在我國衛生工作史上，新中國成立初期制定的衛生工作方針具有里程碑意義。一般認為，第一屆全國衛生會議通過的“面向工農兵”“預防為主”“團結中西醫”和第二屆全國衛生會議通過的“衛生工作與群眾運動相結合”共同構成新中國成立初期衛生工作方針，從而明確了新中國衛生工作的立場、重點、依靠力量及方法，回答了衛生工作為誰服務、如何服務、依靠誰來服務等重大問題。后來，雖然隨著經濟社會的發展與衛生工作的變化，該方針不斷被調整，但核心要義一直延續。目前，相關研究多重點關注中央人民政府衛生部（以下簡稱中央衛生部）和人民革命軍事委員會衛生部（以下簡稱軍委衛生部）聯合召集的第一屆全國衛生會議或特定人物在衛生工作方針形成過程中的關鍵作用，但未充分關注全國衛生行政會議、全國衛生會議籌備過程以及毛澤東與政務院在該方針形成中的作用。本文通過梳理新中國成立初期衛生工作方針形成過程中的各個環節，考察全國衛生行政會議與全國衛生會議之間的關系，以及籌備全國衛生會議過程中從戰爭時期以軍隊衛生工作為主到和平時期以人民衛生工作為主、從分散的區域衛生管理體制向統一的全國衛生行政管理體制轉變的過程，以期豐富學界對新中國成立初期衛生工作政策制定過程的認識。
全國衛生行政會議：方針初步擬定
新中國成立前夕，為了解與掌握全國衛生狀況，以便之后做好全國全軍衛生工作，1949年8月初，軍委衛生部派出兩個巡視組分別前往南京、上海、杭州以及山西、山東等地調查情況，收集意見。10月初，軍委衛生部利用中國人民政治協商會議會后時間召集各大行政區及野戰軍衛生部長在北京召開了歷時三周的全國衛生行政會議，“目的在征求意見，以便擬定今后衛生工作的方針和任務”，此外，會議還討論了醫學教育、公共衛生、軍隊衛生藥工及衛生干部等具體問題。
針對新中國面臨的缺醫少藥、醫療衛生條件差和傳染病、寄生蟲病流行猖獗的狀況，中央衛生部提出的衛生工作方針為：“以預防為主，醫療為輔，并建立兩者間互相依存與聯系的關系，以防治疾病的發生與流行，減少疾病的死亡率，提高人民健康水平。”針對城鄉不同情況，中央衛生部還提出了城鄉衛生工作各自的重點：“城市以工礦業、交通運輸業中的疾病防治為主。農村則以防治流行病、地方病為主。婦嬰保健為城鄉并重的事業”。為落實上述方針和任務，中央衛生部提出五個“必須”：一是必須“團結改造與提高一切新老衛生醫藥人員，恢復改建與擴充新舊的衛生醫藥機關”；二是必須“在理論與實際聯系，在普及基礎上提高的原則下，培養大批公共衛生、醫、藥、產、護等各種干部”；三是必須“在自力更生基礎上，有計劃有步驟的恢復與發展醫藥生產事業”；四是必須“發動群眾。依靠群眾來參加衛生建設工作，并推動各級有關政權組織與生產建設機構共同合作”；五是在戰爭即將勝利結束的情況下，“必須有計劃與有步驟的將軍事衛生機構及其人員之一部，逐步的轉入地方衛生系統，并以此為基點建立地方衛生事業”，“軍事和地方衛生機關間，為著共同的目的，須建立起經常的聯系和互相協助的關系”。10月5日，中央人民政府副主席朱德在全國衛生行政工作會議上講話指出：“我們的衛生工作者，要保持過去艱苦奮斗的好作風”，“對資產階級開辦的醫院，我們要學習他們的技術和科學的管理方法，中西醫務人員要團結起來，互相學習，共同進步”。上述內容幾乎涵蓋了“預防為主”“面向工農兵”“團結中西醫”“與群眾運動相結合”的內涵。
1949年11月1日，軍委衛生部部長、中央衛生部副部長賀誠等將全國衛生行政會議上收集的關于醫學教育、公共衛生、軍隊衛生藥工及衛生干部等問題的意見呈報毛澤東及中央軍委，并“附呈小組討論意見四冊”。然而，由于軍委衛生部在召開全國衛生行政會議前未向中央請示，“受到了毛主席嚴格的批評”。3日，軍委衛生部為此向中央作書面檢討。6日，毛澤東“閱聶榮臻關于衛生部問題的報告，批送劉少奇、朱德、周恩來、聶榮臻、楊尚昆”，指出：“（一）衛生部錯誤檢討，由尚昆印發中央及軍委各部、委、會、社、院、校負責人參考；（二）衛生部所作關于衛生行政會議報告書及所附參考材料，牽涉軍事、政治、財政、經濟、文化教育各方面，應由尚昆印發各政治局委員及薄、聶、陸、喬、陳，以待中央討論，分別采取政府立法或行政命令的方式推行，此次衛生行政會議上只能當作建議通過，不能作決定。”由此可知，軍委衛生部除因事先未向中央請示而被批評外，還因會議討論范圍涉及衛生之外許多方面，而且由軍委衛生部主持的衛生行政會議制定全國衛生工作方針在程序上不合適。實際上，這一批示也反映出全國衛生行政會議與全國衛生會議之間的關系。
第一次全國衛生行政會議雖然在程序上存在不當之處，但討論內容非常重要，因此會議精神仍在全國各行政區、各大軍區衛生部做了傳達。如1950年1月15日，中央衛生部與軍委衛生部及華北軍區衛生部在北京聯合召開華北區衛生干部會議，政務院文化教育委員會主任郭沫若出席會議并講話：“第一次全國衛生行政會議所決定的預防為主醫療為輔及加強衛生人才訓練的方針是非常重要而且切合我國社會實際的”。“希望在這次傳達后，到會的人能再把這些決議普遍地傳達到下層去，廣泛地發動全國的衛生工作人員來順利地推行這些決議”。他強調：“我國目前最主要的任務是恢復與發展生產，但只有把全國的衛生工作搞好，勞動人民有了充分的健康，恢復與發展生產的工作才能獲得保證”。“鞏固衛生工作人員的團結、明確為人民服務的觀點、走群眾路線、學習蘇聯醫藥的行政與技術經驗四點注意事項，作為對全國衛生工作人員的指示與期望”。之后，賀誠做關于第一次全國衛生行政會議重要決議的傳達報告。他首先指出第一次全國衛生行政會議的目的：研究全國地方衛生與軍隊衛生的方針、任務；了解各地衛生干部狀況，羅致人員組織中央及各省衛生機構；研究召開全國衛生大會。其次，他“說明衛生行政會議討論了公共衛生、醫學教育、衛生干部、軍隊衛生工作、藥品等問題并作了初步的決議，并指出這些決議還希望各方面衛生工作人員提出意見并提到今年夏天的全國衛生大會討論后才能作成全國今后衛生工作方針、任務的決定”。最后，他對“全國衛生行政會議對公共衛生、醫學教育、衛生干部、藥品等問題的討論與決議分別作詳細的報告”。16日，中央衛生部、軍委衛生部、華北軍區衛生部開始分別討論賀誠的報告和各單位1950年工作計劃。3月10—25日，西南軍區衛生部召開西南區衛生行政干部會議。西南軍區衛生部部長錢信忠傳達了全國衛生行政會議的決議，之后分軍隊、公共衛生、醫務教育、醫院、藥材、干部六個小組，“結合西南地區和部隊的實際情況，討論了今后西南區衛生工作的任務”。
考慮到全國衛生會議的規模以及會場及參會代表、工作人員住宿緊張的情況，全國衛生會議籌備委員會（以下簡稱籌委會）決定利用大、中學校1950年暑期放假時的會議室與宿舍召開全國衛生會議。從全國衛生行政會議到全國衛生會議召開，時隔近一年，全國衛生會議全體大會主席團執行主席、中央衛生部副部長蘇井觀將之稱為“醞釀時期”。這段時期，全國衛生行政會議擬定的決議在各地試行，目的是總結經驗和找出存在的問題，以便在全國衛生會議求得解決。因此，全國衛生行政會議是一個“準備會議”，而全國衛生會議則“要研究并解決問題”，尤其是要“研究解決衛生工作總方針，以及衛生干部培養問題”。
就醞釀時期的經驗而言，主要包括以下兩個方面：一是中央衛生部門針對衛生領域個別問題，通過召開各種專門會議而總結的經驗；二是在籌備全國衛生會議過程中，各地總結與呈報的經驗。
專門會議：方針中個別問題的討論與提案征集
為研究制定衛生工作方針，中央衛生部和軍委衛生部針對衛生領域一些個別問題，陸續召開一系列專門會議。1950年4月14日，中央衛生部發布《關于一九五○年醫政工作的指示》，指出：“各地防疫保健和醫療機關應根據預防為主醫療為輔的工作方針，有計劃地逐步恢復與建立。東北、華北應根據需要與可能，建立一部分縣級衛生機關。其他地區則以恢復為重點。縣級衛生醫療機關，凡設有衛生院或醫院的，應一律改為衛生院。衛生院應獨立擔負全縣的防疫保健工作，基層干部訓練工作及治療工作。各縣設有診所的應一律改為衛生所，加強公共衛生工作”。“區衛生所不應單純作治療工作，應更多地作防疫保健工作。區衛生所應是城鄉衛生工作的支點，要更好地組織地方衛生人員進行保健和治療。只有這樣，才能貫徹以預防為主的方針”。“各級衛生機關應將整頓現有的組織編制及改造工作人員的思想作風，作為今年中心工作之一，克服過去衛生人員一切不負責任的、商品式或單純的技術觀點的思想作風。在醫療工作方面，要確立新的醫療方針，重視預防，及時掌握治療工作，加強護理工作”。同日，軍委衛生部下發通知，要求總結醫政、防保、教育、干部等方面的經驗，決定5月下旬至7月上旬召開四個專門會議，以了解各大行政區的情況，解決現存問題，為全國衛生會議準備相關提案。醫政會議主要討論統一各級衛生機關的編制及名稱、各級衛生機關工作職責條例、登記統計及報告制度、醫務工作條例；防保會議內容主要包括防保工作情況介紹及對今后防保工作的意見；教育會議主要討論在職干部業務教育、軍醫學校教育、編譯出版工作、教育工作的統計報告制度；干部會議主要討論干部制度、干部待遇、干部工作條例的建立與執行情形及今后意見。
實際上，這四個專門會議是全國衛生會議的“準備會”，均在1950年6月召開。“各專門會議所得之結論經整理審查并呈報批準后”，即作為全國衛生會議提案印發。如東北軍區衛生部在參加四個專門會議時，針對統一全國衛生機構編制與工作職責、公醫制度、統一全國醫藥名詞等方面提出一系列議案草案。這些提案對統一全國各方面衛生工作都具有重要意義。賀誠在專門會議上作總結報告時強調，這些會議“只準備研究意見”，“差不多都不作最后決定”，以免和全國衛生會議重復，1949年10月召開的第一屆全國衛生行政會議因未做好充分準備，“結果開了很久”，全國衛生會議“再不應當像去年那個樣子”，因此，這就需要提前“作出比較成熟方案”。
為了解衛生科學研究中面臨的問題，并為全國衛生會議做好相關準備，1950年4月，中央衛生部召開全國衛生科學研究工作會議，討論并通過全國衛生科學研究工作總方針：“在為人民保健事業服務的目的下，團結全國衛生科學工作者根據預防為主的方針，有組織、有計劃地配合中國人民實際需要，進行衛生科學研究工作，首先應集中人力物力，解決危害人民最大的傳染病、職業病和地方病問題，以保證生產及國防建設。”此外，會議還討論并通過了1950年全國衛生科學研究計劃大綱、研究工作的領導及組織機構等草案。
作為團結中西醫的組織舉措和全國衛生會議的重要準備，1950年5月30日，根據中央衛生部決定，北京中醫學會正式成立。賀誠在成立大會上提出邀請中醫代表參加全國衛生會議并提供人民保健事業意見供全國衛生會議討論，指出：“一定要做好中西醫的團結，要把全國醫務人員不分宗派、系統的團結在‘為人民服務’的口號下，對于我們醫務人員更明確的說，即在‘為人民健康事業服務’的口號下團結起來”，會議還討論了中西醫團結與提高以及共同為人民健康事業服務等問題。
為提出“一個較全面切合實際的農村衛生工作方案”供全國衛生會議研究討論，1950年6月底，中央衛生部召開了農村衛生座談會。“參加會的有東北人民政府衛生部，河北、山西省衛生廳，平原、察哈爾省衛生局，通縣、涿縣鄉村衛生實驗區，北京郊區什方院保健院等單位衛生工作者，中央衛生部有關各局處和內務部、農業部代表共二十六人”。會上，蘇井觀、中央衛生部計劃檢查局局長戴濟民等先后發表了意見，說明農村衛生工作的重要性、工作要點、工作方法、工作態度等。各單位相繼介紹了各地鄉村衛生情況、衛生建設、實驗工作等。在介紹涿縣鄉村實驗衛生工作經驗時，中央衛生部“再一次肯定了衛生工作必須是群眾性運動”。
一系列專門會議的召開，進一步總結了衛生工作各領域積累的經驗，討論了存在的問題，收集了相關提案，為全國衛生會議的召開做了更充分更細致的準備。
會議籌備：各地的實施與提案征集
在籌備全國衛生會議的過程中，各地特別注重總結經驗與教訓，為正式通過方針做好準備。為確保籌備工作順利推進，全國衛生行政會議選舉產生全國衛生會議籌備委員會，并要求各大行政區成立分會，省及兵團以下衛生機關酌情設立支會。籌委會負責起草籌備工作相關組織條例，征集并整理會議提案等工作。各分會至少每月向籌委會匯報一次籌備工作。此后，各地紛紛成立相應的籌備組織。因東北地區解放較早，1949年12月3日，東北分會率先成立，東北人民政府衛生部長王斌兼任東北分會主任委員。為貫徹全國衛生行政會議擬定的“預防為主”方針，東北第三次衛生會議通過了1950年衛生工作計劃，在防疫工作中“確定以預防鼠疫為主，同時不放松預防其他傳染病，爭取五〇年鼠疫發生總數比四九年減少百分之九十，使各種鼠疫平均死亡率降低至百分之五十以下”。東北人民政府衛生部提出爭取在三年內消滅天花，黑龍江省制定了1950年預防天花實施計劃。訥河縣自1950年1月27日開辦區村衛生干部訓練班，集訓區衛生助理與村衛生委員，教材內容將“預防為主”方針與本省本縣衛生工作相結合。2月，東北軍區衛生部召開衛生會議，研究1950年部隊衛生工作計劃等問題。3月10—14日，東北人民政府衛生部召開防疫工作會議。
為統一各地籌備工作，1950年4月27日，中央衛生部制定了《第一屆全國衛生會議組織法》《第一屆全國衛生會議籌備委員會組織工作條例》等，以使各地籌備工作有所依據。《第一屆全國衛生會議組織法》明確指出了召開全國衛生會議的目的：“為貫徹實施人民政協共同綱領中有關衛生建設之政策及檢討去年軍委召集之全國第一屆衛生行政會議所確定方針的實施情形，并總結過去經驗，制定今后全國衛生工作的總方針和任務。”籌委會還下發《歷年來衛生工作總結提綱》《第一屆全國衛生會議籌委會為征求對今后衛生醫藥建設的意見及提案之參考提綱》，供各地籌備工作參考。前者指出：“由于處在分割的農村環境中，對過去所進行的工作所獲得的豐富經驗，未有很好地進行全面性的總結，今當全國第一屆衛生會議召開”，希望各地系統總結我軍過去衛生工作方面的經驗。后者要求各地從醫學理論、政府政策、試行結果三個方面證明全國衛生行政會議提出的方針正確與否，總結施行中的經驗教訓，并希望就衛生工作方針等方面提出意見與提案。這兩個提綱對于統一各地報送的格式與內容具有重要的指導作用。
為督促各地積極籌備，1950年4月，中央衛生部與軍委衛生部發布聯合指示，要求各級衛生機關必須將籌備工作“作為中心工作之一”，各地“籌備組織工作應與行政工作密切結合”；籌備工作可以采取召集各種調查會議或工作會議、檢查工作、參觀、頒發調查表和提綱等多種方式，征集民間衛生醫藥者個人及其社會團體的資料與提案；有些提案可以反復醞釀，以得到初步結果。如華東軍區第三野戰軍第四屆衛生工作會議檢討了過去在“預防為主”方面的不足之處，認為這是“衛生建設思想上的革命，是階級立場與群眾觀點在衛生工作上的具體體現”，要求各級衛生機關必須深入傳達全國衛生行政會議精神，樹立明確的“預防為主”衛生建設思想，糾正干部中“重醫學，輕保健”傾向。
1950年5月5日，第一屆全國衛生會議第五次籌委會擴大會強調全國衛生會議之意圖“在于貫徹實施人民政協共同綱領中有關衛生建設之政策及檢討去年軍委召集之全國衛生行政會議決議所確定方針的實施情形，并總結過去經驗，制定今后全國衛生工作的總方針與任務”。會議明確各級衛生行政機關與各級籌委組織之間的分工，要求各級衛生機關有組織有計劃地按照《第一屆全國衛生會議組織法》的規定提出議案，“自下而上、自上而下的交換醞釀，分別的制成方案、規章、標準條文、意見草案等形式，由片段的逐漸整理成系統的”；要求各級衛生機關及各級籌備組織關于全國衛生會議提案限于6月15日前、出席者名單于6月10日前分別匯送北京。在全國各級籌備組織的積極推動下，提案得到廣泛征集并及時印發，如《第一屆全國衛生會議提案》第2輯包括中醫類等327件提案，《第一屆全國衛生會議提案》第3輯包括醫政、藥政、教育、公共衛生、中醫、干部、軍隊衛生、獸醫類等177件提案。
為加強宣傳并為全國衛生會議做好準備，1950年6月，籌委會發布《關于加強全國衛生會議宣傳工作的指示》，責成“各級籌委會內，凡沒有建立宣傳組織的，應即建立起來，并充實其人員，各區現有的衛生機關刊物應把這個責任擔任起來，以會議籌備工作及有關籌備工作的各種活動，為宣傳的中心內容，會議召開以后，應以傳達衛生會議的內容為中心”；“在會議前后，利用各種可能形式進行宣傳，舉行社會衛生人士及有關人員的座談會、調查會、講座廣播與必要的個別訪問，或要組織結合各地群眾性的報刊寫通訊報道、論文等，來了解情況、吸取經驗”；“宣傳內容應以預防為主的衛生工作方針，新醫學教育、軍隊衛生建設、醫藥衛生建設、醫藥生產道路、中西醫團結、工礦、城市、農村、婦嬰衛生工作等，并就這些問題，組織專論”。從1950年4月到8月9日，籌委會秘書處共編印《第一屆全國衛生會議籌備工作資料匯編》9集，并及時向會議代表和相關人員分發，以促進深入討論；還按照《中國人民政治協商會議共同綱領》的要求，選擇各地衛生工作中的經驗總結和一些指導性文章，分編為《種痘》等7本小冊子。此外，各地也紛紛編印宣傳資料，在全國衛生會議上進行分發，以便加強宣傳。
1950年6月1日，籌委會召開匯報會，華北分會、東北分會、華東分會、中南分會等分別匯報了籌備工作進展。15日，籌委會常委會針對匯報中提出的問題分別做出解答與建議。從7月中旬起，籌備工作進入“最緊張階段”。7月31日，籌委會擴大會議討論決定了全國衛生會議主席團產生辦法、全國衛生會議組織形式及程序等重大問題。至此，籌備工作基本就緒。
第一屆全國衛生會議：方針正式通過
第一屆全國衛生會議從1950年8月7日開幕到19日閉幕，“出席列席會議的有中央及華北、東北、西北、華東、中南、西南各地區與軍隊系統和特聘的代表約七百人，其中包括醫、藥、公共衛生、衛生教育、助產及護士、衛生行政、中醫等各部門衛生工作者”。中央人民政府副主席朱德、李濟深，政務院副總理郭沫若、黃炎培等都曾出席并講話。朱德在講話中強調，衛生醫藥工作應為群眾服務，依靠群眾去推動和發展人民衛生事業，以保證經濟建設與國防建設。為實現此任務，要加強疾病預防工作；中西醫要互相團結、互相學習；要充分利用中國原料制造藥物和醫療器材，逐漸做到主要藥品、器械自力更生；要大量培養衛生醫藥干部；“最后也是最重要的”是全體新老衛生醫藥人員都要在為人民服務思想下親密團結起來，各展所長。郭沫若在講話中將新中國面臨的衛生問題作更抽象的概括，將之歸結“人的問題”“方法的問題”“工具的問題”。關于“人的問題”，郭沫若指出，醫務工作者數量遠遠不能滿足人民的醫療衛生需求，因此首先需要加強思想改造和作風改造；其次要加強團結，不僅要注意團結的數量，更要注意團結的質量，并提出中西醫師聯合會、聯合醫院、聯合診所等具體團結方式；再次要加強三級醫務人才培養，利用展覽會、廣播、講演、通俗戲劇、圖畫等方式普及衛生常識，“在普及的基礎上提高，在提高的指導下普及”。關于“方法的問題”，郭沫若在講話中一是重新強調了全國衛生行政會議提出的衛生工作方針，二是強調了必須采取群眾路線，三是要向蘇聯學習。關于“工具的問題”，郭沫若認為，“所有的醫院、學校、研究所、藥廠、書籍、器材以及其他衛生行政機構等，都屬于工具范圍之內，要想把衛生工作搞好，就必須把工具搞好”。這兩個講話實際上也體現了衛生工作方針的主要內容。
會議的重要議程是中央衛生部部長李德全和軍委衛生部部長賀誠分別代表中央衛生部和軍委衛生部在大會上做工作報告。李德全主要強調了衛生工作中的貫徹預防為主方針、團結和改造中西醫、醫學教育、基層衛生組織、整頓公立醫院和改造醫療作風、衛生部門的公私關系、中央與地方關系以及組織和發動群眾性衛生運動等問題。賀誠系統總結了中國人民解放軍自建軍以來，在土地革命戰爭、抗日戰爭、解放戰爭各個時期的衛生工作中所走過的光輝道路和基本經驗，指出重視預防“是解放軍衛生工作一開始就掌握的原則”，并將預防的觀點運用到實踐中，開展了戰傷的預防治療工作，這是與舊軍隊的一大區別。雖然“預防工作不如戰傷治療工作發展得快，但仍然是在進步之中的”，體現在預防技術上的進步與預防工作范圍上的擴大，“以預防為主”的思想日趨明確。衛生工作樹立了“科學與人民結合的觀點，技術與革命同情心結合的作風”。
8月12日，會議進入分組討論階段。在此階段，與會人員分為公共衛生、醫學教育、醫政、藥政、中醫、軍隊衛生、公私關系7個大組展開討論。大家原則上一致贊同“面向工農兵”“預防為主”“團結中西醫”等方針，并提出貫徹方針的一些具體意見。13日，7個大組又分成27個小組，展開更為深入的專業討論。接著由各大組長根據各小組的討論結果做綜合報告。之后，在對此進一步討論的基礎上，提出補充意見。然后再召開全體大會，聽取各大組組長報告。公共衛生組提出面向工農廣大勞動人民，在農村在工礦加強衛生組織，進行防疫保健工作。醫學教育組提出原則同意醫學教育“三級制”和高級教育分科重點制。醫政組報告的中心內容是整頓現有醫院。中醫組報告了中西醫團結和中西醫進修等決議案，組長錢信忠說：“中西醫互相團結改造合作，直至在中國無中西醫之別，今后不但不會有中醫，同時也不會有西醫，我們今后要新中國醫”。軍隊衛生組著重報告了提高衛生人員質量與提高工作質量的辦法。公私關系組認為，“無論公營私營的衛生機構，只要對人民有利，政府均應加以鼓勵，才能使科學發展，政府應當加以領導，使其不走入自流，而走向正確發展道路。”19日，全體大會通過《關于健全和發展全國衛生基層組織》《關于醫藥界的團結和改造》等決議案。軍委衛生部副部長傅連暲致閉幕詞時強調：“要想貫徹預防為主，衛生工作者首先必須與群眾結合”。
大會還組織召開專家茶話會、中醫座談會和少數民族衛生工作座談會，深入研討個別領域，以解決方針所涉相關領域問題。專家茶話會主要討論了師資培養、醫學教育、干部分配與調整、醫院經營、器材供應、中西醫團結等問題。全國第一屆衛生會議籌備委員會華東分會委員余云岫在發言時表示對中西醫團結有了“新的認識”，“過去說話、作文太鋒利，使人受不了是不對的。今后一定要為中西醫團結，幫助中醫走向科學化的道路而努力。”賀誠在專家茶話會上講話時指出：“團結中醫是為了中國人民的健康，解決中國人民的健康問題乃是大家的責任”，希望此次全國衛生會議主要解決公共衛生的基層組織問題、團結中西醫的具體辦法、公私關系以及整頓醫院等問題。在中醫座談會上，王仲英等20余名中醫圍繞中西醫團結與中醫改造問題，積極發言。座談會開始時，全體中醫對余云岫過去在中醫問題上所持意見表示不滿，但在討論后進一步認識到團結的重要。8月14日，中醫組討論時，全體中醫一致對余云岫在專家茶話會上的發言表示歡迎，認為“這是會議在中西醫團結問題上取得重大成績的一個最顯明的例子”。在少數民族衛生工作座談會上，各少數民族與會者紛紛發言，重點討論了團結和改造中醫、少數民族地區的衛生干部與經費等問題。
此次會議顯示了新中國衛生醫藥界的新氣象，深刻分析了新中國的衛生狀況以及人民群眾對保健的迫切要求，從而對衛生工作方針有了更明確和一致的認識，加強了全國衛生工作的統一領導，增強了中央與地方、地方與地方、地方與部隊之間衛生工作上的聯系，解決了衛生工作的立場、方針、力量、團結等重要問題。立場問題是最基本的問題，是衛生工作的唯一出發點。立場確定之后，就是如何為人民服務的問題，具體體現為衛生方針上以“預防為主”、醫學教育上以普及為主、必須有計劃地組織全國衛生人員的合理分布、地方衛生工作與軍隊衛生工作互相配合、醫藥界團結、公私關系調整、基層衛生機構的建立、醫院作風整頓以及藥品生產自給自足。在此次會議中，與會者對新中國衛生工作提出大量意見與建議，表示堅決擁護衛生工作方針，要把會議精神帶回工作崗位，并向全國醫藥工作者廣泛地傳達。
中央統一領導：方針的請示與批準
根據《第一屆全國衛生會議組織法》規定：“本組織法由中央人民政府衛生部與中央軍委衛生部分呈政務院與人民革命軍事委員會批準實施之”。“全國衛生會議之決議需經中央衛生部與軍委衛生部審核并呈報政務院和軍委會批準后方能生效。”1950年9月8日，李德全向政務院第49次政務會議報告全國衛生會議召開情況，將會議討論問題分為關于預防為主的方針、建立基層衛生組織、教育問題、醫藥界團結和改造的問題、醫藥界公私關系的調整、整頓醫院的問題、部隊衛生工作七個主要方面。會議由周恩來主持，在討論上述報告時他指出：“中醫現在登記的有九萬，實際要超過此數，西醫才有二萬，兩者人數相差很多。中醫是中國土生的，它有治病經驗，并與群眾有密切聯系，但醫理沒有西醫科學；西醫也有需要改進的地方和必要，要把科學理論與中國實際相結合。我國醫生少，西醫更少，而廣大群眾迫切需要醫生。我們要使‘中醫科學化’、‘西醫中國化’，并推動中西醫的團結。中西醫只有團結起來，才能擴大醫療隊伍，更好地為人民治病。團結的主要責任在西醫方面。”
一般認為，第二屆全國衛生會議通過的“與群眾運動相結合”和第一屆全國衛生會議通過的“面向工農兵”“預防為主”“團結中西醫”共同組成新中國成立初期衛生工作的四大方針。與第一屆全國衛生會議類似的是，1952年12月1—6日，先由中央衛生部和軍委衛生部組織召開衛生行政會議，然后于12月8—13日正式召開第二屆全國衛生會議。在籌備第二屆全國衛生會議時，賀誠事先向中央請示召開會議。毛澤東批示：“此次會議準備工作甚為重要，應和習仲勛、胡喬木同志商酌，并在文委黨組加以討論。”
在中央指導下，第二屆全國衛生會議由各大區衛生部參與籌備。籌備人員分為城市、農村、工礦三個小組，遴選各地呈報的典型材料，結合幾次檢查及參觀所得材料，而后召開模范單位代表座談會，詳細調查他們的工作方法和經驗，之后再歸納分析，找出總的經驗。對于1953年衛生工作的方針任務，籌備人員事先征詢了各大區部分負責同志的意見。經過分組討論，到會代表一致認為：要做好衛生工作，必須使衛生工作與廣大群眾相結合，開展群眾性的愛國衛生運動。“會議期間并舉行了專家座談會、人民團體代表座談會、中醫座談會以及少數民族代表座談會，這些座談會，就如何使衛生工作與群眾運動相結合的問題，提出了許多寶貴的意見”。
第二屆全國衛生會議的主要收獲是使大家認識到衛生工作必須與群眾運動相結合，會議對于衛生人員中存在的不正確的想法均給予了批評：一是認為單純依靠衛生法規條令就能把衛生工作做好，而不通過群眾本身來進行工作；二是認為依賴衛生工作者本身或少數專家就能解決一切有關衛生問題，而無視于擴大群眾的智慧；三是認為多花錢才能辦大事，唯有靠近代化設施才能改善衛生狀況，唯有靠藥物才能消滅病媒昆蟲，而無視于廣大群眾的力量。同時，對于另一種偏向，即認為群眾性衛生運動不需要衛生科學的指導，輕視專家的作用，而不耐心引導專家去與群眾結合的偏向，也給予了批評。會議的另一主要收獲是克服了對反細菌戰工作表現松懈的思想。
第二屆全國衛生會議結束后，賀誠及時向中央匯報。1953年1月7日，中央原則同意了關于第二屆全國衛生會議的總結報告，同時提出“請中央衛生部與軍委衛生部根據報告中提出的各項原則分別制定實施計劃。并應注意組織對執行情況的檢查，可采取定期派人下去檢查和調人上來匯報的兩種辦法。對典型事例應隨時通報各地，以推動工作。執行情況應按時向中央報告”。16日，鄧小平主持政務院第167次政務會議，討論并通過《關于衛生行政會議與第二屆全國衛生會議的報告》。
結語
新中國成立初期，衛生工作方針的形成經歷了一個提出、實踐、討論、通過、批準以及補充的過程。其核心內容在1949年的全國衛生行政會議上就已初步提出，而后在籌備全國衛生會議過程中經各地各部門半年多實踐檢驗與進一步討論，才由第一屆全國衛生會議正式通過，之后經政務院正式批準，第二屆全國衛生會議補充“與群眾運動相結合”，四大衛生工作方針才最終形成。
全國衛生工作方針的醞釀與形成過程，實際上是從革命戰爭時期以軍隊衛生為主向和平建設時期以人民衛生為主轉變的過程。在革命戰爭時期，人民軍隊的衛生工作不僅有力支持了革命戰爭，而且為新中國衛生實踐、衛生制度、衛生人才培養、醫學研究積累了寶貴經驗，是衛生工作方針形成的“歷史根據”。1949年9月，朱德在軍委衛生部召集的第二屆藥學工作大會上指出：“過去解放區藥學事業主要是為軍隊服務，今后要注意為老百姓服務”。賀誠在中華全國自然科學工作者代表大會籌委會發言時強調，解放區的自然科學工作者在共產黨領導下已成為一支強大而有戰斗力的隊伍，這是戰爭勝利的因素之一，但“戰爭勝利在整個中國革命進程中，還只是走過了第一個階段，還必須以最大的努力，完成革命的第二階段的任務——經濟建設”。
衛生工作方針的醞釀與形成過程，也是從分散的區域衛生管理體制向統一的全國衛生行政管理體制轉變的過程。通過籌備召開第一屆全國衛生會議，不僅掌握了全國的衛生資源狀況與衛生發展水平，統一了對衛生工作的方向、重點、力量與方法的認識。概括地說，這個方向就是“面向工農兵”。為實現這個面向，在業務方針與工作方法上就要以“預防為主”；在力量的組織、動員與使用上就要“團結中西醫”。在籌備過程中，各地許多提案都提到統一全國衛生行政的緊迫性。例如，中南區衛生工作會議提出軍委衛生部應做到藥品器材有步驟地走向統一供給。籌委會華東分會山東支會在提案中提出加強衛生行政機關統一領導、統一學制及教學標準、統一編制與供應教材、統一審定醫藥衛生名詞、統一檢疫機構、統一藥品管理制度、統一全國衛生人員名稱等。隨后這些提案逐一得到落實。
衛生工作方針的形成實際上是尊重衛生專業規律、尊重實踐經驗與堅持中央集中統一領導相結合的結果，是中國共產黨的鮮明立場與組織特色的體現。具體衛生工作需要尊重衛生專業規律與實踐經驗，但衛生政策涉及面廣，關涉政治、財政、經濟、文化教育、軍事等方面，則必須堅持中央集中統一領導。如果說近代以來落后的衛生發展水平與貧乏的衛生資源狀況，是新中國在很長一段歷史時期實行“預防為主”方針的客觀現實原因，那么，堅持黨的領導則是該方針具有現實可能性與可行性的關鍵。換言之，如果說衛生資源的約束體現了“預防為主”方針的必要性，那么中國共產黨強大的組織動員能力則使該方針的落實具有可能性與可行性。
［作者簡介］李彥昌，理學博士，助理教授，北京大學醫學人文學院。
*本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國抗生素藥物社會史研究（1941—1978）”的階段性研究成果。
本文發表在《當代中國史研究》2023年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
