貿(mào)易委員會常務次官弗蘭克·李向貿(mào)易委員會主席提交了一份關于“中國進口所帶來的問題”的備忘錄，建議：鑒于英國的市場受到中國進口消費品的嚴重沖擊，英國不能給予中國比日本或蘇聯(lián)、東歐國家獲得更為優(yōu)惠的貿(mào)易“放松地區(qū)”的特殊地位，對華進口應該實施許可證控制。
經(jīng)過討論，英國貿(mào)易委員會最終批準了弗蘭克·李的建議，于1959年11月4日公開宣布將中國由“放松地區(qū)”調(diào)整至“東方地區(qū)”。隨后，英國貿(mào)易委員會發(fā)布了第920號與第921號致進口商通告，進一步細化了對華進口的管控政策。例如，第920號通告規(guī)定除10類商品以外，以前可根據(jù)公開一般許可證從中國進口的貨物，今后將需要申請個別許可證。第921號通告則對1960年1月1日至12月31日期間從中國進口的12項貨物的配額價值作了具體規(guī)定。加之1958年對從中國進口的棉布與紡織品實施的配額，共計14項對華進口商品受到配額限制。這一舉措標志著英國對華進口配額政策的正式出臺。
英國單方面調(diào)整新中國“貿(mào)易區(qū)”地位并出臺對華進口配額管制政策，其目的表面上是保護本國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)免受中國低成本商品的競爭，實際上，在中國對英貿(mào)易出口總量并不大但增長迅速、未來潛力巨大的背景下，此舉背后更深層次動機則是通過提前布局的制度設計確立其在未來中英經(jīng)貿(mào)關系中的主導地位。在對華貿(mào)易政策問題上，無論是對華出口，還是對華進口，英國的戰(zhàn)略出發(fā)點始終是將最大限度地維護自身長遠利益置于首位。
二、新中國的反制與英國對華進口配額政策的調(diào)整
為突出對華進口配額政策調(diào)整的所謂“正當性”，以便在未來有可能出現(xiàn)的對華貿(mào)易沖突中占據(jù)“道義制高點”，1959年11月4日，英國貿(mào)易委員會副司長海佛向中國駐英國商務參贊謝壽天進行了通報，將英國調(diào)整進口配額政策原因歸結為中國對外貿(mào)易與蘇聯(lián)東歐國家一樣以國營機構為基礎。他還特別強調(diào)，此次調(diào)整并非針對中國的貿(mào)易歧視，不會限制雙邊貿(mào)易增長，當前只有25%的對華進口貿(mào)易受到影響。顯然，這一解釋無非是擔心該政策會引發(fā)中方的不滿。
針對英國對華進口配額政策的調(diào)整與解釋，中方認為：“英國這一措施的主要目的在于掌握中英貿(mào)易的主動權，迫使我在貿(mào)易上有求于他”。雖然目前這一限制“對我國出口商品進入英國市場所受的實際影響還不是很大，但是，有了這一措施，英國政府對于從中國的進口就可隨時任意地加強控制，并且還可能不斷出現(xiàn)新的限制措施，擴大限制范圍”。因此，“現(xiàn)階段中英貿(mào)易斗爭，已經(jīng)不是‘禁運’與反‘禁運’之爭了，而是對我出口貨的限制與反限制之爭了”。在評估英方的意圖后，中方并沒有將矛盾升級至官方公開對抗的層面，而是選擇通過中方進口企業(yè)控制英商對華出口訂單數(shù)量，以及通過英國來華商人向英國政府施壓的“迂回交涉”方式作為貿(mào)易反制措施。例如，1959年11月11日，對外貿(mào)易部就作出指示：“從英國進口要加以控制，凡可不從英國購買的均暫不從英國買。”24日，上海市對外貿(mào)易局根據(jù)對外貿(mào)易部的指示亦指出：“從英國的進口應予以控制，對于英國商人可以明確表示我們對英國政府這種措施認為會妨害兩國貿(mào)易的發(fā)展”。
英國調(diào)整對華進口政策也招致英國商界的不滿。例如，針對從中國進口絲綢25萬英鎊配額的規(guī)定，1959年11月16日，《泰晤士報》發(fā)表了英國絲綢進口商雅克瑪爾公司總經(jīng)理阿蘭·艾倫的來信，他認為從中國進口的灰絲綢價格便宜，經(jīng)過英國廠商加工后可以數(shù)倍價格出口到其他市場，在獲得高額利潤的同時，也能解決英國北部紡織印染工的就業(yè)問題。26日，《泰晤士報》又發(fā)表了阿斯奎斯機械設備有限公司經(jīng)理羅伯特·阿斯奎斯的來信，他認為對華進口配額規(guī)定嚴重影響了英國對華出口：“當英國對華出口的持續(xù)擴大可能取決于保持中國對英國出口開放的情況下，限制中國商品進口是一項重大的心理疏忽與政治失策”。
針對中方的反制舉措與英國商界的批評，英國貿(mào)易委員會除了多方面向英國商界解釋外，迫不得已對其部分進口配額政策做出表面上的“放寬”。12月14日，英方有關人員主動向謝壽天遞交了關于調(diào)整部分進口商品配額的備忘錄。17日，英國貿(mào)易委員會增加了頭飾與手工地毯的配額，并為裝飾品、海草席以及家具和木制品設置了新的配額。與此同時，英國貿(mào)易委員會規(guī)定11月4日之前簽訂的對華進口合同，不占用配額，皆可獲得進口許可證。
對于英方做出的上述“讓步”，中國對外貿(mào)易部認為，這只是英國出于緩和內(nèi)外壓力做出的策略性“微小的放寬與調(diào)整”，決定仍繼續(xù)采用“冷而不斷”的迂回交涉對策：一方面通過中國企業(yè)控制英商的對華出口訂單作為反擊，另一方面繼續(xù)以對英商作陳述與說明的方式，促使其向英國政府施壓。例如，針對多次為英國政府對華進口政策辯護的蘭麥特公司總經(jīng)理阿當姆，中國五金礦產(chǎn)進出口公司在其訪華時就明確向其表明英國政府的措施有礙兩國貿(mào)易發(fā)展，并將準備與其簽訂的進口訂單轉移至其他國家。再如，英國恩菲爾德軋鋼廠有限公司與中國企業(yè)簽署了一項價值800萬英鎊的對華出口銅桿的訂單。當合同簽署后，中方向該公司暗示后續(xù)訂單的簽訂可能會取決于英國政府的對華進口政策，并建議該公司就對華進口配額政策向英國貿(mào)易委員會交涉。
中方的貿(mào)易反制效果立竿見影。由于中方取消、縮減或轉移訂單，使英國出口商深刻感受到喪失對華出口訂單的嚴峻現(xiàn)實與風險。部分英商向英國貿(mào)易委員會抱怨，中國作為英國毛條、鞣革劑的主要出口市場，在1960年的前幾個月幾乎沒有任何訂單，大量訂單轉向澳大利亞、南非、烏拉圭、阿根廷。英商布勒稱曾見到聯(lián)邦德國駐華企業(yè)代表發(fā)給母公司的電報復印件，內(nèi)容是中方對聯(lián)邦德國機床的詢價，他認為如果沒有英國對華進口配額政策，中方企業(yè)將會向英國詢價。海佛在會見英商代表時也被迫承認中方將“原本在英國下的訂單被轉移到了其他國家”。倍感壓力的英國商界明確表達了對進口配額政策的批評與質(zhì)疑。例如，英國國際貿(mào)易促進委員會、“48家集團”多次公開批評進口配額政策，甚至過去公開支持配額政策的倫敦商會、英商中華協(xié)會、英中貿(mào)易協(xié)會等也“順風轉舵，改變了語調(diào)”。不只是團體，部分英商的態(tài)度也發(fā)生了根本轉變。1960年1月7日，英商阿當姆在《金融時報》發(fā)文，對進口配額政策表達了嚴重不滿，認為此舉并不明智，尤其在中國自英國進口多于出口的情況下，會造成中國將更多的進口訂單轉移到其他國家。此外，從事對華出口業(yè)務的理查德·約翰遜公司、恩菲爾德軋鋼廠、考圖爾滋公司、泰勒兄弟公司等大型企業(yè)的負責人在訪問中國后，就對華進口配額政策向英國貿(mào)易委員會提出了強烈批評或質(zhì)疑。
英國貿(mào)易委員會無疑感受到了來自其國內(nèi)商界的強大壓力。對阿當姆在《金融時報》上發(fā)表的文章，1960年1月8日，海佛在寫給英國外交部遠東司官員道爾頓的信中抱怨道：“許多貿(mào)易商給媒體寫信表達反對意見，是出于維護其商業(yè)利益的需要，他們感到必須通過參與反對貿(mào)易委員會的方式迎合中國人”。12日，海佛向英國外交部提議：“由議會……提出問題或以議會休會辯論的方式發(fā)表聲明”，公開對外解釋英國采取對華進口配額政策的動機并表明官方立場。道爾頓對這一提議表示贊同，認為“從政治的角度來看，進一步公開發(fā)表權威聲明是有好處的”，建議英國貿(mào)易委員會積極推進此事。26日，海佛與英國貿(mào)易委員會的進口許可證部門和關稅部以及外交部就如何發(fā)布議會聲明進行了討論，決定采用特定問答方式發(fā)布議會聲明。27日，英國外交部對草擬的問題與答復進行了討論，在經(jīng)過修改潤色后，以英國貿(mào)易委員會政務次官約翰·羅杰斯對保守黨議員漢弗萊·阿特金斯問答的形式，正式在英國議會議事錄中發(fā)布。然而，這份聲明除了在措辭上稍加粉飾之外，并無新意，依然屬于“老調(diào)重彈”。
面對來自中方的反制與國內(nèi)的輿論壓力，英方發(fā)表議會聲明的前后，再次主動作出一系列妥協(xié)。1960年1月15日，英國貿(mào)易委員會批準將中國絲綢的進口配額由25萬英鎊放寬到38萬英鎊，同時繼續(xù)同意對1959年11月4日之前的合同發(fā)放進口許可證。隨后，海佛主動向中國商務專員通報了有關絲綢進口配額的調(diào)整情況，并表示隨時準備與中方討論任何可能出現(xiàn)的困難。20日，海佛致信謝壽天作出三項通報：英國對華絲綢進口配額已由25萬英鎊放寬到38萬英鎊、英方正在整理每種配額下持有進口許可證的英國公司名單并發(fā)給中方、從中國進口冷凍蝦的所有許可證申請都已批準。3月11日，英國貿(mào)易委員會又安排與英國政府關系密切的英中貿(mào)易協(xié)會定于3月14日舉辦酒會，邀請謝壽天等中國駐英國代辦處官員以及英國貿(mào)易委員會國務大臣埃儒爾和英國外交部官員出席，“主要目的在于會見中國駐英代辦官員，以為國務大臣與中國駐英代辦、中國商務參贊之間的非正式討論提供機會”。3月4日，英中貿(mào)易協(xié)會秘書甚至主動對中國代辦處官員私下表示：“英國對華貿(mào)易管制措施原僅考慮便于行政上的管理，因而把中國列入‘東方區(qū)’，并沒有限制兩國貿(mào)易發(fā)展之意。如配額不足，仍可隨時予以放寬和增加”。“英國當局已發(fā)覺該項措施有不當之處，但官方不能認錯。目前中英官方談判恐有困難，可由中英貿(mào)易理事會和中國國際貿(mào)易促進委員會進行談判，研究解決具體問題的辦法。”
對于英國議會的聲明，中方對其實質(zhì)認識得頗為清楚：“英國政府的這套做法，一方面是企圖緩和一下各方面對他們的壓力，另一方面想引導我們在他們的限制條件下和他們商談具體問題。”為此，對外貿(mào)易部指示各地貿(mào)易機構：“英國政府決不會輕易放棄這一限制措施，因此限制與反限制的斗爭將是一個長期的復雜的反復的過程。”與此同時，考慮到英國政府對部分商品配額的主動放寬與協(xié)商姿態(tài)，對外貿(mào)易部對斗爭策略做出適當調(diào)整。在繼續(xù)堅持對英反限制斗爭不動搖的方針下，對外貿(mào)易部提出“對英貿(mào)易應繼續(xù)堅持冷淡和有打有拉的方針……貫徹有理、有利、有節(jié)的靈活斗爭策略”，同時“適當緩和一下正面反擊的氣氛，把主要矛盾引到英國政府和工商界身上去，對英政府經(jīng)常保持一定的壓力”。
具體而言，中方采取了更為靈活的反限制斗爭形式：一是英商的對華出口訂單，對外貿(mào)易部對“從英國進口要加以控制，凡可不從英國購買的均暫不從英國買”這一臨時對策作出適當調(diào)整，提出“目前我自英進口，只要品質(zhì)、規(guī)格、價格等條件對我有利，可繼續(xù)自英國購買，但在實際交易過程中，仍應相繼利用我進口資本，逐步設法促使英方消除對我出口貨的歧視”。二是針對英國一面放寬部分商品配額，另一面核發(fā)有關進口許可證時控制甚嚴的情況，中方采取了更為靈活的反制措施。例如，1960年3月14日，上海市對外貿(mào)易局根據(jù)對外貿(mào)易部指示要求各貿(mào)易單位：“搜集關于因英國限制而影響對英出口的材料，以便匯總上報，在與英官方進行反限制斗爭時參考；對于有限額的商品，必須積極組織出口，做滿限額，避免因做不滿額度而造成英國以后緊縮額度的借口，使我在斗爭上處于被動；根據(jù)英國所規(guī)定的商品大類限額，平衡各口岸經(jīng)營單位對英出口商品的種類，爭取多出對我有利的商品。”三是對英國主動向中國提供1960年獲得對華進口許可證的英商名單，中國對外貿(mào)易部作出指示：“仔細研究此份英商名單”，就“是否有一些廠商平素毫無往來而占有了配額？是否有平素往來很多，是你們的包銷、代理戶而被排除在外的情況？”等問題一一作出甄別，并及時匯報。與此同時，針對進口配額分散在各家英國公司的情況，對外貿(mào)易部指示：一方面要求按不同的商品特點，研究具體的對策。原則上應嚴格控制各口岸多頭對英報價的現(xiàn)象，另一方面要求各口岸分公司今后更應統(tǒng)一對外步調(diào)，逐步在往來中把這些客戶的基本情況和具體配額數(shù)摸清，制定出一套完整的對付各個不同客戶的辦法，以便爭取最大限度擴大我出口貨的銷售，突破英國政府對我出口貨的限制措施。
針對英國的對華進口配額政策，中方并沒有選擇將矛盾與分歧上升到官方公開激烈對抗的層面，而是采取了以經(jīng)濟手段為核心，巧妙運用英國商界與政府矛盾的非官方“迂回交涉”反制措施。在經(jīng)歷了多次“中國施壓—英國讓步—中國調(diào)適”的互動后，新中國根據(jù)形勢的變化最終確立了“原則性反對與務實性利用相結合”的靈活應對策略。
三、英國對華進口配額政策再次調(diào)整與新中國反配額斗爭的趨緩
面對中國的貿(mào)易反制措施、英國商界的壓力，加之對華進口配額政策運行產(chǎn)生諸多問題，英國政府隨即又主動開啟了對華進口配額政策的改革。這一改革最終形成了新的對華進口許可證與配額分配政策、常態(tài)化審查與調(diào)整機制。雖然這些改革舉措未能從根本上解決中英雙方的原則性分歧，但在一定程度上緩解了雙方的矛盾，中方的反配額斗爭逐漸趨于緩和。
英國對華進口配額政策推出后，在運行幾個月后便暴露出嚴重問題。起初，英國貿(mào)易委員會在根據(jù)配額數(shù)量發(fā)放對華進口許可證時優(yōu)先考慮過去有對華貿(mào)易記錄的公司，在配額允許的情況下，再向新的進口商發(fā)放許可證。這種配額分配方法雖有據(jù)可循，但造成大批新的進口商與中方簽訂合同后因為缺乏對華貿(mào)易記錄而被拒絕批準進口許可證，從而無法按時履行合同。因此，這一配額分配制度在議會遭到代表商界利益的部分議員的強烈批評。如有議員列舉了申請絲綢配額公司的案例：“英國兩家著名印染廠已經(jīng)向貿(mào)易委員會提出購買中國絲綢的申請，但因過去沒有貿(mào)易記錄而沒有得到任何配額”。有議員則質(zhì)疑貿(mào)易委員會“將采取什么措施確保新企業(yè)不會因不能引用過去的貿(mào)易記錄數(shù)據(jù)而被排除在許可證申請之外”“如果政府希望擴大與中國的貿(mào)易，為什么要減少申請或把公司的許可證申請考慮限制在過去的貿(mào)易水平？”
在這一背景下，英國貿(mào)易委員會開啟了對華進口配額分配政策的改革。1960年4月7日，海佛會見埃儒爾時認為，基于過去對華貿(mào)易記錄分配許可證的方法“難以行得通”，建議未來與謝壽天討論時將提出由中方分配剩余配額，進口許可證只發(fā)放給與中國貿(mào)易公司有明確業(yè)務前景的進口商。基于這一提議，英方初步設想先與謝壽天就上述建議的細節(jié)進行討論，然后再依據(jù)中方的回復，由國務大臣或向其致信，或安排會議進一步商討新的舉措。最后，在雙方商討所確定的新安排基礎之上，向進口商發(fā)布統(tǒng)一公告以作通知。8日，海佛與謝壽天會晤并提出上述建議。對英方的建議，謝壽天重申中方將繼續(xù)堅持反對英國對華進口配額政策的根本原則，同時，中方也承諾將考察這一新安排的實際效果。關于海佛提出由中方來分配將來的剩余配額的許可證的建議，謝壽天表示需要在咨詢中央政府后才可做出回復，并建議作為一項臨時措施，剩余配額的許可證申請可以只在英國進口商接受中方出口公司確定的訂單基礎上予以考慮。12日，埃儒爾致信謝壽天，同意其提出的剩余配額分配方法的建議。14日，英國貿(mào)易委員會正式發(fā)布第938號致進口商通告，主要內(nèi)容包括根據(jù)公開一般許可證從中國進口的主要產(chǎn)品與1960年修訂的中國進口配額清單，以及新的對華進口配額余額的申請辦法，強調(diào)進口許可證的發(fā)放“只有在中國出口公司提供的確定訂單與英方申請人接受的基礎上才予以考慮”。
除了對配額與許可證分配政策調(diào)整以外，英國貿(mào)易委員會的改革還體現(xiàn)在對華進口配額常態(tài)化審查與調(diào)整政策的形成。1960年7月7日，在聽取剛剛參加完中國進出口商品交易會（以下簡稱廣交會）后回國的“48家集團”代表的批評意見后，埃儒爾曾考慮是否與中方進行談判，按照雙方商定的增長速度進口英國產(chǎn)品以及英國對華進口增長不超過一定限速的基礎上取消對華進口配額。然而，英國貿(mào)易委員會內(nèi)部對此設想存有分歧，有意見認為這一替代方案一方面會導致部分從中國進口的商品大幅增長，從而不得不對敏感商品實施單獨配額，另一方面也會遭受來自日本和同樣身處“東方地區(qū)”的蘇聯(lián)、東歐國家要求英國給予和中國相同進口待遇的強大壓力。因此，英國貿(mào)易委員會“建議繼續(xù)堅持對中國的進口配額制度，但在實際操作過程中不斷對配額情況進行審查，以減少兩國貿(mào)易發(fā)展的不必要障礙”。埃儒爾最終采納了這一建議。在確定繼續(xù)實施對華進口配額并定期進行審查的方針后，為方便參加廣交會的英國商人預先了解有關商品的配額信息，方便其簽訂合同，英國貿(mào)易委員會決定就1961年對華進口商品的許可證申請再次做出調(diào)整。1960年9月23日，英國貿(mào)易委員會發(fā)布第955號致進口商通告，詳細列明1960年各項進口商品的配額余額（規(guī)定在1960年12月31日前皆可申請發(fā)放許可證），以及不受配額限制發(fā)放許可證的商品清單。12月23日，英國貿(mào)易委員會發(fā)布了第962號致進口商通告，根據(jù)1960年對華進口配額的使用情況對1961年從中國進口商品的配額做出詳細規(guī)定，其中在不受配額限制的商品清單中增加了腌制生姜、象牙制品等，其他幾乎所有商品規(guī)定的配額水平皆高于1960年的實際貿(mào)易額。隨后，英國貿(mào)易委員會在1962—1966年間延續(xù)了此種致進口商發(fā)布通告形式，并逐漸形成了一種常態(tài)化對華進口配額審查與調(diào)整政策，即在每年秋季廣交會召開前夕，審查各種進口商品的配額使用情況，發(fā)布致進口商通知，列明本年度進口商品的配額余額，以便于英商在秋季廣交會的進口交易；同時在每年的年末或下一年度年初春季廣交會召開前，審查本年度或上一年度的進口商品配額使用情況，根據(jù)所達成的交易額靈活調(diào)整新一年的配額額度，并發(fā)布致進口商通知，列明新一年度對華各項商品進口的具體配額清單以及不受配額限制商品清單，以便英商在新一年度以及春季廣交會上開展進口貿(mào)易。
雖然英方這種常態(tài)化的對華進口配額審查與調(diào)整政策并未從根本上解決中英雙方關于進口配額問題的原則分歧，但是也并沒有阻礙中國對英出口的增長。基于這一態(tài)勢，中英雙方都選擇了“主動淡化”的處理方式。中國的對英反進口配額斗爭趨于緩和，斗爭形式也更加靈活。
中方就對華進口配額問題與英方的交涉頻率與程度不斷降低。在1959年底與1960年中方采取有針對性反制措施，以及隨后英國對配額制度做出一系列放寬與讓步后，自1960年下半年開始，中國對此問題的態(tài)度趨于緩和，與英商以及英方官員提及進口配額的次數(shù)明顯減少，也基本不再實施削減或轉移進口訂單的反制措施。1960年10月3日，英國駐華代辦處商務秘書李奇提交給英國政府的報告指出：“進一步的證據(jù)表明，中國沒有實施從英國削減進口的措施。”10月22日，李奇在給海佛的信中再次指出：“中國現(xiàn)在似乎非常傾向于淡化整個事件”，中方官員已經(jīng)很少主動提及進口配額問題。與此同時，中方經(jīng)全面分析后，認為英國對華貿(mào)易政策依然堅持不依賴社會主義國家貿(mào)易，堅持對華禁運與配額進口的三條政策。針對中國的進口配額限制，雖然英國在原則上不放棄，但執(zhí)行過程中在具體問題上可以變通。因此，中方一方面繼續(xù)堅持反對進口配額的立場，另一方面采取了更加靈活、務實的措施，對英反限制斗爭的強度與頻度趨于緩和。例如，1961年1月23日，上海市對外貿(mào)易局一方面指示“各公司仍應本著過去的態(tài)度，根本上反對他們對我們的限制歧視，不要談及‘配額’問題”，另一方面要求各外貿(mào)公司“具體研究1960年對英出口商品中配額未用完情況，分析原因，并在1961年設法改變，不給英方以任何借口”。針對1961年與1962年英國發(fā)布關于中國進口商品的配額通知，中方同樣只是原則性表示反對配額制度，而沒有對英方的具體配額措施提出反對意見。1963年3月，對外貿(mào)易部副部長盧緒章訪問英國，1964年11月初，英國貿(mào)易大臣道格拉斯·賈埃訪問北京。在這兩次互訪過程中，雙方只是簡單談及對華進口配額問題，沒有就此出現(xiàn)激烈的爭論與分歧。
1962年，英國政府因國內(nèi)紡織業(yè)發(fā)展形勢惡化再次調(diào)整對外棉紡織品進口配額時，已主動咨詢中方意見。中方除原則上表示反對外，并未發(fā)表具體意見。自20世紀50年代以來，伴隨國外紡織品的大量涌入，除了對日本與中國棉紡織品進口實施配額限制以外，英國同時與印度、巴基斯坦以及中國香港地區(qū)達成出口限制協(xié)議。然而，這些限制措施依然未能阻止英國國內(nèi)棉紡織業(yè)陷入嚴重的衰退危機。60年代初，英國國內(nèi)多數(shù)棉紡織廠都出現(xiàn)了減產(chǎn)、生產(chǎn)規(guī)模縮小乃至大量倒閉的情況。棉紡織業(yè)的重鎮(zhèn)倫敦和蘭開夏郡甚至發(fā)生了示威游行，要求政府對低成本的進口棉紡織品實施嚴格限制。針對國內(nèi)棉紡織業(yè)面臨的嚴重困難，1962年6月6日，英國內(nèi)閣發(fā)表了一份有關棉紡織品進口的政策聲明：從印度、巴基斯坦和中國香港等地進口的棉紡織品現(xiàn)行配額上限維持到1965年底，紗線進口限制在1961年的水平；除印度、巴基斯坦和中國香港外，撤銷所有剩余來源的公開一般許可證，而代之以公開個別許可證。所有主要低成本亞洲生產(chǎn)商的供應都受到自動或其他方式的監(jiān)管，從日本、東歐國家、中國大陸與臺灣地區(qū)進口的棉紡織品受到進一步的許可證管制。7月30日，海佛主動向中國駐英臨時代辦解釋稱，為保護國內(nèi)棉紡織業(yè)的發(fā)展，英國政府計劃恢復所有來源的棉紡織品進口許可證。目前針對中國棉紡織品的進口配額擬定為22萬英鎊，并就此咨詢中方的意見。8月28日，中方回復指出因中國政府原則上反對進口配額制度，故不希望對當前英國的提議發(fā)表任何意見。此后，英國政府向進口商發(fā)布了有關中國棉紡織品進口配額的通知。對于此次調(diào)整對華棉紡織品進口配額，英國政府事先咨詢中方的意見，且中方除表示原則性反對外，未發(fā)表具體意見，這與1959年英方未與中國協(xié)商直接調(diào)整對華進口配額政策，只是事后向中方通報，且中方對英方的配額政策展開一系列針鋒相對的反限制斗爭的情況形成了鮮明對比。這說明在對華進口配額政策問題上英國已經(jīng)完全放棄“單邊施壓”的立場，轉而采取了更加務實與協(xié)商的姿態(tài)。
中英兩國的進出口貿(mào)易數(shù)據(jù)是佐證中英在進口配額問題矛盾走勢上的有力證據(jù)。1961—1962年，中國對英進出口較1959年、1960年均出現(xiàn)明顯下降，1963—1966年，中國對英出口與進口增長迅速，分別在1964年與1965年超過1959年的水平。1963—1966年的貿(mào)易數(shù)據(jù)表明這一時期英國對華進口配額政策并沒有對中國向英國出口造成嚴重不利影響，同時也間接表明中國沒有通過大規(guī)模減少英國對華出口訂單作為對進口配額制度的反制措施。
20世紀五六十年代，針對英國的進口配額政策，中國展開了一系列反制措施。迫使英國政府做出妥協(xié)讓步后，中國能夠根據(jù)形勢變化，確立了“原則性反對與務實性利用相結合”的靈活應對策略。這一特殊時期的貿(mào)易爭端應對方式深刻體現(xiàn)了新中國經(jīng)濟外交的高度策略性、靈活性與務實性。特別是“非官方化、以經(jīng)濟手段為核心”的反制措施、充分調(diào)動英國商界與政府矛盾的“迂回交涉”模式，以及在原則性與靈活性、務實性間尋求平衡的應對策略，不僅有助于深化對新中國經(jīng)濟外交實踐的認識，而且對于當今中國應對復雜的國際貿(mào)易摩擦與爭端具有一定的借鑒意義。
