中華人民共和國成立前后，能否有效預(yù)防和控制傳染病是新生的人民政權(quán)面臨的嚴(yán)峻考驗，也是衡量其行政管理能力的重要指標(biāo)之一。早在20世紀(jì)六七十年代，海外學(xué)者就十分關(guān)注中華人民共和國成立初期的衛(wèi)生防疫問題，并對這一時期的公共衛(wèi)生政策與實踐、衛(wèi)生防疫成果給予了高度評價。國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究雖起步較晚，但成果豐碩，如李洪河的《新中國的疫病流行與社會應(yīng)對（1949—1959）》一書及系列論文在學(xué)術(shù)界反響較大；胡克夫、王冠中、艾智科、李向東等從社會學(xué)、政治學(xué)等角度對這一時期的傳染病防控進(jìn)行了探討。近年來，隨著醫(yī)療衛(wèi)生史的興起，以此為研究對象的學(xué)位論文較多。學(xué)者們的研究多運(yùn)用實證的研究方法，對這一時期衛(wèi)生防疫的方針政策、實踐及社會影響進(jìn)行了梳理，為后人進(jìn)一步研究奠定了扎實的基礎(chǔ)。然而與其他時期的醫(yī)療衛(wèi)生史相比，城市衛(wèi)生防疫的研究尚顯不足，新生的人民政權(quán)的防疫方針、政策、措施等均有深入研究的空間。
南京市曾是國民黨政權(quán)統(tǒng)治的中心，國民黨政權(quán)在南京城市衛(wèi)生建設(shè)方面投入了大量的人力、物力、財力，其城市公共衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療資源位居全國前列。作為較早解放的中心城市，南京市解放之初的衛(wèi)生防疫實踐是中國共產(chǎn)黨管理全國城市衛(wèi)生防疫工作的重要探索，然而，學(xué)界對此問題的研究基本處于空白狀態(tài)。本文運(yùn)用相關(guān)檔案及史料，對南京市解放初期（1949年4月至1952年底）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)確立的衛(wèi)生防疫理念、建立的城市衛(wèi)生防疫體系及防疫實踐等問題進(jìn)行分析與探討，從理論與實踐層面探討這一時期黨和政府城市衛(wèi)生防疫工作的經(jīng)驗及啟示，以期對相關(guān)研究有所助益。
一、城市衛(wèi)生防疫方針的確立
1949年4月23日，南京市解放。為了迅速恢復(fù)城市正常的生產(chǎn)生活秩序，南京市實施軍事管制，4月28日，中國人民解放軍南京市軍事管制委員會（以下簡稱南京市軍管會）成立，“統(tǒng)一全市軍事、民政等管理事宜”。南京市軍管會下設(shè)軍事、財經(jīng)、交通、政務(wù)、文化教育等接管委員會，分別開展接管工作。
解放之初，南京市軍管會面臨著極為嚴(yán)峻的衛(wèi)生防疫形勢。作為曾經(jīng)的國民黨政權(quán)統(tǒng)治的中心，南京市的公共衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療資源雖居于全國前列，但遠(yuǎn)不敷百萬人口的需要。以水環(huán)境為例，“城區(qū)沒有一個完整的下水道，人口密集地區(qū)的污水大部分排泄在水流淤滯的秦淮河內(nèi)，沒有經(jīng)過任何適當(dāng)?shù)奶幚恚m有一個較有規(guī)模的自來水廠，而百分之六十的居民，仍要靠污穢的井水、河水作飲料”，水環(huán)境污染十分嚴(yán)重。同時，“廣大群眾的住區(qū)，垃圾糞便隨地皆是，無人顧問，街頭巷尾，到處是露天糞坑和污水溝塘”，這樣的環(huán)境極易誘發(fā)傳染病。此外，中國人民解放軍在渡江南下的過程中，瘧疾、血吸蟲病等傳染病感染率較高，如第27軍患瘧疾者占該軍總?cè)藬?shù)的62.7%；“有的師、團(tuán)發(fā)病高達(dá)90%”；在開展水上訓(xùn)練時，第20軍感染血吸蟲病者高達(dá)49%左右。因此，南京市解放初期，盡快確立城市衛(wèi)生防疫方針，開展防疫工作，以保障人民健康和部隊?wèi)?zhàn)斗力，是新生的人民政權(quán)亟待解決的問題。
南京市解放初期的衛(wèi)生防疫工作基本遵循解放戰(zhàn)爭時期的做法。1949年5月12日，南京市軍管會發(fā)布了《關(guān)于開展城市衛(wèi)生工作的通告》，動員全市人民開展夏季衛(wèi)生運(yùn)動，以防止傳染病流行。這與抗日戰(zhàn)爭勝利后中國共產(chǎn)黨提出的以“廣泛開展群眾衛(wèi)生事業(yè)，貫徹為人民服務(wù)之主張”是完全一致的。
隨著全國的解放，確立全國統(tǒng)一的衛(wèi)生防疫方針也被提上議事日程。1949年九十月間，中央軍委衛(wèi)生部召開了全國衛(wèi)生行政會議，初步確定全國衛(wèi)生建設(shè)應(yīng)實施“預(yù)防為主”的總方針，這為中央人民政府衛(wèi)生部（以下簡稱中央衛(wèi)生部）制定衛(wèi)生工作方針提供了依據(jù)。同年底，《中央人民政府衛(wèi)生部工作方針與任務(wù)草案》明確提出：“政府必須給人民以衛(wèi)生健康的保證”，應(yīng)“以預(yù)防為主，醫(yī)療為輔，并建立兩者間互相依存與聯(lián)系的關(guān)系，以防治疾病的發(fā)生與流行，減少疾病的死亡率，提高人民健康水平”為工作方針。由此，全國衛(wèi)生工作總方針基本確立。1950年，中央衛(wèi)生部召開第一屆全國衛(wèi)生會議，會議梳理和總結(jié)了不同歷史時期黨的衛(wèi)生防疫方針，并充分考慮當(dāng)時的國情，最終將“面向工農(nóng)兵”“預(yù)防為主”“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”作為全國衛(wèi)生工作的三大原則。
為貫徹落實“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，中央衛(wèi)生部認(rèn)為首要任務(wù)是防控傳染病，強(qiáng)調(diào)“依靠群眾來參加衛(wèi)生建設(shè)工作，并推動各級有關(guān)政權(quán)組織與生產(chǎn)建設(shè)機(jī)構(gòu)共同合作，是衛(wèi)生建設(shè)工作獲得普及和深入發(fā)展的關(guān)鍵”，要求“在他們中間首先進(jìn)行普及與深入的衛(wèi)生宣傳與教育”。為此，《人民日報》發(fā)表評論員文章，強(qiáng)調(diào)“要使衛(wèi)生工作的成就，能普遍深入到每個角落，單靠少數(shù)的衛(wèi)生人員是難以做到的，因此必須使衛(wèi)生工作，成為廣泛的群眾運(yùn)動，使廣大人民群眾能自覺的參加衛(wèi)生工作”，“防疫是規(guī)模龐大的群眾性的工作”，應(yīng)充分發(fā)揮人民群眾在衛(wèi)生防疫中的作用。
為貫徹落實中央衛(wèi)生部的有關(guān)決定，1951年二三月間，華東軍政委員會衛(wèi)生部（1950年4月成立）召集防疫等部門召開會議，部署華東地區(qū)的衛(wèi)生防疫工作。會議要求將急性傳染病的防控作為首要工作，并指出，急性傳染病“應(yīng)進(jìn)一步貫徹預(yù)防為主的方針；團(tuán)結(jié)中西醫(yī)，發(fā)動群眾，采取重點(diǎn)預(yù)防及時撲滅以逐漸達(dá)到全區(qū)控制的目的”。會議還要求華東地區(qū)各級政府“盡可能充實各地醫(yī)防隊的人員和設(shè)備，以備流行疫病時擴(kuò)充臨時傳染病院，擔(dān)任收容、隔離、治療的工作任務(wù)”和“健全醫(yī)防機(jī)構(gòu)，組織防疫人員短訓(xùn)班，修正醫(yī)防人員任用標(biāo)準(zhǔn)”等。
新中國成立初期，衛(wèi)生防疫工作受到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。1951年9月，毛澤東指出：“各級黨委對于衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作的缺乏注意是黨的工作中的一項重大缺點(diǎn)，必須加以改正”，并要求“今后必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項重大的政治任務(wù)”。根據(jù)毛澤東的指示精神及中央衛(wèi)生部、華東軍政委員會衛(wèi)生部的要求，南京市各級政府充分發(fā)動群眾，大力開展衛(wèi)生防疫工作，城市衛(wèi)生面貌由此開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。
二、城市衛(wèi)生防疫體制機(jī)制的建設(shè)
在中央衛(wèi)生部衛(wèi)生工作總體方針的指導(dǎo)下，南京市大力加強(qiáng)衛(wèi)生防疫的體制機(jī)制建設(shè)，并在短期內(nèi)設(shè)立了衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)、制定了相關(guān)的規(guī)章制度以及成立了醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)等。
（一）衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)
1949年5月1日，中共南京市委成立。10日，南京市人民政府成立，包括衛(wèi)生局在內(nèi)的各機(jī)構(gòu)和職能部門也于當(dāng)月設(shè)立。
南京市解放之初，南京市軍管會政務(wù)接管委員會衛(wèi)生部根據(jù)中共中央與華東局“各按系統(tǒng)，原封不動，自上而下，先接后分”的指示，派軍代表接管了南京市衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)衛(wèi)生單位，并按照“市府各局之接收與有關(guān)部門先行統(tǒng)一接管，但保持一切原有建制，與接管部門合并辦公”的原則進(jìn)行改編。1949年7月，南京市軍管會將接收和改造后的南京市衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)衛(wèi)生單位轉(zhuǎn)交市衛(wèi)生局，由其負(fù)責(zé)南京市的各項衛(wèi)生工作。
1949年5月12日，為防止夏季傳染病流行、保障市民健康，南京市軍管會決定動員全體市民開展夏季衛(wèi)生防疫運(yùn)動，并專門成立臨時性的南京市防疫委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全市的夏季衛(wèi)生防疫工作。該委員會由“市公私醫(yī)院、衛(wèi)生機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體組成，由軍事管制委員會衛(wèi)生部召集主持”。除市級衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)外，南京市各區(qū)也先后設(shè)立了相應(yīng)的衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)。如南京市玄武區(qū)、浦口區(qū)政府聯(lián)合保健所及中西醫(yī)師公會等成立區(qū)衛(wèi)生委員會，由其指導(dǎo)區(qū)衛(wèi)生防疫工作，并“對區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生醫(yī)療工作，及傳染病的管理，均有深入而細(xì)致的討論”。
1950年4月，中央衛(wèi)生部、中央軍委衛(wèi)生部指示“各疫區(qū)及鄰近的縣以上政府負(fù)責(zé)同志，應(yīng)親自領(lǐng)導(dǎo)，組織包括各方代表人員參加的防疫委員會。動員各種必需與可能的人力物力，向疫病作斗爭”。南京市衛(wèi)生防疫委員會于同月正式成立，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市的衛(wèi)生防疫工作。該委員會由相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體及部隊代表共33人組成，南京市衛(wèi)生局局長李振湘為主任委員。在南京市衛(wèi)生防疫委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，全市基層衛(wèi)生組織得以快速發(fā)展，除以行政區(qū)域為單位設(shè)立的49個分支會外，還在分支會下設(shè)立了衛(wèi)生小組。
1952年3月，為了在全市范圍內(nèi)深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動，南京市成立了防疫衛(wèi)生委員會，領(lǐng)導(dǎo)全市的愛國衛(wèi)生運(yùn)動。該委員會由各黨政軍領(lǐng)導(dǎo)、民主人士、群眾團(tuán)體代表、衛(wèi)生專家等組成，市委書記兼市長柯慶施任主任委員。6月，該委員會更名為南京市愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會（以下簡稱南京市愛衛(wèi)會）。與防疫衛(wèi)生委員會相比，南京市愛衛(wèi)會“增加了政府部門和軍隊負(fù)責(zé)人的比例，從而增強(qiáng)了該委員會的權(quán)威性和號召力”。為充分發(fā)動群眾、保證愛國衛(wèi)生運(yùn)動的全面開展，南京市還按12個行政區(qū)和工商聯(lián)系統(tǒng)分設(shè)13個分會，由各區(qū)區(qū)長擔(dān)任分會主任委員，分會下設(shè)支會，支會下又設(shè)衛(wèi)生福利委員會或衛(wèi)生工作組。據(jù)統(tǒng)計，1952年，南京市“在機(jī)關(guān)、團(tuán)體中建立了支會和工作組344個，占機(jī)關(guān)團(tuán)體總數(shù)的99%，學(xué)校支會或工作組306個，占學(xué)校總數(shù)的99%，工廠中建立支會或工作組306個，占工廠總數(shù)91%強(qiáng)”。可以說，南京市各級衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)與完善為南京城市衛(wèi)生防疫體制機(jī)制的建設(shè)奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。
（二）相關(guān)規(guī)章制度的制定
在衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)建立與完善的基礎(chǔ)上，從中央衛(wèi)生部、華東軍政委員會衛(wèi)生部到南京市政府先后出臺了一系列有關(guān)衛(wèi)生防疫的規(guī)章制度，涉及環(huán)境衛(wèi)生治理、預(yù)防接種、疫情報告、傳染病隔離與治療等多個方面。
環(huán)境衛(wèi)生與傳染病流行有著密切的關(guān)系，為此，從中央至地方政府都非常重視環(huán)境衛(wèi)生治理工作，將全面推動垃圾清運(yùn)、飲水消毒、糞便處理、衛(wèi)生工程建設(shè)及消滅病媒等衛(wèi)生制度建設(shè)作為衛(wèi)生防疫工作的重要環(huán)節(jié)。
根據(jù)中央衛(wèi)生部及華東軍政委員會衛(wèi)生部的指示，1950年6月，南京市衛(wèi)生局公布了《關(guān)于街道及戶內(nèi)外清潔管理暫行規(guī)則草案》《關(guān)于旅棧衛(wèi)生管理暫行規(guī)則草案》《關(guān)于清涼飲食業(yè)衛(wèi)生管理暫行規(guī)則草案》《關(guān)于飲食品制造場所衛(wèi)生管理暫行規(guī)則草案》《關(guān)于公共娛樂場所衛(wèi)生管理暫行規(guī)則草案》等17種衛(wèi)生規(guī)章，要求全市相關(guān)行業(yè)嚴(yán)格按照規(guī)章執(zhí)行。如在相關(guān)行業(yè)的管理方面，明確規(guī)定商戶開業(yè)前須在市衛(wèi)生局進(jìn)行衛(wèi)生登記，經(jīng)衛(wèi)生局審查合格后才能到工商局辦理登記手續(xù)；相關(guān)從業(yè)人員，需“經(jīng)健康檢查確無傳染病者方可雇用，并須按時注射防疫針及接種牛痘”。
預(yù)防接種是防控傳染病的有效方法之一，從1950年起，南京市衛(wèi)生局在制訂的工作計劃中大力推行預(yù)防接種制度。如1951年度的工作計劃規(guī)定：“（一）布種牛痘：自1950年秋季起，三年內(nèi)本市市民均須布種牛痘一次，1951年一年內(nèi)種痘人數(shù)，以達(dá)到全市人口百分之五十為目標(biāo)。（二）預(yù)防霍亂傷寒注射：開始注射時期，郊區(qū)應(yīng)在四月中旬，城區(qū)在五月中旬，注射人數(shù)以控制到全市人口百分之六十為目標(biāo)。（三）注射白喉類毒素：以12歲以下之兒童為對象……（四）繼續(xù)推行卡介苗接種：繼續(xù)由卡介苗工作隊及各種衛(wèi)生所接種卡介苗5000至10000人，在1950年已接種者，應(yīng)作結(jié)核菌素復(fù)試工作”。1952年，南京市衛(wèi)生局又制訂了白喉、流行性腦炎、天花、霍亂、傷寒、百日咳及結(jié)核病等疫苗的預(yù)防接種計劃，擬于四五月間在郊區(qū)和城區(qū)先后進(jìn)行接種。為確保預(yù)防接種的效果，南京市還規(guī)定了各類疫苗的接種對象：如全體市民均應(yīng)接種牛痘疫苗，注射霍亂、傷寒、副傷寒混合菌苗，12歲以下兒童還需要接種白喉類毒素、流行性乙型腦炎疫苗和卡介苗等。
疫情報告制度是防止疫情蔓延的重要舉措。為此，南京市衛(wèi)生局要求：“要達(dá)到防早的目的，首要關(guān)鍵就是疫情報告要迅速，疫情報告網(wǎng)要普遍建立”。此后，南京市的疫情報告制度經(jīng)歷了從無到有、逐步完善的過程。
南京市衛(wèi)生局成立甫始即著手建立疫情報告制度，要求“與本市各公私立醫(yī)院、各保健所及各開業(yè)醫(yī)師密切地聯(lián)系，由各方面負(fù)責(zé)隨時報告，俾便采取及時必要的措施，所得各項疫情，均按旬統(tǒng)計，并與各省市按旬交換，以資參考”。1950年4月，南京市人民政府頒布了《南京市傳染病報告暫行辦法》，其中規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)天花、霍亂、白喉、流行性腦脊髓膜炎、鼠疫、猩紅熱、赤痢、傷寒、斑疹傷寒、回歸熱10種傳染病，須直接向各區(qū)衛(wèi)生所報告。
1951年2月，華東軍政委員會衛(wèi)生部制訂了《華東傳染病報告暫行條例》，并于同年3月頒布實施，其中規(guī)定華東地區(qū)實施統(tǒng)一的疫情報告制度。與《南京市傳染病報告暫行辦法》相比，《華東傳染病報告暫行條例》增加了流行性乙型腦炎、麻疹、血吸蟲病、痢疾、黑熱病5種必須報告的傳染病；規(guī)定華東各省市可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況報告地方性傳染病；明確了責(zé)任報告人和義務(wù)報告人的身份及相應(yīng)的責(zé)任；規(guī)定各地一旦發(fā)現(xiàn)鼠疫、霍亂、天花、白喉等傳染病應(yīng)立即報告，確診前應(yīng)作為疑似病例報告，其他傳染病應(yīng)于確診后48小時內(nèi)報告。
為了進(jìn)一步明確醫(yī)療單位及醫(yī)生的疫情報告職責(zé)，1951年5月，中央衛(wèi)生部公布了《醫(yī)師暫行條例》及《中醫(yī)師暫行條例》，明確規(guī)定：“醫(yī)院診所診斷法定傳染病或其他疑似病后，應(yīng)按法定時間向當(dāng)?shù)厝嗣裾l(wèi)生主管機(jī)關(guān)或防疫機(jī)關(guān)詳細(xì)報告”；醫(yī)師與中醫(yī)師“診斷法定傳染病或其疑似病時……應(yīng)按指定時間向當(dāng)?shù)厝嗣裾l(wèi)生主管機(jī)關(guān)或防疫機(jī)關(guān)報告”。為貫徹落實中央衛(wèi)生部及華東軍政委員會衛(wèi)生部的相關(guān)規(guī)定，南京市衛(wèi)生局要求全市各綜合醫(yī)院、診所、傳染病醫(yī)院、工廠、學(xué)校、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、商店、住戶及開業(yè)醫(yī)師等一旦發(fā)現(xiàn)所規(guī)定需要報告的傳染病，應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)向病人所在區(qū)衛(wèi)生所報告，各區(qū)衛(wèi)生所接到報告后，應(yīng)及時報告市衛(wèi)生局。上述規(guī)章頒布實施后，南京市的疫情報告制度逐步建立起來。
在傳染病的隔離與治療方面，從中央衛(wèi)生部到華東軍政委員會衛(wèi)生部，再到南京市衛(wèi)生局，對醫(yī)務(wù)人員的職責(zé)與傳染病的隔離及治療程序均做了明確規(guī)定。中央衛(wèi)生部明確規(guī)定，醫(yī)院及診所、醫(yī)師及中醫(yī)師均應(yīng)承擔(dān)衛(wèi)生防疫責(zé)任，其中“醫(yī)院對收容之傳染病患者，須視傳染病之性質(zhì)，予以嚴(yán)格的隔離”，醫(yī)師與中醫(yī)師“診斷法定傳染病或其疑似病時，應(yīng)指示隔離及其他預(yù)防方法”。南京市衛(wèi)生局也規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)傳染病，相關(guān)保健所應(yīng)立即派人到病源地進(jìn)行調(diào)查，并指導(dǎo)密切接觸者進(jìn)行隔離和消毒。
1951年初，華東軍政委員會衛(wèi)生部規(guī)定，各地一經(jīng)發(fā)現(xiàn)傳染病，“有傳染病院者，應(yīng)就原有病床結(jié)合具體情況分地收容。霍亂鼠疫病人要集中管理，沒有病床地區(qū)，可在住家設(shè)法隔離，遏止傳染，在病家門前懸掛疫情標(biāo)志，并須嚴(yán)格管理和處理”。4月，中央衛(wèi)生部在第一屆全國衛(wèi)生防疫專業(yè)會議上明確將“控制急性傳染病，不使發(fā)生或流行”作為防疫工作的重點(diǎn)，并制定了鼠疫、霍亂等傳染病的防治方案和《法定傳染病管理條例（草案）》以及防疫工作的各項規(guī)章制度。傳染病隔離和防治制度的建立使南京市的疫情防控有章可循，有力地推動了全市傳染病防治工作的開展。
（三）醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展
南京市解放初期，在建立健全衛(wèi)生防疫規(guī)章制度的同時還加快了醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)的建設(shè)。
南京市醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)以改造原有機(jī)構(gòu)為主。南京市衛(wèi)生局首先裁撤了原有的戒煙醫(yī)院、傳染病院、城南醫(yī)院、衛(wèi)生試驗所及藥品供應(yīng)處等機(jī)構(gòu)；將原市立衛(wèi)生所及分所改組為保健所，并在保健所設(shè)置地點(diǎn)方面實行向郊區(qū)傾斜的政策，糾正了以往衛(wèi)生工作“只重城市，不顧?quán)l(xiāng)村”的現(xiàn)象。
1950年8月，中央衛(wèi)生部要求“各大行政區(qū)、各省市針對各地常發(fā)疫病，將防疫工作列入行政計劃，在短期內(nèi)將防疫隊普遍建立起來。各地應(yīng)按疫情分布，分別設(shè)立防治鼠疫、黑熱病、麻瘋、瘧疾等病的訓(xùn)練、研究機(jī)構(gòu)，以便在高級技術(shù)的指導(dǎo)之下進(jìn)行普及的防疫工作”。華東軍政委員會衛(wèi)生部根據(jù)這一指示，要求華東地區(qū)在1951年的衛(wèi)生防疫工作中，應(yīng)對地方病防治機(jī)構(gòu)加以統(tǒng)一的管理，并加強(qiáng)與華東地區(qū)各醫(yī)學(xué)院的合作，促使教學(xué)、實驗與實際工作共同發(fā)展。
為貫徹上級指示，南京市逐步加強(qiáng)了醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)。首先，南京市通過接管、改組、新建等方式設(shè)立了一批醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)，其中包括南京市傳染病醫(yī)院、南京干部直屬療養(yǎng)院、南京市工人醫(yī)院、南京市立第四醫(yī)院、南京市婦幼保健院、南京市人民鼓樓醫(yī)院、南京市精神病院等。其次，將各區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理所與保健所合并為各區(qū)衛(wèi)生所，除為民眾提供免費(fèi)治療外，還“擔(dān)任全區(qū)的保防任務(wù)”。再次，在發(fā)展公立醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)的同時，南京市還以民辦公助的形式開辦了一批聯(lián)合診所，動員和吸納了大量社會行醫(yī)者參與南京的衛(wèi)生防疫工作。在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)方面，南京市主要工礦企業(yè)、學(xué)校等先后建立了醫(yī)務(wù)室、衛(wèi)生所等基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，到1952年，全市約有60%的工礦企業(yè)設(shè)有基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)，大部分學(xué)校設(shè)有衛(wèi)生委員會及衛(wèi)生支會、校衛(wèi)生隊等。
專業(yè)防疫機(jī)構(gòu)的建設(shè)是防控傳染病的重要舉措。1950年7月，南京市設(shè)立了臨時防疫站，對流動災(zāi)民進(jìn)行疫病檢查。1952年春，華東軍政委員會衛(wèi)生部決定在南京市設(shè)立防疫站。防疫站籌備期間，南京市先于1952年4月成立了防疫隊（7月改稱衛(wèi)生工作隊），以配合反細(xì)菌戰(zhàn)、愛國衛(wèi)生運(yùn)動及衛(wèi)生防疫工作的開展。為加強(qiáng)交通檢疫，同年6月，南京市還建立了交通檢疫站，在車站、碼頭等地對往來旅客及貨物實施檢疫。針對區(qū)域性傳染病的防治，1951年1月，南京市兩浦血吸蟲病防治站成立，專門負(fù)責(zé)血吸蟲病防治工作。1952年8月，南京市衛(wèi)生局還與中央衛(wèi)生研究院華東分院等單位聯(lián)合組成腦炎防治委員會及腦炎研究室，研究南京地區(qū)的腦炎病毒及病媒的生活習(xí)性。
經(jīng)過不懈努力，南京市在解放后用不到三年的時間初步建立起“面向工農(nóng)兵”“預(yù)防為主”的衛(wèi)生防疫體系。
三、城市衛(wèi)生防疫工作的開展
南京市解放后，新生的人民政權(quán)充分發(fā)動群眾，在衛(wèi)生宣傳、環(huán)境衛(wèi)生整治、預(yù)防接種及傳染病治療、傳染病病源調(diào)查等方面進(jìn)行了廣泛的社會動員，使解放初期的南京市在衛(wèi)生防疫工作方面取得突破性進(jìn)展。
（一）衛(wèi)生宣傳
從根本上說，傳染病的防控首先在于增強(qiáng)人民的衛(wèi)生防疫意識，提高市民對傳染病的科學(xué)認(rèn)知。為了動員民眾、廣泛地進(jìn)行宣傳，南京市開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的衛(wèi)生防疫宣傳教育活動。南京市解放初期，衛(wèi)生局通過分發(fā)各種教育材料、舉辦衛(wèi)生展覽、張貼標(biāo)語、集體游行等多種方式進(jìn)行衛(wèi)生防疫宣傳，同時，還制作了天花、白喉等傳染病知識幻燈片，在各電影院播放。隨著城市管理工作的推進(jìn)，關(guān)于衛(wèi)生防疫的宣傳也圍繞城市衛(wèi)生工作的中心任務(wù)開展，如在秋季種痘期間，南京市衛(wèi)生局為打破“非春天不種痘”的舊習(xí)，大力宣傳秋季種痘、消滅天花的意義，以消除市民的顧慮。針對不同的對象，南京市衛(wèi)生局開展宣傳教育的方式也靈活多變，如在工礦企業(yè)舉辦座談會、演出衛(wèi)生劇；在農(nóng)村播放幻燈片、舉辦展覽等；在市區(qū)則舉辦有關(guān)季節(jié)性傳染病的展覽會、制作霓虹燈、張貼標(biāo)語等。據(jù)統(tǒng)計，1950年，南京市衛(wèi)生局先后組織了58個宣傳隊、派出2輛巡回宣傳車進(jìn)行衛(wèi)生防疫宣傳，并舉行了44次集體游行（51965人參加），舉辦了歷時12天的衛(wèi)生展覽，開展衛(wèi)生講座147場、衛(wèi)生宣講334次（19676人參加），張貼宣傳標(biāo)語30000張、宣傳畫25000張，制作幻燈片100張，出版相關(guān)刊物50000份，等等。
1952年，全國掀起了愛國衛(wèi)生運(yùn)動熱潮。運(yùn)動期間，南京市衛(wèi)生防疫宣傳也達(dá)到了高潮，通過報告、廣播、講座、座談、參觀、展覽、讀報、訪問、納涼會等多種形式廣泛發(fā)動群眾，進(jìn)行衛(wèi)生防疫宣傳。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年全市累計有280多萬人接受了宣傳教育。同時，南京市科技界、醫(yī)療衛(wèi)生界還組織了11支防疫隊，按區(qū)進(jìn)行分工，負(fù)責(zé)各區(qū)群眾衛(wèi)生工作隊的防疫指導(dǎo)與培訓(xùn)工作，全市共有15萬人次參加初級衛(wèi)生訓(xùn)練，大大充實了各區(qū)的防疫力量。通過廣泛深入的衛(wèi)生宣傳教育，南京市民普遍增強(qiáng)了衛(wèi)生防疫意識，為全市衛(wèi)生防疫工作的開展奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。
（二）環(huán)境衛(wèi)生整治
環(huán)境衛(wèi)生整治是城市衛(wèi)生防疫工作的重要一環(huán)。中央和華東軍政委員會十分重視動員群眾，要求各級政府發(fā)動群眾、依靠群眾，共同參與環(huán)境衛(wèi)生整治工作。華東軍政委員會衛(wèi)生部強(qiáng)調(diào)：“環(huán)境衛(wèi)生是廣泛群眾性的衛(wèi)生法則，必須是科學(xué)的也必須是民族的”，在環(huán)境衛(wèi)生整治中，必須組織群眾，并要求“技術(shù)必須與群眾的智慧相結(jié)合”“要求必須與群眾的需要相吻合”。為此，南京市多次開展普遍性的群眾衛(wèi)生運(yùn)動，廣泛動員市民參與公共衛(wèi)生建設(shè)和環(huán)境整治。以滅蚊運(yùn)動為例，1950年，中央衛(wèi)生部下達(dá)了開展滅蚊運(yùn)動的指示，強(qiáng)調(diào)滅蚊運(yùn)動“是一個群眾性的工作”，“必須依靠群眾才能完成任務(wù)，絕非少數(shù)防疫人員能夠單獨(dú)勝任的。在發(fā)動群眾方面，應(yīng)先進(jìn)行宣傳教育，使群眾明了病的厲害，得病的根源，蚊蟲傳播此病的情形。要深入每個家庭進(jìn)行宣傳，使群眾自動的動起來進(jìn)行預(yù)防工作”。為此，南京市衛(wèi)生局廣泛發(fā)動群眾，先后動員5萬余人參與滅蚊蟲運(yùn)動，當(dāng)年噴灑滅蚊藥水面積達(dá)220余萬平方米。
南京河流眾多，河道疏浚與整治也是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容。開展這項工作，必須動員廣大群眾積極參與。1950年，南京市在疏浚秦淮河、金川河等河道時廣泛動員民工挖掘土方，并發(fā)動河流兩岸居民進(jìn)行河岸整治，初步改善了市內(nèi)水環(huán)境。1951年，南京市又開展了衛(wèi)生清潔運(yùn)動，上新河地區(qū)1000多名居民被動員起來，參與到河道疏浚整治工作中，短短一個星期就挖掘污泥10000多立方米。為保障市民的飲水衛(wèi)生，南京市衛(wèi)生局除每年對水井、江邊汲水站進(jìn)行消毒外，從1951年起還對消毒后的自來水進(jìn)行“余氯”含量測定。
為加強(qiáng)全市服務(wù)性行業(yè)的衛(wèi)生管理，南京市除對從業(yè)人員進(jìn)行衛(wèi)生培訓(xùn)外，還組織衛(wèi)生小組對浴室、理發(fā)店、旅館、菜場等服務(wù)行業(yè)分區(qū)分段進(jìn)行定期檢查。1950—1952年，飲食、旅館、理發(fā)、澡堂等從業(yè)人員接受衛(wèi)生培訓(xùn)的達(dá)11536人次；全市10583家與衛(wèi)生行業(yè)相關(guān)的商戶接受衛(wèi)生管理。
愛國衛(wèi)生運(yùn)動期間，南京市普遍建立了群眾性的衛(wèi)生工作突擊隊，僅第二、第五、第六區(qū)就有1000多個突擊隊，約1.8萬人參加。此外，南京市還利用暑假期間“組織了上萬的學(xué)生下鄉(xiāng)工作”。南京市還開展了清掃街道、捕鼠捕蠅等工作，清理了大量城市衛(wèi)生死角。據(jù)統(tǒng)計，截至1952年底，全市共清除積存垃圾11.9876萬噸，疏浚污水溝渠長達(dá)327.5664公里，填埋污水池塘17.5095萬立方米，填平洼地3.7305萬平方米，打掃住房240萬余間、廚房60萬余間，打掃牛欄、馬廄、豬圈等71966間。在糞便處理方面，根據(jù)衛(wèi)生防疫的要求，南京市分期分批填埋了危害公共衛(wèi)生的糞坑2000多處，另遷移改造了4400多個糞坑，從而基本控制了蠅蛆的滋生。在捕鼠、撲滅蚊蠅方面，全市撲蠅4.38億只、捕蚊35.2416億只、撈孑孓28.9965萬斤、消滅臭蟲440多萬只、捕鼠34.542萬只。
南京市解放初期，在廣泛社會動員和群眾參與的基礎(chǔ)上，通過城市衛(wèi)生環(huán)境的整治，尤其是愛國衛(wèi)生運(yùn)動的開展，全市的衛(wèi)生面貌發(fā)生了很大變化。1952年，南京市在總結(jié)愛國衛(wèi)生運(yùn)動的成績時稱，全市“環(huán)境衛(wèi)生做到了‘三平四不臟’，室內(nèi)衛(wèi)生做到了‘五清六靜’。四區(qū)進(jìn)香河過去叫進(jìn)臭河，現(xiàn)在真正成了進(jìn)香河。六區(qū)熱河路菜場，過去叫作骯臟場，現(xiàn)在變成了清潔場”，“在個人衛(wèi)生方面，愛國衛(wèi)生運(yùn)動起了移風(fēng)易俗的作用，廣大人民群眾改變了過去不衛(wèi)生的習(xí)慣，大大提高了科學(xué)衛(wèi)生水平”。1952年，南京市愛國衛(wèi)生運(yùn)動評模委員會副主任楊永直在市評模代表會上表示：“在清掃運(yùn)動中，人們把堆積百年的垃圾山都一掃而空。把橫流三十里的秦淮河上的水草臟物都打撈干凈。全市從4月到9月，一共清除垃圾98000多噸……清除雜草1180多萬斤……全市曾經(jīng)在一個星期內(nèi)出動了10萬人以上的突擊力量，把所有糞坑的蛆和重點(diǎn)地區(qū)的蒼蠅都滅光了一次……這些情況都充分表現(xiàn)了南京人民的無窮力量和無限智慧，從而使南京整個衛(wèi)生狀況都有了空前改進(jìn)”。
1952年底，《人民日報》專門報道了南京市開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動的經(jīng)驗：“人們把太平天國時代遺留下來的垃圾山清除了，把長達(dá)三十里的秦淮河也打撈干凈，并且完成了換水工程”，“過去稱為‘進(jìn)臭河’的棚戶區(qū)，現(xiàn)在恢復(fù)了原來的名稱‘進(jìn)香河’；曾被稱為‘苦惱村’的五老村成了‘歡樂村’”，“‘人人愛清潔，家家講衛(wèi)生’已成為社會風(fēng)氣”。
（三）預(yù)防接種及傳染病治療
預(yù)防接種是疫情防控的有效手段之一，也是人類戰(zhàn)勝傳染病的重要武器。解放伊始，南京市即于1949年5月開展了夏季衛(wèi)生防疫運(yùn)動，組織30家市立醫(yī)療機(jī)構(gòu)及12家公立、私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在車站、碼頭、交通要道、街頭巷尾以及學(xué)校等處設(shè)置注射站，為市民免費(fèi)注射霍亂及傷寒疫苗。
為了擴(kuò)大預(yù)防接種的范圍，《人民日報》發(fā)表評論員文章，呼吁各級衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛宣傳預(yù)防接種的重要意義，動員各類醫(yī)藥衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員、各類醫(yī)學(xué)院校師生，組成臨時衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，動員民眾進(jìn)行預(yù)防接種。
在每年的預(yù)防注射運(yùn)動中，南京市也積極動員大量醫(yī)護(hù)人員及經(jīng)過培訓(xùn)的市民參與預(yù)防接種工作。1950年，為徹底消滅天花，南京市開展了大規(guī)模的秋季種痘運(yùn)動，全市除動員開業(yè)中醫(yī)師和西醫(yī)師、各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員及臨時種痘員計1600余人外，還邀請駐寧部隊醫(yī)護(hù)人員積極協(xié)助，共組織了800余個種痘隊在全市實施分區(qū)挨戶接種，同時，還在車站、碼頭及交通要道設(shè)立檢驗種痘站，要求往來旅客憑種痘證購買車船票。1951年，南京市繼續(xù)開展預(yù)防接種工作，全市共動員各類醫(yī)護(hù)人員806人參加預(yù)防接種工作。南京市解放三年來，每年霍亂、傷寒的預(yù)防接種人數(shù)都超過全市總?cè)丝诘?0%，其中1952年高達(dá)98%。
南京市解放初期，通過廣泛深入的宣傳教育尤其是愛國衛(wèi)生運(yùn)動，市民對傳染病報告制度的認(rèn)識普遍提高，各醫(yī)院、診所、機(jī)關(guān)、學(xué)校、團(tuán)體、工廠等有關(guān)部門更加重視疫病與疫情報告，對疫情報告制度的執(zhí)行也更加嚴(yán)格和及時。以1952年為例，全市法定傳染病的報告病例與1951年相比有所增加，南京市衛(wèi)生局表示，這恰恰說明全市疫情報告制度更加完善，傳染病應(yīng)報盡報使衛(wèi)生局對全市疫情的掌握更加全面。
在傳染病治療方面，南京市逐步擴(kuò)充傳染病院等專門防治機(jī)構(gòu)的規(guī)模、提高收治能力，并動員醫(yī)療衛(wèi)生界組織臨時醫(yī)療隊或防疫工作隊，赴疫情發(fā)生地展開救治工作，盡可能滿足基層民眾對傳染病的治療需求。如1952年9月，南京市組織抗瘧隊，赴南京郊區(qū)開展抗瘧工作，及時控制了疫情。
此外，南京市還組織醫(yī)療隊赴外地進(jìn)行抗疫工作。如1950年8月，南京市組織皖北災(zāi)區(qū)防疫工作隊，赴皖北地區(qū)抗疫；1951年9月，南京市組織抗瘧隊，赴蘇北地區(qū)開展抗瘧工作。
（四）傳染病源及傳染途徑調(diào)查
傳染病調(diào)查是控制和預(yù)防傳染病的重要方法之一。為此，南京市動員醫(yī)務(wù)人員積極開展傳染病調(diào)查研究工作，以便盡快掌握傳染病的傳染源、發(fā)病規(guī)律及防治方法，為疫情防控提供科學(xué)依據(jù)。
在流行性乙型腦炎的研究方面，中央衛(wèi)生研究院華東分院以第三、第四區(qū)等流行地區(qū)為重點(diǎn)，重點(diǎn)調(diào)研乙型腦炎病源及傳染途徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南京有刺腥伊蚊、白蚊伊蚊、赤浦伊蚊、杜氏伊蚊和納維斯伊蚊5種黑斑蚊（即伊蚊），其中赤浦伊蚊、杜氏伊蚊和納維斯伊蚊為南京首次發(fā)現(xiàn)。白蚊伊蚊、杜氏伊蚊、赤浦伊蚊為傳播流行性大腦炎的主要媒介蚊種，其中以白蚊伊蚊的繁殖地域分布最廣，而赤浦伊蚊的感染性最強(qiáng)，杜氏伊蚊則場所分布較狹，而季節(jié)分布較長。為此，南京市以“防早、防小、防了”為原則，發(fā)動群眾大力滅蚊，消滅和減少病媒滋生。
在血吸蟲病研究方面，南京市兩浦血吸蟲病防治站成立后，迅速動員當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、學(xué)校、社會團(tuán)體和中西醫(yī)師組成血吸蟲病防治委員會，在發(fā)病嚴(yán)重的村鎮(zhèn)展開宣傳教育和防治工作。通過對第七區(qū)全面調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，受檢的271191只釘螺螄中陽性者2762只，陽性率1%；受檢的13個農(nóng)村、8130人中，陽性者173人，平均陽性率6.8%（五宮村、西門村陽性率占23%），這些調(diào)查為傳染病防治工作提供了扎實的數(shù)據(jù)。經(jīng)過一段時間的宣傳和傳染病調(diào)查，不僅使當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)識了血吸蟲病的危害性，而且發(fā)現(xiàn)血吸蟲病嚴(yán)重的村鎮(zhèn)感染率約占總?cè)丝诘?0%。通過社會動員，南京市很快掌握了血吸蟲病等傳染病的發(fā)病規(guī)律，并取得突破性的研究成果，為防控傳染病提供了科學(xué)依據(jù)。
四、全民動員是衛(wèi)生防疫的有效路徑
傳染病是人類的天敵，“人類文明史也是一部同疾病和災(zāi)難的斗爭史。病毒沒有國界，疫病不分種族”，在疫情面前，“人類是榮辱與共的命運(yùn)共同體，重大危機(jī)面前沒有任何一個國家可以獨(dú)善其身，團(tuán)結(jié)合作才是人間正道”。
中國共產(chǎn)黨自成立以來就堅持走群眾路線，具有強(qiáng)大的社會動員能力。南京市解放后，新生的人民政權(quán)面對新的形勢與任務(wù)，充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，克服了一個又一個困難，完成了一項又一項任務(wù)。在傳染病防控方面，新生的人民政權(quán)堅持全民動員，廣泛發(fā)動群眾，使人人參與疫情防控，這不僅是黨和政府戰(zhàn)勝困難的法寶，也符合疫情防控的基本要求。南京市解放后在疫情防控方面取得的重要成果，充分彰顯了全民動員、廣泛發(fā)動群眾在衛(wèi)生防疫中的重要作用。
作為全國較早解放的大城市，南京市在衛(wèi)生防疫的制度安排和機(jī)制運(yùn)行中十分注意發(fā)動群眾，全面貫徹全民動員、全民防疫的理念。在制度建設(shè)上，自上而下建立了衛(wèi)生防疫體制機(jī)制，夯實了衛(wèi)生防疫的基礎(chǔ)；在衛(wèi)生防疫實踐中，尤其是在1952年的愛國衛(wèi)生運(yùn)動中，通過廣泛發(fā)動群眾、依靠群眾，充分調(diào)動全社會的資源，對包括疫情防控在內(nèi)的城市衛(wèi)生環(huán)境進(jìn)行整治，使愛國衛(wèi)生運(yùn)動成為名副其實的“全民運(yùn)動”。通過全民動員，南京市獲得了全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動模范城市、乙等衛(wèi)生模范城市等榮譽(yù)稱號，涌現(xiàn)出以全國特等衛(wèi)生模范魯大媽為代表的一批愛國衛(wèi)生運(yùn)動模范。為此，在1952年底召開的第二屆全國衛(wèi)生會議上，中央衛(wèi)生部采納了周恩來的建議，在“面向工農(nóng)兵”“預(yù)防為主”“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”三大衛(wèi)生工作方針的基礎(chǔ)上，增加了“衛(wèi)生工作必須與群眾運(yùn)動相結(jié)合”的方針，形成了新中國四大衛(wèi)生工作方針，明確了此后衛(wèi)生工作發(fā)展的方向。
南京市解放初期，由于城市社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)百廢待興，在財政經(jīng)濟(jì)尚未根本好轉(zhuǎn)之前，雖然用于衛(wèi)生防疫的經(jīng)費(fèi)極為有限，部分醫(yī)療衛(wèi)生人員存在“治療重于預(yù)防”的錯誤認(rèn)識，對季節(jié)性傳染病防控麻痹輕視，但從整體看，這一時期南京市的衛(wèi)生防疫工作取得了突出的成就，城市衛(wèi)生環(huán)境與城市面貌也發(fā)生了翻天覆地的變化。解放初期，南京市基本阻斷了傳染病源及傳染途徑，天花、回歸熱、斑疹傷寒、霍亂等傳染性疾病相繼絕跡；與解放前相比，南京市的傷寒、副傷寒發(fā)病率也明顯下降，由1948年的2434例降至1951年的852例，降幅達(dá)到了65%；瘧疾、水痘、血吸蟲病等傳染病的發(fā)病率也顯著下降，死亡率亦大大降低。
南京市解放初期的衛(wèi)生防疫實踐充分證明，人類在與傳染病的斗爭中，每個人都不能置身事外，需要國家、社會和個人共同參與，只有全民動員、全民參與，齊心協(xié)力，才能最終戰(zhàn)勝疫病。從這個意義上說，全民動員是人類戰(zhàn)勝疫病的重要武器，也是疫情防控的有效路徑。
［作者簡介］張慧卿，歷史學(xué)博士，研究員，江蘇省社會科學(xué)院歷史研究所，210004。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2021年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
