［摘要］水資源是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。改革開(kāi)放后，黨和政府為應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)、促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，積極推進(jìn)節(jié)水工作，于2000年正式提出“建立節(jié)水型社會(huì)”。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，經(jīng)歷了從醞釀提出到開(kāi)展試點(diǎn)再到深入推進(jìn)三個(gè)階段。在推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，中央及各地積極采取節(jié)水行動(dòng)，強(qiáng)化了民眾的節(jié)水意識(shí)，提高了用水效率，促進(jìn)了良好管水用水秩序的建立，推動(dòng)了水生態(tài)環(huán)境的改善。
［關(guān)鍵詞］節(jié)水型社會(huì)；節(jié)水措施；節(jié)水意識(shí)；節(jié)水成就
［作者簡(jiǎn)介］王瑞芳，法學(xué)博士，特聘教授，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院；朱苗苗，碩士研究生，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院。
本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新中國(guó)治水史”（14ZDB049）的階段性研究成果。
水是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源。我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，人均占有水資源量較少，且時(shí)空分布不均，南方水多，北方水少，供需矛盾突出。此外，水污染更加劇了水資源短缺。為此，新中國(guó)成立后，黨和政府以工程建設(shè)為中心，建設(shè)了大量水利工程，但資源供給總是趕不上人民群眾的需求。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨的水資源和水環(huán)境壓力進(jìn)一步加大。基于國(guó)情、水情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，黨和政府把節(jié)約用水作為一項(xiàng)基本政策，并開(kāi)始探索建設(shè)節(jié)水型社會(huì)之路，號(hào)召全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)水危機(jī)。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上的講話中明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路，強(qiáng)調(diào)“從觀念、意識(shí)、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置”。2025年4月，水利部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面構(gòu)建節(jié)水制度政策體系的意見(jiàn)》，要求加快完善農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排和城鎮(zhèn)節(jié)水降損制度政策，促進(jìn)全社會(huì)形成節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)從醞釀到正式提出再到開(kāi)展試點(diǎn)及深入推進(jìn)，走過(guò)了數(shù)十年的歷程，取得了輝煌成就。作為一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革、一項(xiàng)涉及全社會(huì)各層面的綜合性系統(tǒng)工程，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)自開(kāi)展以來(lái)得到了學(xué)界的高度重視。但總體而言，從歷史學(xué)角度對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)行專題分析的研究成果較少，需要從宏觀上進(jìn)行更加深入的研究。
一、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，水資源形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，一方面水資源總體短缺且分布不均，另一方面節(jié)水意識(shí)淡薄、用水方式粗放、地下水超采及嚴(yán)重的水污染，使水資源供需矛盾更加尖銳。節(jié)約用水、高效用水是應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)的根本途徑，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。
（一）水資源總體短缺且分布不均
我國(guó)江河湖泊眾多，但由于人口規(guī)模龐大，人均占有水資源較少，是全球人均水資源嚴(yán)重短缺的13個(gè)國(guó)家之一。此外，我國(guó)水資源的分布嚴(yán)重不平衡，既患寡又患不均。在時(shí)間方面，年降水多集中在夏季，并多以暴雨形式出現(xiàn)，水資源70%以上由洪水組成，利用難度很大。在空間方面，水資源的分布情況是南多北少。其中黃河、淮河、海河流域是我國(guó)水資源最緊缺的地區(qū)。
新中國(guó)成立后，黨和政府對(duì)水利建設(shè)高度重視，投入了大量人力物力財(cái)力，興建了人民勝利渠、密云水庫(kù)等大批水利工程，使全國(guó)總供水量有了顯著增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，工農(nóng)業(yè)和生活用水也在迅速增長(zhǎng)，尤其是改革開(kāi)放后，隨著人口增加、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，水資源需求量大幅度上升，20世紀(jì)70年代“全國(guó)農(nóng)田受旱面積1.7億畝，90年代增加到4億畝”?！?980年至2000年，我國(guó)用水總量增加了1225億立方米，其中工業(yè)和生活用水分別增長(zhǎng)745億立方米和242億立方米”。“六五”和“七五”期間，一些地區(qū)興修了一批水源工程，如引灤入津工程、引黃濟(jì)青工程等，使全國(guó)總供水能力達(dá)到了5000億立方米。但是，一方面由于人口增加、工農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)用水需求增加較大，原有供水設(shè)施不能適應(yīng)，另一方面由于增建供水工程的投資不足，供水能力增長(zhǎng)相對(duì)較小，供水量增長(zhǎng)幅度趕不上用水量增長(zhǎng)幅度，以致出現(xiàn)供水匱乏問(wèn)題。
水資源短缺、供需矛盾突出是制約工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1995年，農(nóng)業(yè)每年缺水約300億立方米，受旱面積達(dá)2億—3億畝。1997年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理姜春云在全國(guó)節(jié)約用水工作電視電話會(huì)議上指出：“32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，有30個(gè)長(zhǎng)期受缺水的困擾。全國(guó)城市平均日缺水1600萬(wàn)m3。每年因缺水影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元。有些城市不得不限時(shí)限量供水，有的每夜供水二三個(gè)小時(shí)，有的連續(xù)六七天斷水?！笨梢?jiàn)，缺水不僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且制約著工業(yè)建設(shè)。此外，缺水還引發(fā)了許多矛盾沖突：“據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年至1999年10年間，全國(guó)共查處水事違法案件20多萬(wàn)件，調(diào)處水事糾紛8萬(wàn)余件?！碑a(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因是水量不足，因此，必須采取強(qiáng)有力的節(jié)水措施，提高水的利用效率，以緩解水資源供需矛盾。
（二）節(jié)水意識(shí)淡薄與用水方式粗放
節(jié)水意識(shí)淡薄、用水觀念陳舊是造成水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的重要原因之一。新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行以行政手段配置為主的“福利性供水”，水價(jià)大大低于生產(chǎn)成本，致使人們滋生“水從門(mén)前過(guò)，不用也是錯(cuò)”“水取之不盡、用之不竭、取用無(wú)償”等錯(cuò)誤用水觀念。在水資源較為短缺的地區(qū)，民眾囿于水資源的客觀條件，大多珍惜水。但在水資源較為豐富、灌溉條件較好的地區(qū)，不注重節(jié)水的問(wèn)題尤其突出。以寧夏青銅峽灌區(qū)為例，得天獨(dú)厚的灌溉條件讓渠首引黃灌區(qū)的民眾誤認(rèn)為多灌就可以增產(chǎn)：“‘水從門(mén)前過(guò)，不淌也有錯(cuò)’，就成為多灌水的‘口頭禪’，養(yǎng)成了大水漫灌的積習(xí)”。改革開(kāi)放后，國(guó)家雖進(jìn)行了多次水價(jià)改革，但水商品的公共產(chǎn)品屬性使人們對(duì)水價(jià)的心理承受能力較低，嚴(yán)重影響了水價(jià)形成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的合理形成與正常運(yùn)轉(zhuǎn)，水資源大量浪費(fèi)的現(xiàn)象難以得到有效制止。
我國(guó)節(jié)水技術(shù)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有一定差距，再加上許多民眾缺乏主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)，使得用水方式粗放問(wèn)題存在于社會(huì)生產(chǎn)、生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，浪費(fèi)水的現(xiàn)象比比皆是，節(jié)水潛力巨大。1997年召開(kāi)的全國(guó)節(jié)約用水工作電視電話會(huì)議指出了這一問(wèn)題：農(nóng)業(yè)用水方面，農(nóng)田灌溉用水是我國(guó)用水的大頭，但我國(guó)大部分農(nóng)田采用大水漫灌方式，灌溉效率較低，輸水渠道滲漏嚴(yán)重，損耗較大，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用率只有30%—40%，而發(fā)達(dá)國(guó)家為70%—80%。工業(yè)用水方面，很多工礦企業(yè)設(shè)備陳舊，用水工藝落后，單位產(chǎn)品用水量大，水的重復(fù)利用率只有50%—60%，發(fā)達(dá)國(guó)家則為70%以上；工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值耗水量近200立方米，發(fā)達(dá)國(guó)家僅為20—30立方米。生活用水方面，一些地方仍吃“大鍋水”，用水跑、冒、滴、漏現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，不少水龍頭和抽水馬桶是“長(zhǎng)流水”。由于全國(guó)用水方式粗放，用水效率較低，使本來(lái)就供應(yīng)不足的水資源更為緊缺，因此，采取綜合措施強(qiáng)化節(jié)水勢(shì)在必行。
（三）地下水超采嚴(yán)重
我國(guó)地下水資源約占全國(guó)地表水徑流總量的30%，由于地表水供量不足，許多地區(qū)將地下水作為主要供水水源，地下水開(kāi)采量日益增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)60年代，我國(guó)地下水年開(kāi)采量約20億—30億立方米，而至20世紀(jì)末已突破1000億立方米，全國(guó)有100多座城市地下水位持續(xù)下降。地下水開(kāi)發(fā)利用程度全國(guó)各地也不平衡：南方開(kāi)發(fā)程度較低，北方開(kāi)發(fā)利用程度較高，城市開(kāi)發(fā)利用程度較高，農(nóng)村相對(duì)較低。北方地區(qū)的地下水開(kāi)采強(qiáng)度普遍處在較高的水平，“北方17個(gè)省、市、區(qū)地下水的開(kāi)采總量占全國(guó)地下水開(kāi)采總量的88%，占北方17個(gè)省、市、區(qū)供水總量的1/3以上”。
過(guò)量開(kāi)采地下水引起地面沉降和水環(huán)境惡化。在人口集中、工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的平原和山間盆地，因地下水超采嚴(yán)重而形成區(qū)域性下降漏斗，引起地面沉陷的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。特別是華北平原，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始長(zhǎng)期超采地下水，破壞了地下水平衡，致使地下水位大幅度降低，形成了大面積的地下水降落漏斗區(qū)，造成大量機(jī)井報(bào)廢，農(nóng)業(yè)大幅度減產(chǎn)。在一些沿海城市，超采地下水還引發(fā)了海水入侵等問(wèn)題。據(jù)水利部門(mén)的監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)，截至1999年，“在遼寧省的大連、錦州、營(yíng)口等市，河北省的秦皇島市，山東省的煙臺(tái)、威海、青島市，以及江蘇等省的一些沿海城市和地區(qū)，都發(fā)生了海水入侵現(xiàn)象，入侵總面積達(dá)1500平方公里”，造成人畜飲水困難、糧食減產(chǎn)等嚴(yán)重后果。加強(qiáng)節(jié)水工作是緩解這些地區(qū)地下水超采問(wèn)題的重要措施。
（四）水資源污染加劇
隨著工業(yè)生產(chǎn)和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，大量工業(yè)廢水、生活污水被直接排入水域，加上還有一部分?jǐn)y帶農(nóng)藥、化肥的農(nóng)業(yè)污水匯入，使江河湖海等水域受到嚴(yán)重的污染危害，引起水環(huán)境惡化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代初，全國(guó)每天污水排放量為7200多萬(wàn)噸，大致工業(yè)廢水占81%，城市生活污水占19%，基本上都是未加任何處理就排入江河水域。1984年，華北地區(qū)“城市污水排放量約30億立方米，大部分未經(jīng)處理即排入河道或滲入地下，嚴(yán)重污染水源。據(jù)分析，全區(qū)已有48.6%的河道不符合國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”。在我國(guó)南方，特別是河網(wǎng)化程度較高的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)，城市水源受到污染的現(xiàn)象尤為突出，深受水質(zhì)性缺水困擾。據(jù)分析，因水源污染導(dǎo)致南方城市缺水量占這些城市總?cè)彼康?0%—70%。
水污染危害甚大，不僅使本來(lái)就不足的水資源更為緊缺，而且會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，對(duì)土壤、生物等產(chǎn)生污染，影響人體健康。例如，1994年7月，淮河發(fā)生污染事故，其上游有2億立方米污水下泄，造成蘇皖兩省150萬(wàn)人飲水困難，有些工廠被迫停工，自來(lái)水廠停止供水。同年，時(shí)任國(guó)務(wù)委員陳俊生在全國(guó)水利工作會(huì)議上指出了水污染的嚴(yán)峻形勢(shì)：“全國(guó)每年排放廢污水355億多噸，其中80%未經(jīng)處理直接排入水域，水污染遍及多數(shù)江河湖庫(kù)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)有環(huán)保措施，污染向中小河流及水網(wǎng)溝渠擴(kuò)散，水污染事故頻繁，水事糾紛不斷，嚴(yán)重影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民群眾的身體健康，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定”。因河流、湖泊受到不同程度的污染，許多地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水、有水無(wú)法用的局面。節(jié)水等于減污，大力開(kāi)展節(jié)水工作勢(shì)在必行。
二、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)從醞釀試點(diǎn)到深入推進(jìn)
水是重要的戰(zhàn)略資源，無(wú)論是水資源短缺地區(qū)還是水資源豐富地區(qū)，無(wú)論是農(nóng)業(yè)還是工業(yè)，都有必要節(jié)約用水、高效用水。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不是一蹴而就的，根據(jù)黨和政府對(duì)其的布局規(guī)劃，節(jié)水型社會(huì)大致經(jīng)歷了醞釀提出、開(kāi)展試點(diǎn)、深入推進(jìn)三個(gè)階段。
（一）節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的醞釀與提出
改革開(kāi)放后，基于日趨嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，我國(guó)開(kāi)始把厲行節(jié)約用水作為一項(xiàng)基本政策，不少有關(guān)節(jié)水的政策規(guī)劃、理論文章等不斷提出，各地也積極推進(jìn)節(jié)水工作，為之后節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
1.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的醞釀
新中國(guó)成立后，黨和政府高度重視節(jié)水工作。早在1959年建筑工程部召開(kāi)的全國(guó)城市供水會(huì)議上就明確要求各地防止浪費(fèi)，提倡節(jié)約用水。但當(dāng)時(shí)節(jié)水主要目的是“彌補(bǔ)開(kāi)源和供水設(shè)施的不足”，節(jié)水工作比較局限，未得到系統(tǒng)性推進(jìn)。改革開(kāi)放后，節(jié)水工作加速推進(jìn)。
在制度層面，節(jié)約用水逐漸成為一項(xiàng)基本國(guó)策。為解決城市供水不足和水源緊張，多年來(lái)我國(guó)采取了開(kāi)源和節(jié)流并重的方針，但主要力量放在開(kāi)發(fā)方面，對(duì)節(jié)流重視不夠。1981年，《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家城市建設(shè)總局關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約用水管理的通知》發(fā)布，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了反思，并強(qiáng)調(diào)了節(jié)水的重要性：“在解決用水供需矛盾時(shí)，應(yīng)該采取開(kāi)源與節(jié)流并重，把節(jié)流放在主導(dǎo)地位，而且把它看作是長(zhǎng)期的方針。”1983年，全國(guó)第一次城市節(jié)約用水工作會(huì)議召開(kāi)，確定了將城市節(jié)水工作納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的基本政策，這是我國(guó)強(qiáng)化節(jié)水管理的重要標(biāo)志。1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于大力開(kāi)展城市節(jié)約用水的通知》，城市節(jié)水工作擺上政府重要議程，并取得了顯著成績(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1991年，全國(guó)城市累計(jì)節(jié)水63億立方米，平均每年節(jié)水9億立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率由不到20%提高到45%左右。1985年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中明確提出：要把十分注意有效保護(hù)和節(jié)約使用水資源作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策。1988年1月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)水法》，提出國(guó)家實(shí)行計(jì)劃用水，厲行節(jié)約用水，將節(jié)約用水工作納入國(guó)家法律。這些文件為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的展開(kāi)提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。
在實(shí)踐層面，推廣節(jié)水灌溉、進(jìn)行水費(fèi)改革是開(kāi)展節(jié)水工作的重要抓手。一方面，為開(kāi)源節(jié)流，提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，全國(guó)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉。早在20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)就開(kāi)展了節(jié)水灌溉技術(shù)研究。改革開(kāi)放后，尤其是80年代中后期，農(nóng)業(yè)后勁不足問(wèn)題顯露，節(jié)水灌溉開(kāi)始作為一項(xiàng)重要的農(nóng)業(yè)節(jié)水措施被大力推廣。1987年，時(shí)任水利電力部副部長(zhǎng)楊振懷在水利電力部工作會(huì)議上提出要“大抓節(jié)水灌溉”。同年召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村水利工作座談會(huì)也提出：“在北方水資源緊缺的地區(qū)，節(jié)水灌溉是一項(xiàng)巨大的戰(zhàn)略措施”。此后，隨著黨和政府對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)投入的加大，節(jié)水灌溉推廣力度也不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年開(kāi)始，在不到3年的時(shí)間里，全國(guó)共投入節(jié)水灌溉資金187億元；截至1998年底，全國(guó)節(jié)水灌溉工程面積已達(dá)到2.3億畝，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。另一方面，水費(fèi)改革工作也得到了積極推進(jìn)。1980年我國(guó)財(cái)政體制改革，國(guó)務(wù)院提出：“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實(shí)行企業(yè)管理，按制度收取水費(fèi)，做到獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧?！蓖?月，全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議指出水費(fèi)過(guò)低造成財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、形成大量浪費(fèi)等問(wèn)題，明確提出“研究改進(jìn)水費(fèi)征收辦法”的意見(jiàn)。1985年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，規(guī)定工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他一切用水戶，都應(yīng)向水利工程管理單位交付水費(fèi)。之后幾年，多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了水費(fèi)制度的初步改革。90年代以后，隨著水費(fèi)制度不斷完善，浪費(fèi)水資源現(xiàn)象明顯減少，證明了有償供水是促進(jìn)合理利用水資源和節(jié)約用水的有力舉措。
2.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的提出
20世紀(jì)90年代以前，由于水資源供需形勢(shì)緊張，特別是工農(nóng)業(yè)缺水非常突出，“節(jié)水農(nóng)業(yè)”“節(jié)水型農(nóng)業(yè)”“節(jié)水型工業(yè)”等概念被提出，但“節(jié)水型社會(huì)”的概念比較模糊。90年代以后，水利建設(shè)步伐加快，“建立節(jié)水型社會(huì)”逐漸得到更多關(guān)注并最終成為黨和國(guó)家的方針政策。1990年1月8日，水利專家張光斗致信陳云，送上他與水資源研究所所長(zhǎng)陳志愷合寫(xiě)的文章《我國(guó)水資源問(wèn)題及其解決途徑》。6月6日，陳云將此文轉(zhuǎn)送江澤民、李鵬、宋健閱，并在送閱時(shí)指出：“水的問(wèn)題始終是一個(gè)大問(wèn)題。要從戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)水的問(wèn)題的嚴(yán)重性。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，尤其是經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，應(yīng)該把計(jì)劃用水、節(jié)約用水、治理污水和開(kāi)發(fā)新水源放在不次于糧食、能源的重要位置上，并列入長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、五年計(jì)劃年度計(jì)劃加以實(shí)施，以逐步扭轉(zhuǎn)目前水資源危機(jī)的嚴(yán)重狀況。”7月，全國(guó)第二次城市節(jié)約用水工作會(huì)議明確提出創(chuàng)建節(jié)水型城市。1993年，《九十年代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》提出，要根據(jù)各地不同情況，大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)、發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)。1995年10月，陳俊生在全國(guó)水利工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步在全社會(huì)樹(shù)立節(jié)約用水的意識(shí)，努力建設(shè)節(jié)水型的工業(yè)、節(jié)水型的農(nóng)業(yè)和節(jié)水型社會(huì)。”建立節(jié)水型社會(huì)的構(gòu)想日趨成熟。
20世紀(jì)末，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變加快，人與自然的矛盾日益突出，局限在水利部門(mén)內(nèi)部的節(jié)水工作難以滿足發(fā)展需求，建立一個(gè)全社會(huì)共同參與的節(jié)水機(jī)制迫在眉睫。1997年7月11日，水利專家李佩成在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的《建立節(jié)水型社會(huì)》一文中指出：“在危機(jī)面前，我們既要重視水資源的開(kāi)發(fā)，更要重視管理和節(jié)流，還要特別管好社會(huì)人的水行為，形成一種節(jié)約型社會(huì)——一種真正的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)。具體到水問(wèn)題，就是要形成‘節(jié)水型社會(huì)’，這是人類擺脫水困境的最佳選擇?！?月，黨的十五大報(bào)告提出，要堅(jiān)持實(shí)施“資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位”的可持續(xù)利用戰(zhàn)略方針。1998年，水利部黨組提出“從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”的治水新思路。同年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在水利部設(shè)立全國(guó)節(jié)約用水辦公室，指導(dǎo)全國(guó)計(jì)劃用水、節(jié)約用水等工作；著手編制《全國(guó)節(jié)水規(guī)劃要點(diǎn)》，擬訂節(jié)水工作計(jì)劃，并以宣傳為龍頭在北京舉辦座談會(huì)，啟動(dòng)了“跨世紀(jì)節(jié)水行動(dòng)”，節(jié)約用水進(jìn)入更廣泛的視野，全社會(huì)的認(rèn)識(shí)水平進(jìn)一步提高。經(jīng)過(guò)一定的理論沉淀和實(shí)踐積累，建立節(jié)水型社會(huì)的構(gòu)想生根發(fā)芽。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，首次在中央文件中提出“建立節(jié)水型社會(huì)”。什么是節(jié)水型社會(huì)？如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)？建成什么樣的節(jié)水型社會(huì)？成為21世紀(jì)中國(guó)治水面臨的重大課題。
（二）節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的試點(diǎn)
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，要通過(guò)試點(diǎn)深化對(duì)節(jié)水型社會(huì)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。為此，自2002年至2010年底，水利部確立了4批全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，目的是在不同的水資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，選取試點(diǎn)內(nèi)容各有特色的地區(qū)開(kāi)展工作，為全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。
1.試點(diǎn)工作逐步開(kāi)展
2001年初，由43位院士和300名專家提交的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報(bào)告集》認(rèn)為，解決我國(guó)水的問(wèn)題，核心是提高用水效率，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)，確立節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開(kāi)源的指導(dǎo)原則。2002年8月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》，把節(jié)約用水?dāng)[在更加突出的位置，要求“發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)”，并對(duì)如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。12月，水利部印發(fā)《開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，初步回答了“什么是節(jié)水型社會(huì)？如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)？建成什么樣的節(jié)水型社會(huì)”的問(wèn)題：“要求人們?cè)谏詈蜕a(chǎn)的全過(guò)程中具有節(jié)水意識(shí)和觀念，在全社會(huì)建立起節(jié)水的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)、宣傳等措施，在水資源開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的節(jié)約和保護(hù)，逐步杜絕用水的結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型、消費(fèi)型浪費(fèi)，使有限的水資源保障人民飲水安全，發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，創(chuàng)造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境”；“通過(guò)試點(diǎn)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，力爭(zhēng)用10年左右的時(shí)間，初步建立起我國(guó)節(jié)水型社會(huì)的法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和宣傳教育體系”。之后，水利部逐步組織開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)節(jié)水型社會(huì)的認(rèn)識(shí)。
全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作集中在“十五”和“十一五”期間?！笆濉逼陂g和“十一五”前期，水利部重點(diǎn)在水資源緊缺、水污染嚴(yán)重、有示范性的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，主要是大中城市和地（市）級(jí)地區(qū)。對(duì)此，水利部率先在缺水的西北地區(qū)、沿海地區(qū)和相對(duì)豐水地區(qū)選擇了甘肅省張掖市、遼寧省大連市和四川省綿陽(yáng)市三個(gè)不同類型的地區(qū)作為試點(diǎn)。這三個(gè)地區(qū)各具特色，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用水結(jié)構(gòu)均存在較大差異，面臨著不同的水資源形勢(shì)，有著不同的節(jié)水需求，極具示范作用?！笆晃濉逼陂g，為緊密結(jié)合國(guó)家水資源配置的宏觀戰(zhàn)略，水利部進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，并聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、建設(shè)部印發(fā)了我國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃——《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》，對(duì)“十一五”時(shí)期的全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)作出全面部署，標(biāo)志著節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作從部門(mén)推動(dòng)上升到了國(guó)家整體推進(jìn)的階段，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)奠定了重要基礎(chǔ)。
2.試點(diǎn)工作取得一定成效
截至2010年底，節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)工作在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模開(kāi)展起來(lái)，并取得了良好效果。
提高了試點(diǎn)地區(qū)用水效率和效益。例如，據(jù)甘肅省張掖市水務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)1年間，僅臨澤梨園河灌區(qū)就比往年減少用黑河水1055萬(wàn)立方米，少提取地下水320萬(wàn)立方米，與試點(diǎn)前相比畝均節(jié)水45.8立方米。灌區(qū)內(nèi)還建立了“管理處+管理所+用水者協(xié)會(huì)”的管理模式，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)45個(gè)、用水小組276個(gè)，實(shí)行水票到戶、分水到社、繳票引水，水事糾紛明顯減少。2005年，張掖全市萬(wàn)元GDP取水量較2000年減少1668立方米。又如，四川省綿陽(yáng)市探索的是豐水地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的道路，把節(jié)水與防污結(jié)合起來(lái)，用水效率和效益大幅度提高，水生態(tài)與水環(huán)境顯著改善，用水安全得到保障。
為全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了豐富的實(shí)踐樣本。在國(guó)家層面先行試點(diǎn)帶動(dòng)下，22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展了節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)，共建設(shè)省級(jí)試點(diǎn)226個(gè)。其中，甘肅省于2004年4月確定隴西、華亭、民勤、涼州、玉門(mén)、瓜州、金塔、敦煌、金川、永昌10個(gè)縣（市、區(qū)）為第一批省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)單位。各試點(diǎn)單位在水權(quán)轉(zhuǎn)換、工業(yè)節(jié)水、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推行水票制、關(guān)閉自備水源、成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、水資源信息化管理等方面都取得了一定進(jìn)展。江蘇省于2006年確定無(wú)錫、南通、淮安和大豐、泗洪、江寧、姜堰、句容、東海、淮陰、武進(jìn)、高郵12個(gè)市縣（市、區(qū)）為省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，并審查通過(guò)《江蘇省節(jié)約用水規(guī)劃》，系統(tǒng)分析了全省用水現(xiàn)狀與節(jié)水水平，確定了節(jié)水目標(biāo)與總體布局，為江蘇省水資源規(guī)劃及節(jié)水工作的開(kāi)展提供了依據(jù)。全國(guó)試點(diǎn)和省級(jí)試點(diǎn)形成相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局。
3.大力宣傳試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的試點(diǎn)工作中，各地積極探索、勇于創(chuàng)新，取得了一定成效，形成了一批具有示范意義的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。例如，甘肅省張掖市創(chuàng)建了“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)+水票”的水權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的運(yùn)行模式，為全國(guó)水資源問(wèn)題的解決提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，不僅回答了要不要與能不能建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的問(wèn)題，還回答了什么是節(jié)水型社會(huì)與如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的問(wèn)題。陜西省寶雞市實(shí)施了《水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》，明確了水權(quán)轉(zhuǎn)換的條件和程序，指導(dǎo)依法取得水使用權(quán)的單位和個(gè)人在一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換。此外，沿海城市大連及南水北調(diào)東中線受水區(qū)的天津等一系列試點(diǎn)都為我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)探索和積累了一定經(jīng)驗(yàn)。
為達(dá)到以點(diǎn)帶面效果，這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)得到了形式多樣的廣泛深入宣傳。例如，2006年3月18日，《人民長(zhǎng)江報(bào)》登載《綿陽(yáng)初現(xiàn)人水和諧》等報(bào)道，詳細(xì)介紹了四川省綿陽(yáng)市等建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的有益經(jīng)驗(yàn)。6月13日，《中國(guó)水利報(bào)》發(fā)表《河北：激勵(lì)機(jī)制讓農(nóng)民節(jié)水從被動(dòng)變主動(dòng)》一文，介紹了河北省結(jié)合水權(quán)分配和實(shí)際用水量，對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。除了利用報(bào)紙進(jìn)行宣傳外，試點(diǎn)期間還多次召開(kāi)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等，交流了各地節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)取得的好經(jīng)驗(yàn)、好做法。這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的宣傳，為全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)營(yíng)造了良好氛圍，推動(dòng)了全社會(huì)節(jié)水意識(shí)的提升。
（三）節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的深入推進(jìn)
通過(guò)試點(diǎn)，全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得重要進(jìn)展。進(jìn)入“十二五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境約束凸顯，推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)深入發(fā)展。
1.系統(tǒng)規(guī)劃節(jié)水型社會(huì)建設(shè)
2011年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》首次全面系統(tǒng)地規(guī)劃水利改革發(fā)展的全局工作，并明確提出“大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)由此迎來(lái)重要戰(zhàn)略機(jī)遇。2012年，黨的十八大報(bào)告又將“建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”納入生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署。此后，我國(guó)以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)也隨之發(fā)生歷史性變化。國(guó)家相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件，制定節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)一批節(jié)水供水重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的支持。“十二五”期間，我國(guó)實(shí)施了336處大型、637處重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉工程建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了節(jié)水的重要性。
為推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，2017年，黨的十九大報(bào)告把“實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)”作為建設(shè)美麗中國(guó)的重要內(nèi)容，節(jié)水行動(dòng)上升到國(guó)家意志層面。2018年，我國(guó)將紀(jì)念“世界水日”和“中國(guó)水周”活動(dòng)的宣傳主題定為“實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”，號(hào)召讓節(jié)水成為全民行動(dòng)。2019年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》，強(qiáng)調(diào)從全面深化水價(jià)改革、加強(qiáng)用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)、強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理、推動(dòng)水權(quán)市場(chǎng)改革、推動(dòng)合同節(jié)水管理等方面進(jìn)行體制機(jī)制改革。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)水資源短缺形勢(shì)依然嚴(yán)峻，集約節(jié)約利用水平與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的需要還存在一定差距。《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》再次明確了深入實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，強(qiáng)化水資源剛性約束，全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的總要求。2024年，我國(guó)首部節(jié)約用水行政法規(guī)《節(jié)約用水條例》頒布實(shí)施。條例總結(jié)了黨的十八大以來(lái)節(jié)水工作的豐富實(shí)踐，將行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，全面、系統(tǒng)規(guī)范和促進(jìn)節(jié)水活動(dòng)，為保障國(guó)家水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。
2.深入推進(jìn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型城市建設(shè)
“十二五”以來(lái)，我國(guó)全面推進(jìn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)及城市建設(shè)。
第一，節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)不斷拓展新路徑。2011年中央一號(hào)文件頒布后，國(guó)家又先后發(fā)布了《國(guó)家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》等文件，明確了節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要性和緊迫性，提出了具體的目標(biāo)和任務(wù)。在這些政策措施的引領(lǐng)下，各地積極探索節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)新路徑。例如，江西省贛撫平原灌區(qū)以灌區(qū)信息化建設(shè)推動(dòng)數(shù)字孿生灌區(qū)先行先試建設(shè)，建立了具有“四預(yù)”（預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案）功能的數(shù)字孿生灌區(qū)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了更科學(xué)地調(diào)配水資源，滿足了灌區(qū)生產(chǎn)生活生態(tài)用水需求。山西省祁縣實(shí)施加密管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉工程，同步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建設(shè)農(nóng)民節(jié)水協(xié)會(huì)，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水。
第二，節(jié)水型工業(yè)建設(shè)不斷涌現(xiàn)新典范。2011年以來(lái)，《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《工業(yè)水效提升行動(dòng)計(jì)劃》等一系列旨在提升工業(yè)用水效率、推動(dòng)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的文件相繼出臺(tái)，明確了工業(yè)節(jié)水的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。各地圍繞加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水管理、優(yōu)化工業(yè)發(fā)展布局、推廣先進(jìn)節(jié)水技術(shù)等，大力推動(dòng)工業(yè)節(jié)水減排。從鋼鐵、化工、造紙等高耗水行業(yè)到各類節(jié)水型工業(yè)園區(qū)，節(jié)水型工業(yè)建設(shè)不斷推進(jìn)，涌現(xiàn)許多節(jié)水典范。例如，廣東省佛山市堅(jiān)持以水定產(chǎn)，積極探索建設(shè)工業(yè)園區(qū)再生水循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)再生水市場(chǎng)化使用。截至2023年底，廣東省累計(jì)建成省級(jí)節(jié)水標(biāo)桿園區(qū)13個(gè)。甘肅省嘉峪關(guān)市的酒鋼集團(tuán)實(shí)施水資源綜合利用、廢水深度處理及回用等建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)廢水“零排放”，提升了中水資源的利用效率，為企業(yè)節(jié)約了水資源成本，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益“雙贏”。
第三，節(jié)水型城市建設(shè)不斷采取新舉措。我國(guó)向來(lái)重視城市節(jié)水工作，“十二五”時(shí)期就發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家節(jié)水型城市申報(bào)與考核辦法〉和〈國(guó)家節(jié)水型城市考核標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》《城市節(jié)水評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等文件，強(qiáng)化了城市用水管理，為全面推進(jìn)城市節(jié)水工作提供了重要支撐。此后，相關(guān)文件也都進(jìn)一步明確了節(jié)水型城市建設(shè)的目標(biāo)和路徑。同時(shí)，各地依據(jù)中央下達(dá)的文件，積極采取相關(guān)措施，提高了用水效率，推動(dòng)了城市生態(tài)文明建設(shè)。例如，云南省昆明市堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，出臺(tái)了《昆明市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法》《昆明市節(jié)水載體建設(shè)管理辦法》等規(guī)范性文件，為系統(tǒng)全面推進(jìn)城市節(jié)水和海綿城市建設(shè)工作，提供了完備的法規(guī)政策體系。上海市開(kāi)展了公共供水管網(wǎng)漏損專項(xiàng)整治行動(dòng)，“十四五”期間，累計(jì)完成1873公里老舊供水管網(wǎng)改造，2024年，上海市公共供水管網(wǎng)漏損率降低至7.4%。
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一場(chǎng)深刻嵌入國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，牽動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)各領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革，其內(nèi)涵在實(shí)踐中不斷豐富，全社會(huì)對(duì)其的認(rèn)識(shí)不斷深化。
三、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得顯著成效
建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國(guó)水資源問(wèn)題的重要途徑，也是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)綠色發(fā)展的必然要求。
（一）節(jié)水意識(shí)得到顯著提升
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源利用方式較為粗放，民眾節(jié)水意識(shí)普遍不強(qiáng)。在推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，黨和政府多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)節(jié)水宣傳，落實(shí)水價(jià)調(diào)整、節(jié)水器具普及等工作，在全社會(huì)樹(shù)立起節(jié)約用水的意識(shí)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的節(jié)水宣傳和節(jié)水實(shí)踐，節(jié)水知識(shí)得到普及，民眾節(jié)水意識(shí)得到強(qiáng)化。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)變了過(guò)去“大水漫灌”的習(xí)慣。如甘肅省臨澤縣梨園河灌區(qū)開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)后，農(nóng)戶的節(jié)水意識(shí)明顯提高：“充分認(rèn)識(shí)到水與自己的切身利益密切相關(guān)，自覺(jué)改變了過(guò)去存在的串灌、漫灌等浪費(fèi)水資源的灌溉方式。使群眾從‘要我節(jié)水’向‘我要節(jié)水’的意識(shí)轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)了過(guò)去被動(dòng)節(jié)水的局面”。在城市居民的日常生活中，節(jié)水行為如隨時(shí)關(guān)緊水龍頭、一水多用、定期檢查維修水龍頭防止滴漏等有所增加，節(jié)水意識(shí)進(jìn)一步提高，節(jié)水型生活成為越來(lái)越多人的主動(dòng)選擇。“洗手時(shí)接個(gè)盆，攢下的水能拖地、沖馬桶。淘米水先用來(lái)洗菜，再用來(lái)澆花”成為許多城市居民的節(jié)水小妙招。節(jié)約用水從口號(hào)逐漸內(nèi)化為城市居民的自覺(jué)行動(dòng)。
（二）用水效率有所提高
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效顯著，有力促進(jìn)了水資源可持續(xù)利用，用水效率和效益顯著提高。
第一，農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。在建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的過(guò)程中，我國(guó)實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)節(jié)水措施。通過(guò)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，如噴灌、微灌、低壓管灌、水肥一體化等，大大提高了灌溉用水效率和糧食綜合生產(chǎn)能力。同時(shí)，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件，為農(nóng)業(yè)節(jié)水增效提供了有力支撐。我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從2014年的0.53提高到2024年的0.58，耕地灌溉畝均用水量由2014年的402立方米下降到2024年的342立方米。在糧食連年豐收的情況下，全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。
第二，工業(yè)節(jié)水減排。為提升工業(yè)用水效率，我國(guó)積極推行工業(yè)節(jié)水。通過(guò)優(yōu)化高耗水行業(yè)空間布局、推進(jìn)高耗水工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造等，提高了工業(yè)用水的循環(huán)利用率，顯著減少了工業(yè)用水的消耗。截至2023年，我國(guó)已建立了覆蓋省、市、縣三級(jí)行政區(qū)的用水總量和強(qiáng)度雙控指標(biāo)體系，黃河流域、京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)模以上工業(yè)服務(wù)業(yè)用水單位實(shí)現(xiàn)計(jì)劃用水管理全覆蓋，累計(jì)建成2.1萬(wàn)個(gè)節(jié)水型工業(yè)企業(yè)；當(dāng)年全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到93%以上。2024年，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量與1997年相比分別下降了87.1%、90.1%，與2023年相比分別下降4.4%和5.3%。
第三，城鎮(zhèn)節(jié)水降損。城鎮(zhèn)用水量的快速增長(zhǎng)給水資源管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。為推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，我國(guó)加快對(duì)供水管網(wǎng)進(jìn)行更新改造，減少了供水管網(wǎng)“跑冒滴漏”和“爆管”等情況的發(fā)生。同時(shí)，還采取深化水價(jià)水權(quán)改革，推廣節(jié)水器具，加大雨洪資源、海水、中水等非常規(guī)水源開(kāi)發(fā)利用力度等措施，將節(jié)水落實(shí)到城市管理、用水消費(fèi)各環(huán)節(jié)。截至2023年，我國(guó)城市公共供水管網(wǎng)漏損率已下降到10%以內(nèi)。此外，補(bǔ)充“城市第二水源”，加強(qiáng)再生水利用配置有利于緩解水資源供需矛盾、改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。如2024年7月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》明確提出，要“加強(qiáng)非常規(guī)水源利用”。截至當(dāng)年10月，全國(guó)已建成1763個(gè)節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)縣、145個(gè)節(jié)水型城市，并在116個(gè)城市開(kāi)展再生水利用相關(guān)試點(diǎn)，全國(guó)城市每年再生水利用量約180億立方米，再生水利用率達(dá)到29%。
（三）良好管水用水秩序初步建立
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)節(jié)水事務(wù)管理處于分割管理狀態(tài)，“多龍管水”增加了水資源管理難度，難以提高水資源和水環(huán)境承載能力，也不好解決水權(quán)配置和定額管理問(wèn)題。1988年《中華人民共和國(guó)水法》頒布及一系列配套法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)管理納入了法制軌道，依法治水、依法管水取得了重大進(jìn)展。1993年，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可制度實(shí)施辦法》，明確了水行政主管部門(mén)與其他部門(mén)在水資源管理上的關(guān)系，初步克服了“多龍管水”和“政出多門(mén)”的弊病。
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，水資源管理邁上了新臺(tái)階。一系列有針對(duì)性、可操作性的規(guī)范性文件修訂及出臺(tái)，為加強(qiáng)節(jié)水管理、規(guī)范用水秩序提供了依據(jù)。特別是2024年《節(jié)約用水條例》頒布實(shí)施，全面規(guī)范了節(jié)水行為，推動(dòng)節(jié)水從傳統(tǒng)的倡議、鼓勵(lì)向責(zé)任、義務(wù)轉(zhuǎn)變。一方面，各地對(duì)落實(shí)節(jié)水措施有力、節(jié)水工作出色的單位和先進(jìn)個(gè)人給予表彰，對(duì)浪費(fèi)水資源、破壞水環(huán)境的行為給予譴責(zé)和懲處。另一方面，各地還加大了水資源執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊了非法取水、超采地下水、污染水源等違法行為，有效維護(hù)了水資源管理的法治秩序。例如，上海市通過(guò)用水量跟蹤、不定期抽查、用水量分析等綜合措施，加大對(duì)月用水量2萬(wàn)立方米以上的用水大戶的節(jié)水稽查力度，嚴(yán)厲打擊未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水、浪費(fèi)用水、偷盜水、破壞供水和節(jié)水設(shè)施等違法行為，過(guò)度和無(wú)序開(kāi)發(fā)利用水資源的行為大大減少。同時(shí)，各地還積極推進(jìn)智慧水利建設(shè)，用數(shù)字化助力節(jié)水管理。例如，甘肅農(nóng)墾飲馬農(nóng)場(chǎng)推進(jìn)高效節(jié)水智慧農(nóng)業(yè)示范區(qū)及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過(guò)省疏勒河中心數(shù)字孿生模型進(jìn)行放水預(yù)演，精準(zhǔn)地計(jì)算灌溉需水量，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供水，用水準(zhǔn)確率達(dá)95%以上。
（四）水生態(tài)環(huán)境逐漸改善
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不是就節(jié)水談節(jié)水，而是要將其與生態(tài)環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)?！肮?jié)水治污”和“水生態(tài)修復(fù)”一直是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要主題。在水污染治理方面，我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)面源污染的治理，嚴(yán)格控制污染物排放，有效減少了水體中的有害物質(zhì)含量。例如，2018年，水利部部署開(kāi)展全國(guó)“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖頑疾進(jìn)行集中整治，共排查出規(guī)模以上河湖“四亂”問(wèn)題5萬(wàn)多個(gè)，整改銷號(hào)3萬(wàn)多個(gè)；住房建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開(kāi)展城市黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，基本消除36個(gè)重點(diǎn)城市1009個(gè)黑臭水體。截至2025年，全國(guó)累計(jì)清理整治“四亂”問(wèn)題29.4萬(wàn)個(gè)，拆除違建1.5萬(wàn)多平方米、鏟除非法圍堤2萬(wàn)公里、清理垃圾超過(guò)1億噸。
在水生態(tài)修復(fù)方面，我國(guó)加大了對(duì)重點(diǎn)流域和水功能區(qū)的保護(hù)力度，實(shí)施了一系列水環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工程，促使一些曾經(jīng)干涸的湖泊、斷流的河流重新煥發(fā)了生機(jī)。2018年，我國(guó)編制完成《全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域水生態(tài)修復(fù)與治理總體方案》，印發(fā)實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，加快永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)，基本完成105個(gè)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作。2023年，斷流26年的永定河首次實(shí)現(xiàn)全年全線有水。同時(shí)，水利部在全國(guó)范圍內(nèi)選取了88條（個(gè)）母親河（湖）開(kāi)展母親河復(fù)蘇行動(dòng)。截至2024年底，母親河復(fù)蘇行動(dòng)取得顯著成效，88條（個(gè)）母親河（湖）中的74條河流全線貫通，9個(gè)湖泊生態(tài)水位（水量）得到有效保障，京杭大運(yùn)河連續(xù)3年全線貫通，海河流域“有河皆干、有水皆污”狀況得到扭轉(zhuǎn)。2024年的《政府工作報(bào)告》中也明確指出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中改善，地表水和近岸海域水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。
總之，在人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與氣候變化的多重壓力下，我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得的成就令人矚目，為全球水資源可持續(xù)利用貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的發(fā)展歷程與輝煌成就不僅折射出了中國(guó)治水思路的歷史性轉(zhuǎn)變，也彰顯了可持續(xù)發(fā)展理念在中國(guó)大地上的生動(dòng)實(shí)踐。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)前無(wú)古人的事業(yè)，沒(méi)有現(xiàn)成的標(biāo)本可循。隨著科技的進(jìn)步和民眾節(jié)水意識(shí)的提高，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)將迎來(lái)更加廣闊的發(fā)展前景，但也面臨著來(lái)自國(guó)際國(guó)內(nèi)的新的挑戰(zhàn)。只有持續(xù)開(kāi)展節(jié)水工作，不斷推動(dòng)水資源節(jié)約集約利用和生態(tài)文明建設(shè)的深度融合，才能進(jìn)一步深化全社會(huì)對(duì)什么是節(jié)水型社會(huì)、如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、建成什么樣的節(jié)水型社會(huì)的認(rèn)識(shí)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的水安全保障。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2026年第2期，注釋從略，引用請(qǐng)參考原文。
