衛運河原稱衛河，新中國成立后改稱衛運河。該河發源于河南新鄉，在山東臨清匯入京杭大運河北段，連接冀、魯、豫三省，直達天津，全長900余公里；流域內全年降雨多集中于夏季，汛期一至，百川匯聚，河道水量劇增，泄流不暢，易泛溢成災。防汛工作關乎沿線人民群眾的生命財產安全，一直是衛運河流域內地方政府的重要工作之一。但在新中國成立前，衛運河的防汛工作雜亂無章，防汛體系遲遲未能建立。新中國成立后，經過黨和政府的持續努力，該河的防汛體系終于建立起來，汛期的危害得到了有效控制。目前，學界對新中國成立初期內河防汛工作有所討論，但多側重對史實的梳理，對防汛體系建立過程缺乏綜合研究，尤其是對防汛體系建立的復雜因素分析較少。衛運河流域較廣，在華北地區防汛工作中極具代表性。本文嘗試利用檔案、報刊等資料，探討新中國成立初期衛運河防汛體系的建立過程，分析黨和政府在防汛工作中所展現的治理理念以及民眾的反響等，以期深化對相關問題的理解。
一、建立防汛體系的迫切需要
衛運河為華北水路交通要道，近代以來舟楫繁盛，沿河居民受益頗多，但同時也面臨嚴峻的防汛任務。長期以來，該流域的防汛工作成效不佳，新中國成立后，黨和國家高度重視防汛工作，建立新的防汛體系勢在必行。
（一）新中國成立前防汛工作雜亂無章
近代以來，衛運河的防汛工作多是沿河各段自行開展相關工作，給防汛帶來較大麻煩，因此，沿河民眾一直要求流域內政府加強防汛工作，但成效甚微。例如，1917年，華北地區各河泛濫，匯于天津，海河工程師建議北洋政府重視防汛，北洋政府于次年組建了順直水利委員會。南京國民政府成立后，雖然防汛工作的領導機構得到了延續，改組為華北水利委員會，并強調要加強統一領導工作，但工作開展起來困難仍非常多。首先是經費不足。按規定，華北水利委員會由天津海關“每月撥關平銀三萬兩”，但時常難如數到賬。其次是技術人員短缺。華北水利委員會在工作中常出現技術人員不敷調配的情況，故不得不由相關省份抽調人員。最后是流域內地方政府互相推諉，防汛工作難以推進。1932年，南京國民政府內政會議決定由冀魯兩省共同浚治衛運河，經費由兩省分攤，測量繪圖設計則由華北水利委員會承擔。但在治理過程中，山東、河北卻出現了較大分歧。山東主張在河北大名重挖漳河故道，減少入衛水量，并對衛運河“裁灣取直”；河北則因漳河故道淤土肥沃，農業價值極高，聲明重挖故道難以實現，并痛陳“裁灣取直”將對該省航運、水利造成極大危害；華北水利委員會則從技術的角度強調恢復漳河故道工程量過大，提議在山東臨清開辟減河，用以汛期分流。三方各執己意，無法協調，最后只議定“因資料不足，實難著手，應由華北水利委員會積極進行調查測量，于最短期間完成再行召集各關系省主管機關討論”?？梢?，衛運河要建立起統一、協調、高效的防汛體系任重道遠。
防汛工作遲滯不前，嚴重威脅沿岸人民群眾的生命財產安全，一到汛期便會造成較大損失。例如，1946年5月，冀南地區汛期未至即驟降大雨，衛運河沿岸大名、魏縣160余個村被淹，房屋倒塌、麥收減半。又如，1948年，華北普降暴雨，衛運河“堤岸殘缺，隨時有泛濫危險”。連年水災嚴重威脅著衛運河流域內的民眾生活，防汛工作刻不容緩。
（二）新生人民政權對防汛工作高度重視
中國共產黨高度重視防汛工作，1946年1月，華北各邊區開展大生產運動，重點是恢復并發展農業，其中，農業增產的方法之一就包括“興修水利，防洪治河”。為此，邊區政府強調“治河主要是發動群眾，依靠廣大群眾力量”，“要用大力來從事治河，并要從長期著眼”。與此同時，邊區政府還注意傳播科學防汛的知識，通過報紙等宣傳防洪用具制作、堤壩修造等具體防汛辦法。中國共產黨在防汛工作中展現了以人民為中心的執政理念，即“把抗災救災當作唯一的中心任務”，既明確了領導責任，也及時檢討糾正問題，從防汛到救災、恢復生產均有指導，巨細無遺。
新中國成立后，黨和政府延續了此前的防汛理念，要求各地做好防汛工作。1949年11月，中央人民政府政務院水利部（以下簡稱水利部）正式辦公。1950年6月，水利部成立中央防汛總指揮部。在此基礎上，從中央到專署，再到縣直至村一級均建立了防汛指揮部，并明確“各級防汛指揮站是黨政軍民一元化領導的權力機關”，防汛工作的領導體系基本建立，其重要地位也由此奠定。與此同時，水利部在防汛工作上提出“有限保證，無限負責”的原則，強調“我們是人民的水利工作者，對于河防的責任是無限的，因為我們是為人民服務”，“我們所有的一切防汛機關的人員，都有責任想盡一切辦法，克服一切困難，戰勝洪水，保障人民的生命財產，不受損失”，“這是人民的水利工作者與舊社會防守機關的人員根本不同之處”。以人民群眾的根本利益為出發點，衛運河防汛工作由此逐漸展開。
二、防汛體系的探索
中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，新生人民政權在防汛工作中也反復強調這一點，在組織建設、人才培養、協同防汛等方面均取得良好開局。
（一）重視組織建設和人才培養
在中央的統一領導下，衛運河流域的縣級以上各級人民政府均設立了由人民政府行政首長擔任指揮的防汛指揮部，統一指揮本地區的防汛抗洪工作。例如，1950年6月，河北省防汛指揮部成立，省政府主席楊秀峰任主任。各級防汛指揮部在思想動員、組織領導、戰略布防、搶護、調度等方面以各級人民政府行政首長負責制為核心，統一指揮、分級負責，責任落實到人，防汛不力的干部受到了相應的懲處。山東省亦要求“在一定時間一定地區內，防汛第一”，并明確由各地主要領導擔任防汛機構的負責人。河北省在處于防汛前線的沿岸各村組織防汛隊，“沿河5里地以內村為常備隊，10里地以內村為后備隊，15里地以內村為機動力量”，“10—20人為一班，每班設臥鋪1個，每里設3個臥鋪，以備汛情緊張時在堤岸守夜之用，由黨員或積極分子任里長進行管理”。由此，縱向的防汛組織網絡得以組建，為防汛工作提供了組織保證。與此同時，黨和政府深刻意識到“企圖用簡單的命令來解決問題，是沒有不遭到失敗的”，因此非常注意發揮黨員的先鋒模范作用。如1950年春，河北省交河縣兩位女區長親自參與打堤，掀起全區民工勞動熱潮，使工程提前完成。
雖然新的水利機構得以組建，但技術力量不足的短板很明顯，“技術人員很少”，“且經驗不足”的問題仍然存在。衛運河流域水利系統的這種現象也很普遍，部分省區的水利局僅有副工程師以上干部12人，許多工作無法開展。對此，水利部要求各地水利機構加大人才培養力度。
一方面是利用專業院校培養技術人才，但人數較少，1951年全國僅有水利系科500余名畢業生，遠不敷所用，因此，水利部及各大行政區委托有條件的地區舉辦相應的水利?？茖W校，以加快培養專業人才。另一方面，各地水利系統也舉辦了各類短期訓練班，對在職干部進行業務培訓，以提高業務水平。例如，1950年一二月間，河北水利系統利用冰凍時期組織800余名干部開展了為期50天的整訓，以“學習業務提高技術為主”，所學內容包括河流概況、水文常識、土工常識、河工常識等。衛運河上游的平原省也要求水利系統干部學習相關業務知識，使他們認識到“只憑熱情不解決問題，必須對業務熟練才能掌握工作”。組織和人才隊伍建設保證了防汛工作的展開，有利于相關工作持續推進。
（二）做好流域內協同防汛工作
衛運河流域范圍較廣，防汛工作需要流經地區團結協作。早在1949年6月，華北防汛會議便明確提出“統一領導，分段負責”的工作原則。在此原則下，各地密切協作，以進一步做好衛運河的防汛工作。7月，山東省渤海區公署便致函冀南行署，明確保持聯系，互報汛情。1950年4月，汛期未至，天津2天內降雨75毫米，突破了1896年以來同月記錄，河水陡漲。為防當年夏季雨量過多造成汛情，天津與河北建立了聯合防汛指揮部，共同做好防汛工作。
1950年5月，全國防汛會議召開，明確規定要“建立統一的防汛機構，上下游統籌兼顧，左右岸互相支援”。為此，衛運河流域的防汛機構進一步明確了各自的責任范圍，加強了信息溝通。例如，河北省南運河河務局與山東省渤海運河河務局“建立衛運河系水情聯系，恢復德州通四女寺電線”，做好危險水位、各站流量、洪峰到達時間等汛情溝通，并明確規定“河西岸由河北負責，東岸由山東負責，兩岸互助”。平原省亦與山東省訂立了協議，衛運河西岸防汛工作由平原省負責，東岸則由山東省負責。
衛運河汛期水勢迅猛，上游決口則下游威脅減輕，左岸泄水則右岸可保全。故而上下游、兩岸、相鄰縣區間常存在非此即彼的利害關系，易產生糾紛。對此，各地政府盡量做好區域內以及區域之間的平衡，最大限度保證了人民群眾的生命財產安全，減少了不必要的矛盾。例如，河南省內黃縣雨后有2萬畝田地積水，需經河北省魏縣漳河故道排出流入衛運河，為此，內黃縣主動與魏縣聯系，派人疏浚故道，使積水順利排出，減少了損失。當地民眾不由感嘆，要不是政府領導的好，咱這里又是一場大水災。又如，山東省在“易生糾紛的汛區，有關鄰區”洽商成立聯防機構，本著“上下游緊密聯系，左右岸相互支援”的精神共同防汛，發揮了組織力量，保證了汛期安全。
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防汛工作事關沿河人民群眾生命財產安全，需要群策群力。首先是進行思想動員。例如，平原省在各種會議中進行思想動員，密切了防汛工作與人民群眾的關系，讓他們深刻體會到“是為誰而作”。又如，河北省交河縣村民王玉祥在“現在是給自己工作”的號召下，帶領模范班，3天便完成了原定4天的工作。其次是改變舊觀念。針對群眾中存在“銅幫鐵底運糧河”的舊思想，河北水利系統匯集人民群眾智慧，編制“開了運河口，大水城上走”“開了河堤壩，旗桿上掛百草”等警句，并通過黑板報等形式進行宣傳，打消了人民群眾中存在的麻痹大意思想，調動了他們參加防汛工作的積極性。如滄鎮以黑板報的形式進行宣傳動員，人民群眾累計獻磚200余萬塊。最后是結合時事開展動員工作。一方面，沿河地區結合防汛實際開展動員工作，取得了良好效果。黨和政府的號召，通過宣傳隊伍的動員，很快變成了群眾的實際行動。如河北省大名縣衛運河決堤后，當地組織宣傳員進行現場宣講動員，人民群眾士氣大增，歷史上從來就難以堵住的缺口，僅僅在4小時內就堵住了，保障了沿河3個區11萬人民生命財產的安全。當地領導深刻認識到：“只有黨的宣傳工作深入人心，才能創造這樣的奇跡”。另一方面，結合黨和國家大政方針開展宣傳動員工作，既保證了防汛工作的開展，也進一步激發了人民群眾的愛國熱忱。如河北省結合抗美援朝開展防汛保產宣傳教育，通過新舊時代的對比，讓沿河人民群眾由衷感嘆：“現在毛主席領導咱們生產防汛，全是為咱們老百姓著想，我們要堅決保護堤防，保護莊稼豐收，支持抗美援朝”。
持續的宣傳教育對防汛工作產生了積極影響，防汛不再僅是政府事務，而是與人民群眾生活緊密關聯。1954年汛期河北大雨，大部分地區降雨在700毫米—800毫米，部分地區雨量達到華中多雨地區水平，河流排水容量卻遠遠不及后者，汛情嚴峻。作為南北交通干道的津浦鐵路安全十分重要，若衛運河潰決則會淹沒鐵路，阻斷交通。為此，滄縣專區先后動員10余萬民眾防護衛運河河堤，甚至還有群眾從數十里外涉水趕來支援，最終保證了堤防的安全?？梢?，民眾的思想動員工作取得了較好的效果。
（四）提供必要的經費和物資保障
為保證水利建設的正常推進，黨和政府十分重視經費投入，且逐年增加。1952年9月，水利部部長傅作義在《三年來我國水利建設的偉大成就》中便明確指出：“三年以來，人民政府所用在水利建設方面的經費，一九五○年相當國民黨反動統治時期水利經費最多一年的十八倍，一九五一年相當四十二倍，一九五二年相當五十二倍”。這巨大的資金投入就涵蓋了防汛工作。
一開始，一些地方政府存在“工程與預算脫節，忽視工資政策”等現象，影響了防汛工作的進度。如河北省夏津縣在1950年春季因工程量比原計劃增多，導致工程費及糧食不夠，民工需自帶給養，其情緒受到影響。隨后，各地采取以工代賑的方式結合救災推進防汛工作，動員的民工以災民為主，不但防汛工作得到了保證，災民的生活也得到了保障。平原省有民眾反映：“修堤真解決問題，多打上幾次堤，家里生活都解決了”。
為提高人民群眾的勞動積極性，各地的水利系統也十分注意及時調整工資標準。例如，1953年春，河北將土工、夯工每日定額較1952年提高了20%，結果全省土方工程平均生產率低于定額6%左右，導致民工工資較低，“有些縣平均工資僅4000元，不少村隊甚至不夠吃”，主要原因是工具落后，大部分是以土籃運土，因而效率較低。對此，該省在秋季對定額做了調整，從而保證絕大多數民工勞動量可達到定額以上，日工資為1萬元左右，保證了民工收入，達到了工賑救災的目的。與此同時，為保證民工的身體健康，各地的水利系統還為其提供了大量生活物資。例如，1956年秋，河北參加防汛工作的多是汛區災民，缺少保暖衣物，天寒時交河縣約有500名民工沒有棉衣，近200人未上堤做工，另有34人披著棉被去上工。該段工程局便號召全局干部捐獻冬衣，就地發給民工，并預支民工一部分工資統一購買棉衣。民眾對此由衷感嘆：“上級對我們這樣關懷，我們一定要負責保證工程質量”。此外，各水利系統還為民眾提供了防汛物資補貼。汛期到來前，流域內各級政府便會召開群眾大會，動員“群眾自愿的自報備料數量”，然后由村民選出的評議委員會進行議價，登記填寫單據交予物主，并在物料上系上布條標注物主姓名，以便用后付款或歸還，改變了過去對防汛借料有去無還的現象。以上種種措施，減少了民眾防汛的經濟負擔，推動了防汛工作走深走實。
誠如水利部副部長張含英所言，新生人民政權是人民治河，而非“河督”治河。衛運河流域內各級政府認真貫徹落實中央政策精神，堅持以人民為中心，通過一系列舉措，保證防汛工作有序展開，取得了良好的效果。
三、防汛體系的形成
經過一段時間的實踐，衛運河防汛體系逐步建立，防汛工作卓見成效，最大程度保證了流域內人民群眾的生命財產安全。
（一）汛前“歲修”
較為徹底的防汛治理辦法是在河流上游建筑水庫，汛期蓄水分洪。但修筑水庫耗費巨大，短期內難以實現。防汛工作較為關鍵的一環是保證河堤安全，這就需要流域內的防汛機構時常檢修河堤，也稱“歲修”。衛運河沿河各省、市6月上旬召開省、市防汛會議，確立年度防汛目標，下達具體指示。隨后，各級政府開始在轄區開展河道檢修工作“，檢查有無缺口、裂縫、水溝、浪窩、鼠穴、獾洞及其他各種隱患”。河南省水利廳明確批判了突擊防汛現象，強調“歲修防汛工作的長期性、復雜性和重要性”“，在各河未根治之前，歲修防汛工作是減輕水災保證農業豐產的重要關鍵之一”。衛運河沿岸缺少石材，磚料亦昂貴，河堤不夠牢固，“歲修”便顯得尤為重要。河道決堤既與汛情嚴重有直接關系，更與河堤不牢固有很大關系，其直接原因便是河堤多洞穴。例如，1955年河北90%以上河道決口的原因在于河堤洞穴。為此，衛運河沿岸民眾效仿黃河堤壩檢查方法，用細錐插入土堤中，探查是否存在洞穴、縫隙等，以排查險情。河北省交河縣以此種方法在衛運河該縣段探出大小洞穴8000處。除此之外，為防止小動物挖掘洞穴，沿河政府還發動群眾進行捕捉清除，并給予一定獎勵，“捕獲狐、獾每個獎給小米十斤，地羊、大眼賊每個獎給小米三斤”。通過“歲修”，衛運河沿河堤壩得到了進一步加固，提高了抵御洪水的能力，保證了防汛工作的進一步開展。
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及時掌握汛情是有效部署防汛工作的關鍵。1949年，報汛機構尚未設立，河北省便派出干部深入衛運河上游太行山區監測汛期雨量，并在各行署布置電話局，若出現緊急水情，“只要說明‘水情’二字，各電話站立即停止一切其他通話，傳達水情變化”。隨著防汛工作體系的日益成熟，報汛機構逐漸完善，沿河各級政府日益強調報汛工作，并逐步加強對這項工作的領導。河北省水利廳明確提出：“報汛工作是防汛斗爭的耳目，也是指揮防汛斗爭的重要依據”，并明確由“省防汛指揮部下設報汛總站，統一掌握全省報汛工作，各專區防汛指揮部設報汛聯絡站，綜合全區全部水情”。與此同時，衛運河流域相鄰地區也進一步做好了汛情的溝通工作，實現了汛情共享，提高了防汛時效。如1955年衛運河上游河南省連續出現4次洪峰，下游河北省根據預報的水情，對河堤防洪能力進行推算，決定提前搶修比預報洪峰高出0.5米的子堰，最終順利渡過5次洪峰。此外，在遭遇重大汛情時，各地區各部門通力協作，努力把損失降到最低。如1954年衛運河山東段“遭逢十數年一遇的洪水襲擊，經過五次洪峰，持續達二十余天之久，洪峰水位已超過了原有堤頂以上，大大超過了工程設計效能”，對此，中共德州地委、專署及各縣領導高度重視，組織干部3200多人領導10余萬群眾，夜以繼日的與洪水搏斗10余天，在300公里的堤段上搶筑了0.5米—1米高的子堰，用土115萬立方，搶堵漏洞5100多處，鐵路、氣象、衛生等各部門通力協作，最終戰勝了洪水，保衛了堤防安全。
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因天氣、雨量的不可控性，以防御常見洪水為標準設計建造的沿河堤壩，在遭遇罕見洪水時，并不能確保萬無一失。當洪水超出防汛能力范圍時，有計劃地分洪、滯洪則有助于維護更廣大地區的安全。這些又都面臨著大量汛后救災工作。例如，1955年，衛運河山東段出現4次洪峰，前后持續達52天，防汛工作壓力巨大。本著“犧牲小部保全大部，縮小災區”的精神，該河段采取了相應的分洪滯洪措施。洪峰到來后，“除利用恩縣洼滯洪外，還及時開放了臨清閘和四女寺閘利用馬頰河和四女寺減河分洪”，大大減輕了下游的威脅。
1953年9月，水利部黨組在《關于過去工作的檢查及今后工作意見的報告》中便明確提出，滯洪、分洪、蓄洪區淹沒損失賠償問題，“總的原則是要堅決保證區內人民的生命財產的安全，并使當地人民的生產與生活不低于舉辦工程以前的情況”。結合這一工作原則，當地政府既做好了滯洪前的動員工作，也明確提出了相應的補償標準，還調動了600多輛大車支援轉移工作，消除了滯洪區群眾的后顧之憂。
當雨量實在太大，導致河水暴漲而決堤時，各地政府則又及時開展了災后救濟工作。例如，1956年汛期衛運河山東段先后出現5次洪峰，其中第5次因洪水流量太大而導致館陶、臨清兩縣堤段決口35處，館陶、臨清和武城3個縣共淹沒土地206萬畝、倒塌房屋8萬余間。對此，在決口堵住后，黨和政府全力投入救災工作，保障災民生活。在“依靠合作社貫徹生產自救、節約渡荒、群眾互助，輔以政府必要救濟”的方針下，黨和政府在受災地區大力恢復發展農業生產、開展副業生產，推行以工代賑，以達到災民生產自救的目的，同時還注意解決災民的住宿、糧食、棉衣等問題，全方位幫助災區恢復和發展生產。
經過數年的防汛工作實踐，整個防汛體系逐漸成熟，形成了應對洪水的一套卓有成效的辦法，并隨著經濟發展與技術進步而愈趨完善。
綜上所述，通過對衛運河防汛體系建立過程的考察可以發現，新生人民政權高度重視防汛工作，堅持以人民為中心，徹底改變了舊中國層層推諉、缺少統籌與協作、流于形式而不見成效的局面，提出了切實可行的防汛工作方針，建立了從中央到地方的防汛機構，形成了更加高效的防汛體系。在防汛時注重協調區域關系，依靠人民的力量，盡最大可能抵御洪水；在汛情難防時，主動開辟泄洪區，力爭將災害降到最低；災后則更加注重救濟工作，發揮災區群眾的內生動力，爭取在短時間內恢復生產生活秩序。防汛體系的建立，對于防洪減災、維護流域內人民群眾的生命財產安全，推動當地工農業發展，具有重要意義。
［作者簡介］郭瑋，歷史學博士，講師，新鄉醫學院醫學人文學院。
*本文為河南省教育廳人文社會科學研究項目“民國以來衛運河防汛治理研究（1912—1969）”、河南興文化工程文化研究專項項目“引黃灌溉濟衛工程紅色精神研究”的階段性研究成果。
本文發表在《當代中國史研究》2023年第3期，注釋從略，引用請參考原文。
