新中國成立后，在資源極為匱乏的情況下，為了集中有限資源恢復并發(fā)展經濟，中央政府借助計劃手段來擘畫全國經濟發(fā)展格局。就糖業(yè)經濟而言，食糖既是日常生活消費的必需品，也是食品加工行業(yè)及其他相關領域的重要原料之一；制糖工業(yè)既是食品行業(yè)的基礎工業(yè)，又是化工、發(fā)酵、醫(yī)藥等多種產品的原料工業(yè)，而且還為國家大規(guī)模建設積累了必要資金，在國民經濟中占有重要地位。因此，基于工業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)實需要以及全國糖料作物分布的特點，國家以南北并舉、各有側重的思路整體布局制糖工業(yè)，在福建、廣東、四川等糖料作物產區(qū)大力發(fā)展制糖工業(yè)，發(fā)揮區(qū)域經濟所長，以保證國需民用。同時，為從根本上解決糧食問題，保持糧食供應的長期穩(wěn)定，國家對糧食實行了計劃收購、計劃供應政策，簡稱統(tǒng)購統(tǒng)銷。食糖作為關系國計民生的重要物資，亦被納入統(tǒng)購統(tǒng)銷行列，由國家統(tǒng)一收購、分配。
1958年，國家開始實施第二個五年計劃，社會主義工業(yè)化進程加速，作為特色糖料作物產區(qū)的福建，積極響應國家工業(yè)化發(fā)展目標，希冀“變成祖國的糖倉”來實現(xiàn)該地區(qū)制糖工業(yè)的大發(fā)展，進而支持國家工業(yè)化建設。為此，福建省在龍溪地區(qū)籌建了一大批制糖廠，其甘蔗處理能力雖得到大幅度的提升，但甘蔗的供應卻跟不上制糖工業(yè)的發(fā)展。對此，中央和地方政府均要求龍溪地區(qū)的農戶廣植甘蔗。不過，在糧食問題尚未完全解決的情況下，多數(shù)農戶更愿意種植糧食作物而非經濟作物甘蔗，由此形成了曠日持久的蔗糧矛盾。為解決這一矛盾，龍溪地區(qū)在遵循平衡甘蔗種植、甘蔗補助糧、甘蔗獎售、食糖統(tǒng)購統(tǒng)銷等各項國家指導方針的基礎上，結合當?shù)氐恼崽巧a情況，探索實施了一系列解決辦法及措施，并最終上升為蔗糧掛鉤的國家政策。
這是一個地方治理經驗上升為國家政策的典型，頗具學術價值。考辨已有研究成果，關于蔗糧關系的研究成果多集中于20世紀80年代，且多屬于推動蔗糧矛盾解決的應用型論述，相對而言，學術梳理與分析略顯薄弱。本文利用漳州市檔案館、圖書館的原始檔案及報刊資料，梳理蔗糧掛鉤從地方經驗上升到國家政策的過程，從而展示計劃經濟時期糧食作物與經濟作物之間的復雜關系，以及地方政府在執(zhí)行國家政策時適時調整的復雜過程，即國家對地方經驗的支持、吸納、采用，以及地方經驗上升到國家政策的復雜面相，以進一步豐富我們對國家治理經驗的認知。
蔗糧統(tǒng)籌解決政策的初步形成（1958—1961年）
經濟作物與糧食作物之間爭地矛盾問題由來已久。福建的蔗糧矛盾可上溯至明清時期，因種植經濟作物的邊際效益遠大于種植糧食作物，故當?shù)囟喾N植收益較高的甘蔗，而不愿種植收益相對較少的糧食作物，出現(xiàn)了“蔗糧爭地”矛盾。例如，郭起元在《論閩省務本節(jié)用疏》中指出：“閩地二千余里，原隰饒沃，山田有泉滋潤，力耕之，原足給全閩之食。無如始辟地者，多植茶蠟麻苧藍靛糖蔗離支柑橘青子荔奴之屬……閩田既去七八，所種秔稻菽麥亦寥寥耳，由是仰食江浙臺灣建延”。不過，此時的“蔗糧爭地”問題與新中國成立后蔗糧矛盾大不相同。新中國成立后，國家對于發(fā)展糖料生產“采取了兩相結合的辦法：一是指令性計劃種植，即依靠各級行政計劃，安排種植面積；二是制定有關經濟獎售政策，即調整工農業(yè)價值的差距，調動農民種植糖料的積極性”。例如，20世紀50年代，國家出臺了交售甘蔗獎售糖及貸放化肥等政策。就福建省而言，各糖料作物產區(qū)均努力擴大甘蔗種植面積，以期給各糖廠供應足額的原料。其中，龍溪地區(qū)便通過糖品生產獎售政策來擴種甘蔗。1949—1957年，福建省甘蔗總面積由8.5萬畝增加到37.2萬畝，總產量從15萬噸增加到123.6萬噸，食糖產量亦由1.8萬噸增至10.6萬噸。然而，在緊隨其后的三年經濟困難時期，福建省缺糧地區(qū)農戶均不愿意種植經濟作物，因此甘蔗種植面積大幅度回落。1960年，雖然該省甘蔗種植面積達42.91萬畝，但總產量僅有65.22萬噸，1961年甘蔗種植面積則僅為27萬畝。這反映了當?shù)卣峒Z種植此消彼長的過程，與當時國家的現(xiàn)實情況和經濟發(fā)展方針密切相關。
1958年3月5日，中共龍溪縣委在《關于58年蔗糖生產的幾個問題報告》中強調：“在擴種甘蔗的同時，必須堅持以糧為主的生產方針，所以目前應以提高甘蔗單位面積產量為主，同時，又要在不斷地提高糧食單位面積產量的基礎上，有計劃地擴大甘蔗種植面積，以適應工業(yè)發(fā)展需要，進一步發(fā)展國民經濟，改變落后面貌。”由此可見，此時龍溪地區(qū)增加甘蔗產量的辦法是以提高單產為主。這體現(xiàn)了其遵循國家提出的“在優(yōu)先發(fā)展糧食生產的條件下，各地應當發(fā)展農業(yè)的多種經濟”的農業(yè)發(fā)展方針。盡管該地區(qū)力求實現(xiàn)蔗糧種植的平衡，但在具體落實過程中，這一政策并未取得理想效果。
1958年，龍溪縣計劃種植甘蔗3.4萬畝，即在1957年2.1萬畝的基礎上擴種1.3萬畝，其中，洲地1萬畝、丘陵地1.6萬畝、山地0.8萬畝。同時，國家要求該縣在“二五”計劃期間建立大、中糖廠各1個，日榨甘蔗0.3萬噸，因此，將來還需擴種甘蔗8萬—10萬畝。可見，擴種甘蔗面積成為決定糖業(yè)發(fā)展計劃能否順利實施的關鍵環(huán)節(jié)。調查顯示，該縣有部分鄉(xiāng)、社借口沒有適合種蔗土地，所以不接受分配的甘蔗種植任務。他們更愿意種植國家計劃之外的木薯，導致實際種植甘蔗面積與國家計劃面積存在較大差距，其中，古塘鄉(xiāng)的計劃是2400畝，但實際只準備種植520畝，余下的土地則主要用于種植木薯。其主要原因在于當時種植甘蔗收入很低，如每畝產量4000斤，再加上品種不好，出糖率低，每畝純收益僅8.6元。因此，農戶更愿意種植糧食作物及高附加值作物，而不愿意種植甘蔗。如何緩解此種矛盾，是擺在地方政府面前的首要任務。
甘蔗種植面積減少將直接影響國家下達產糖指標的完成。如前文所述，自1958年起，福建省的甘蔗種植總面積和產量均在下降，龍溪地區(qū)也同樣如此，種植面積從1957年的13萬畝降至次年的12.8萬畝，到1961年僅為8.3萬畝，供榨量在13萬噸左右，產量不及糖廠生產能力的12.5%。以福建省漳州糖紙聯(lián)合企業(yè)為例，1960年1—8月，該企業(yè)累計完成工業(yè)總產值241.892萬元，僅占福建省下達計劃指標的37.75%，僅為龍溪專署下達計劃指標的28.45%。其中，主要產品糖的產量僅為1603噸，遠不及計劃數(shù)4400噸，造成這一結果的主要原因就是甘蔗種植面積減少；該企業(yè)當年第一季度計劃種植甘蔗8萬畝，但為了保證糧食應有的種植面積，實際只種了甘蔗1萬多畝，最終造成產值減少了187萬元。
既要保證糧食種植面積，以滿足人民的糧食供應，又要擴大甘蔗種植面積，以完成國家產糖任務，支持國家工業(yè)化建設，這是一對長期存在的矛盾，制糖廠最能體會到無原料供應之苦，知道其危及糖廠的生產及生存。為此，中共漳州糖廠黨委做了相關探索，既想辦法解決糧食問題，又計劃如何拓展制糖原料。1960年6月，該廠組織了由200余名職工組成的開荒隊上山開荒，開荒面積達100多畝，不僅種上了地瓜、芋頭、蔬菜和高粱等，還計劃建立一個甜高粱（即甘蔗——筆者注）基地。9月，中共漳州糖廠黨委派出21名農務干部分別到各公社大隊了解甘蔗生產情況，在了解到步文公社浦口大隊的甘蔗大部分未除草、培土的情況后，隨即組織由200余人組成的突擊隊，在5天時間里幫助該大隊完成甘蔗除草、培土等1200畝。盡管漳州糖廠做出了努力，但仍未解決制糖原料不足的問題。截至1961年4月中旬，該廠所屬蔗區(qū)種植甘蔗13752畝，比計劃少了2056畝，比1960年實收面積17137畝少了3385畝；同時，很多大隊未向國家交售甘蔗，而是進入自由市場以高價出售，或分給社員食用、煮糖、制酒等，嚴重影響了國家的生產計劃。為此，從1961年開始，從中央到地方均在不斷探索各種辦法，希冀扭轉產糖原料不足的問題，做到多產甘蔗、多產糖，滿足城鄉(xiāng)人民對食糖消費的需要。
新中國成立初期，在國家推動制糖工業(yè)發(fā)展的大背景下，福建積極響應國家號召，于1958年起在原有糖廠的基礎上新建了一批糖廠，到1960年全省已建成機制糖廠11座、半機制糖廠45座，其中就包括龍溪地區(qū)的漳州糖廠，該廠設計日處理甘蔗達4000噸。大量糖廠的建成需要有充足的原料供應，然而1958—1961年間糧食供應日趨緊張，催生了新的蔗糧矛盾。為此，龍溪地區(qū)在國家相關方針的指導下積極擴種甘蔗以保證甘蔗的供應，但在具體實施過程中困難重重，緣此，該地區(qū)直面蔗糧矛盾并初步形成統(tǒng)籌解決意識，嘗試將蔗糧這一矛盾巧妙地結合起來，希冀在保證糧食與甘蔗供應之間尋求一種平衡，進而保障糖品生產。
獎售化肥、大米、食糖政策的實施（1961—1970年）
經濟作物是國家輕工業(yè)的重要原料來源，無論是在穩(wěn)定市場、回籠貨幣、保證國家出口貨源上，還是在積累資金以支持國家工業(yè)化建設上均有重要作用。黨和國家對這一問題亦非常關注。1961年4月3日，周恩來在第二屆全國人大常委會第37次擴大會議上指出：“農民能夠供應多少商品糧給城市和經濟作物區(qū)，就能夠辦多大的工業(yè)”。為激勵農民種植經濟作物，同日，中共中央下發(fā)《關于收購重要經濟作物實行糧食獎勵的指示》，要求“保證以種植經濟作物為主的生產大隊能吃到與附近余糧隊同等數(shù)量的口糧”，“國家在收購經濟作物的時候，另外再拿出一筆糧食，按照收購的數(shù)量，供應出售經濟作物的生產大隊或生產隊作為獎勵”；重要經濟作物包括棉花、主要油料、烤煙、麻類、茶葉、蠶繭、糖料等，實施期限為1961年7月至1962年6月底。其中，糖料收購1噸甘蔗獎糧6斤。為更好地完成甘蔗擴種任務以保證國家糖品生產計劃，龍溪地區(qū)根據中央指示精神，結合本地實際情況，積極探索出一系列辦法及措施，主要有糖糧掛鉤措施和獎售化肥、大米、食糖政策。其中，獎售化肥、大米、食糖政策是探索解決蔗糧矛盾的重點措施，集中體現(xiàn)了國家以獎促產的指示精神。
（一）推行糖糧掛鉤措施
1963年，龍溪地區(qū)實施了具有懲罰性質的糖糧掛鉤措施。1月19日，龍溪地區(qū)專署在漳州召開糖業(yè)生產匯報及食糖樣品鑒定會議，具體討論了糖糧掛鉤措施，會議提出：根據專署下達的面積、產量計劃要求，以生產隊為單位進行掛鉤，每少交1擔蔗掛20斤原糧，榨季結束后進行具體結算，掛鉤糧食由國家征購入庫，不得自留于社隊，而且，糖糧掛鉤系單掛，糧食掛進不掛出。掛鉤的原則和界限主要包括：一是面積、產量完成任務，交售任務未完成的，必須掛；應完成而未完成且故意分散的要拿實物替代，不得掛賬留欠。二是面積未完成產量完成而沒有交售的，應堅決掛。三是面積完成產量沒有完成的，政策上要掛，但應視情況定，其中，屬于自然災害人力不可抗拒的可酌情減少或減免，屬人為造成減產的必須掛。四是糧食征購任務沒有減少，甘蔗有分配任務的，糖首先要交給國家收購，有問題先上報批準后才能減免。為推動上述措施順利實施，會議還要求工業(yè)、農業(yè)、糧食、商業(yè)、供銷各有關部門應密切配合，在各地財辦統(tǒng)一領導下做好這一工作，手續(xù)上可按收購三聯(lián)單向糧食部門結算掛鉤數(shù)量。該項措施是以“罰”為核心，即未完成甘蔗交售任務的，必須上交糧食或者實物作為替代物。但是，懲罰性的掛鉤措施并未取得較好的效果，反而出現(xiàn)了貫徹情況不一、做法不齊等現(xiàn)象，如地委規(guī)定每少交1擔甘蔗掛原糧20斤，但部分生產隊只掛15斤。這就要求地方政府探索更具積極意義的政策措施，以激發(fā)廣大農民的種蔗熱情。
（二）實施獎售化肥、大米、食糖的政策
1963年1月30日，福建省商業(yè)廳等發(fā)布《關于蔗糖收購銷售化肥大米及自留糖供應辦法的聯(lián)合通知》，提出若干關于“蔗糖收購獎售化肥、大米及自留糖”的辦法：其一，生產隊一律憑糖廠和土糖收購部門的收購蔗糖獎售糧、肥專用憑單進行結算，在向供銷社購回糧、肥時，須在該憑單上加蓋印信，以資核對；其二，按相關規(guī)定，獎售的糧、肥一律以斤為單位進行計算，尾數(shù)四舍五入，其中土糖與甘蔗按10∶100折算；其三，化肥、大米獎售指標根據各地區(qū)派購甘蔗任務折算，如果派購任務超過的則按實際量補發(fā)，如未能完成的則進行扣除；其四，自留糖由各地商業(yè)部門負責分期供應給交售甘蔗者，在榨季結束后需全部兌現(xiàn)；其五，在榨季工作全面開始后，各相關部門應做好獎售物資供應工作，將獎售物資安排到縣，做到邊收購邊兌現(xiàn)，保證食糖收購工作順利進行。該辦法既盤活了制糖原料甘蔗的存量，又做大了其增量。相對而言，農戶更愿意接受獎售化肥、大米、食糖這一激勵政策，故而福建省開始大力推行這一獎售政策。
1963年，農業(yè)部、輕工業(yè)部、商業(yè)部聯(lián)合在京召開全國糖料生產會議。會議提出加快恢復和發(fā)展糖料生產，重申了適當擴大糖料種植面積和積極提高單位面積產量相結合的方針，并制定了如下政策：種植糖料作物的土地免除售糧任務，以現(xiàn)金抵交農業(yè)稅；糖料集中產區(qū)，農民口糧標準要保證不低于附近產糧區(qū)的水平；提高獎售標準，每交售1噸甘蔗，獎售化肥由30斤提高到50斤，獎售棉布由1.2尺提高到3尺，獎售食糖10斤；等等。雖然獎售標準大為提高，但此次會議并未涉及農民關心的獎售糧食問題。10月，國務院批轉了會議報告。
據上級指示精神，1963年12月20日，福建省供銷合作社等發(fā)布《關于63—64年度蔗糖收購獎售大米、化肥及返銷糖供應問題的聯(lián)合通知》，決定蔗糖收購獎售標準仍按上一年度標準執(zhí)行：“凡蔗區(qū)生產隊向國營糖廠每交售一市擔甘蔗，獎售化肥1.5市斤，補貼砍運大米三大兩，返銷食糖一市斤；土糖每交售一擔，獎售化肥15市斤補貼大米三市斤”。在該標準中，獎售化肥標準與國家標準交售1噸甘蔗獎售化肥15公斤持平，返銷糖標準則是國家標準的2倍。同時，該標準也在獎售物資供應辦法上做了改進：“對收購農副產品獎售的糧食取消三聯(lián)單，改發(fā)獎售糧票的辦法。獎售糧票由省工、商二廳轉發(fā)給各地工業(yè)局和食雜（糖業(yè)）公司，在省下達獎糧指標內收購時，按上述標準發(fā)給獎售糧票。憑獎售糧票到指定糧站（店）購買糧食”。簡化后的獎售辦法為農民交售甘蔗換取糧食帶來了便利，在一定程度上可以提高其種植、交售甘蔗的積極性。
1963—1964年度，福建省計劃收購甘蔗36.65萬噸，其中交給糖廠33.16萬噸，留苗甘蔗3.49萬噸；龍溪地區(qū)計劃收購甘蔗14.17萬噸，約占全省總量的38.66%，其中交給糖廠12.78萬噸，約占全省總量的38.54%，留苗甘蔗1.39萬噸，約占全省總量的39.82%。由此可見，龍溪地區(qū)在福建甘蔗收購計劃中所處的重要地位。因此，該地區(qū)極為重視獎售物資的供應及獎售辦法的實施，從而保證了收購計劃的順利完成。截至1964年2月底，龍溪地區(qū)已收購食糖17616噸，占計劃數(shù)的129.54%；已收購議價糖2700噸，占計劃數(shù)的153.9%。在此基礎上，該地區(qū)順利開展了糧糖換購化肥工作，基本上“做到了有拿肥，有還糧”。
為保證兌現(xiàn)國家超計劃收購蔗糖的獎售物資，1964年5月3日，福建省供銷合作社等發(fā)出《關于增撥63—64年度榨季蔗糖收購獎售大米、化肥及回銷糖供應問題的聯(lián)合通知》，要求各有關部門進一步支持獎售政策的全面落實，保證如期如數(shù)兌現(xiàn)獎售大米、化肥及返銷糖。這一政策出臺后進一步激發(fā)了廣大蔗農的勞動熱情，甘蔗實現(xiàn)了增產又增收。1964—1965年度，龍溪地區(qū)甘蔗總收獲面積約14.12萬畝，比上榨季增長了52.07%；總產量約57.9萬噸，比上榨季增長了98.11%；平均單位面積產量4.1噸，比上榨季增長30.16%。
1966—1970年，國家又制定了一系列糖料經濟政策，但受“文化大革命”影響，交售甘蔗獎售政策多是流于形式，未能解決實際問題，農民種植甘蔗的積極性亦受到影響。1965年福建省甘蔗種植面積為32.56萬畝，畝產3.84噸，甘蔗總產量125.03萬噸，但到1970年，全省種植甘蔗29.88萬畝，畝產3.43噸，甘蔗總產量102.18萬噸。為了進一步恢復糖料生產，解決糖料作物產區(qū)農民的口糧問題，1969年11月，輕工業(yè)部、農業(yè)部、商業(yè)部聯(lián)合召開全國食糖及糖料生產會議，重申要繼續(xù)貫徹國務院此前批轉解決糖農口糧的兩項規(guī)定。
總的來看，這一時期福建省及龍溪地區(qū)形成了較為系統(tǒng)的蔗糧矛盾解決辦法：糖糧掛鉤是一個以“罰”為主題的倒逼機制，獎售化肥、大米、食糖的政策則是一個以“獎”為主題的正面激勵機制。上述政策在一定程度上既保證了蔗糖生產，又解決了蔗農的口糧問題。但該政策也存在一定缺陷，因為糧食獎售數(shù)量較少，無法徹底滿足農民的口糧需求，部分農民仍感到種植甘蔗不劃算，而更愿意種植糧食。與龍溪地區(qū)毗鄰的江西贛南地區(qū)也出現(xiàn)了類似情況。對此，原江西省第二制糖廠廠長石道謀指出了這一問題的癥結所在：“一畝地產多少斤糧食，種植甘蔗后就獎售多少斤糧食，就不會產生矛盾，而矛盾的原因就在于國家拿不出同樣多的糧食來獎勵甘蔗種植。”
這也說明該問題的解決需要站在蔗農的角度上去思考，其首要目的是滿足自身最基本的生存需求，同時，相關辦法的有效實施亦需要國家的大力支持。
蔗糧掛鉤政策基本定型（1971—1975年）
從廣泛意義上來說，蔗糧掛鉤不只限于甘蔗與糧食，還包含與肥料、返銷糖等，因此，這一政策的推行也需要考慮到其他相關方面的問題。根據全國棉花、油料、糖料生產會議精神和福建省《關于農村經濟政策若干問題規(guī)定》，福建省革命委員會生產指揮部于1971年10月27日下發(fā)《關于蔗糖收購若干問題的通知》，進一步調整并細化了獎售化肥、大米、食糖政策，具體包括：甘蔗全部賣給國家，對零星產地因交通不便又無國營糖廠壓榨的，由社隊加工土糖，再按“購九留一”的比例交售；國營糖廠按實際交售量、當?shù)厥程浅鰪S價每噸供應返銷糖20斤，生產隊所得返銷糖和自留糖中每榨季每人給3斤免稅糖，平均達不到3斤的則按實際數(shù)量免稅；社隊向國家交售甘蔗按實際種植面積每畝給基本肥料30斤，再根據實際收購量每擔補貼化肥1斤或交售土糖每擔供應化肥10斤；社隊所得的返銷糖和自留糖如自食有余，愿意賣給國家的，商業(yè)部門按當?shù)厥召弮r加價15%收購，或以糖換糧；等等。上述辦法不僅對交售的甘蔗給予返銷糖、化肥補貼，而且還提出加價收購返銷糖和自留糖，以此來增加糖料的來源，保證制糖工業(yè)的發(fā)展。
1972年3月31日，龍溪地區(qū)革命委員會生產指揮處商業(yè)處下發(fā)《關于開展以肥換糖的通知》，對返銷糖和自留糖具體換購標準進一步細化，增加了以肥料換返銷糖的措施，形成了以肥換糖、以糧換糖、加價收購糖三種換購辦法。從實施細則來看，此時食糖缺口仍比較大，龍溪地區(qū)試圖通過大量收購返銷糖來彌補缺口。此后，福建省又出臺了一系列政策，主要包括預撥獎售化肥等。
1973年6月25日，福建省革命委員會商業(yè)局、輕工業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關于預撥1973—1974年榨季蔗糖收購獎售化肥的通知》。通知根據規(guī)定的獎售標準，結合調查甘蔗實種面積和預計的蔗糖生產情況，參考上半年已發(fā)化肥數(shù)量，提出預撥獎售化肥11046噸，其中龍溪地區(qū)為3755噸，約占總量的34.17%。8月22日，省商業(yè)局再次下發(fā)獎售通知，提出預撥化肥4477.5噸，其中龍溪地區(qū)為1849噸，約占總量的41.29%。1974年3月23日，省商業(yè)局、輕工業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關于預撥收購蔗糖獎售化肥的通知》，提出預撥1974—1975年榨季獎售碳酸氫銨7200噸，其中龍溪地區(qū)為2900噸，約占總量的40.27%。6月26日，省商業(yè)局、輕工業(yè)局再次下發(fā)通知，提出預撥氮肥5000噸，其中龍溪地區(qū)為1340噸，約占總量的26.8%。根據甘蔗生產后期田間管理追肥的需要，8月21日，省商業(yè)局、輕工業(yè)局下發(fā)《關于預撥第三批蔗糖獎售肥的通知》，提出預撥氮肥3000噸，其中龍溪地區(qū)1120噸，約占總量的37.33%。1975年4月，省商業(yè)局、輕工業(yè)局提出預撥1975—1976年榨季獎售氮肥5000噸，其中龍溪地區(qū)為1700噸，約占總量的34%。6月20日，省商業(yè)局、輕工業(yè)局提出再次獎售化肥1850噸，其中龍溪地區(qū)為625噸，約占總量的33.78%。獎售化肥預撥機制是蔗糧掛鉤政策形成過程中的一種調整與補充，其順利實施有助于甘蔗種植的季節(jié)性安排。
盡管獎售化肥、大米、食糖政策在福建糖料作物產區(qū)得到大力推行，但由于未能抓住蔗農口糧偏低這一關鍵問題，農民種植甘蔗的積極性并未真正調動起來。蔗農寧可多種糧食，也不愿餓著肚子種甘蔗。蔗糖產量逐年下降，由1966年的18萬多噸降到1975年的11.2萬噸。1975年底，福建省總結了經驗教訓，制訂了新的蔗糧掛鉤的獎售政策，主要包括：以蔗區(qū)既定基數(shù)為標準，社隊每超售1噸甘蔗獎售原糧250斤；達不到基數(shù)的，按此標準反扣。同時還制訂了蔗肥掛鉤、蔗糖掛鉤的獎售辦法，規(guī)定每交售1噸甘蔗獎售化肥50斤、返銷糖20斤，每斤返銷糖可換原糧２斤。這一政策從1976年起開始實行，國家每年撥給福建省2億斤貿易糧，作為蔗糧掛鉤的補助糧。其具體辦法包括：在甘蔗生產區(qū)核定甘蔗產量基數(shù)，基數(shù)內交售的甘蔗不補助糧食，超過基數(shù)交售的甘蔗實行蔗糧掛鉤，補助糧食；龍溪、廈門、晉江三個地（市）以1973年榨季蔗糖實際產量為基礎，莆田地區(qū)以1971年榨季的蔗糖實際產量為基礎；全省甘蔗基數(shù)為98萬噸，其中廈門市7萬噸、龍溪地區(qū)44萬噸、晉江地區(qū)11萬噸、莆田地區(qū)36萬噸。可以看出，作為福建省重要產糖地的龍溪地區(qū)，既是蔗糧掛鉤政策實施的重要區(qū)域，亦為該地方政策上升為國家政策提供了具體可行的實踐經驗。
1971—1975年，蔗糧掛鉤政策經過不斷細化，其內容更加豐富，除此前形成的獎售化肥、大米及食糖供應辦法外，還增加對返銷糖和自留糖的三種收購辦法，即以肥換糖、以糧換糖、加價收購。與此同時，獎售化肥預撥機制也是蔗糧掛鉤政策形成過程中的一種調整與補充，該機制可以解決蔗糧掛鉤政策與甘蔗實際生產之間的時間差問題，使政策更加完善，并促使其基本定型。總的來說，這一時期的獎售辦法更加完善，標準更加合理，蔗農對這一辦法也持肯定態(tài)度，種植甘蔗的積極性有所提高。
蔗糧掛鉤成為國家政策并全面推廣（1976—1985年）
福建省的蔗糧掛鉤政策離不開中央政府的大力支持。一直以來，中央對福建制糖工業(yè)發(fā)展頗為關注，既肯定了其在解決蔗糧矛盾問題上所做的努力，也指出了存在的不足。如前文所述，根據中央指示精神，中共福建省委制定了蔗糧掛鉤的具體政策。為貫徹落實中央指示和省委制訂的政策，1976—1977年，龍溪地區(qū)先后14次召開各縣負責同志參加的蔗糖生產會議，狠抓方針政策宣傳、面積計劃、蔗苗調劑、科學種蔗落實工作，把蔗糖生產列入黨委的議事日程。為此，全區(qū)各級黨委在積極開展蔗糧掛鉤宣傳工作的同時，及時分期、分批預撥糧食5000多萬斤，定金100多萬元，獎售肥、補足肥、高產肥等9000多噸，為甘蔗增產增收創(chuàng)造了條件。該榨季龍溪地區(qū)計劃種蔗27萬畝，實際種植28萬多畝，砍收面積約25.03萬畝，比上個榨季擴大了41.77%；總產糖量約8.25萬噸，創(chuàng)歷史新高；為國家提供商品糖約7.55萬噸，積累建設資金近4000萬元；社隊蔗糖經濟收入達2326萬元，比上個榨季增加了933萬元。根據蔗糧掛鉤政策，全區(qū)應得補助糧6628萬斤、獎售化肥約1.47萬噸。可見，龍溪地區(qū)的蔗糧掛鉤政策實施效果良好，并為此后的進一步開展奠定了基礎。
雖然1976年龍溪地區(qū)蔗糖豐收，但受自然災害、糧食減產等因素所致，造成糧食征購任務未能完成。為此，在該地區(qū)計劃委員會、財貿辦公室于1977年4月25日下發(fā)的《關于返銷糖換購問題的處理意見的通知》中便明確提出：“把該收購的蔗糖，盡量收購上來，為國家多做貢獻”，對于返銷糖換購則視情況分別處理，具體包括：對蔗糖集中的主要產區(qū)且返銷糖多、口糧達到鄰近產糧區(qū)水平的社隊，鼓勵他們以糖換肥或加價換購為主，不換現(xiàn)糧；對以蔗糖補助糧頂征購任務而不足的社隊，建議少留糖，以返銷糖來彌補；對因災糧食減產、留糧不多、生活有困難的社隊，在國家安排的相關補助下仍有困難的，由食糖收購部門會同糧站，逐隊核實匯總上報縣（市）糧食局、商業(yè)局統(tǒng)一平衡。這一政策的出臺，尤其是對返銷糖換購的處理，既完成了甘蔗收購任務，又解決了糧食問題，保證了蔗糧掛鉤政策的順利開展。
1978年2月22日，龍溪地區(qū)革命委員會財貿辦公室發(fā)布《關于做好食糖收（換）購工作的通知》，進一步傳達了上級指示精神，即“現(xiàn)行的收購甘蔗獎售政策，返銷糖換購政策，均保持不變，即每百斤返銷糖可換購原糧200市斤，或化肥40市斤，或加價15%”。換言之，龍溪地區(qū)在當年繼續(xù)沿襲了此前的蔗糧掛鉤政策。與此同時，隨著蔗糧掛鉤政策的不斷推行，政策本身也在推進過程中不斷調整、完善，其中以提早下?lián)苎a助糧為典型代表。1979年8月14日，福建省糧食局等下發(fā)通知，提出預撥當年第一批甘蔗補助糧1.18億斤，其中龍溪地區(qū)為4000萬斤。11月26日，福建省糧食局提出預撥該年度第二批甘蔗補助糧1.37億斤，其中龍溪地區(qū)為4600萬斤。預撥補助糧政策本質上也是對此前預撥獎售化肥政策的延續(xù)，是對蔗糧掛鉤政策的補充和完善，解決了蔗區(qū)糧食不足問題，解決了蔗農的后顧之憂，推動了甘蔗種植業(yè)向前發(fā)展。
總的來看，福建省蔗糧掛鉤政策成效顯著。從1976年到1978年，該省的甘蔗種植面積由51.77萬畝增加到56.09萬畝，產量由167.73萬噸增加到257.75萬噸。經過數(shù)年實踐，福建省新的蔗糧掛鉤政策得到了中央的高度肯定。1978年，輕工業(yè)部總結了福建發(fā)展糖料的經驗，提出“采取以糧換糖、糧糖直接掛鉤”政策，認為“多進口糧、少進口糖來扶持國產糖是合算的”。輕工業(yè)部還多次提出實行糖糧掛鉤政策的建議，并在1979年12月中共中央辦公廳《供你參考》上發(fā)表了《一個發(fā)展我國食糖的好建議》。輕工業(yè)部對福建省蔗糧掛鉤政策的高度肯定，無疑為從龍溪地區(qū)的具體實踐中形成的福建地方經驗上升為國家政策起到了關鍵作用。
鄧小平曾指出：“在今后一個時期內，寧肯進口糧食，扶植國內糖料和其它經濟作物的生產，若干年后做到不進口糖，并爭取出口。這是發(fā)展我國糖料和其它經濟作物的一個大政策，具有戰(zhàn)略意義”。在此精神指導下，1980年7月4—12日，全國棉花、糖料生產座談會在北京召開。會議主要解決了1981—1985年全國棉花、食糖生產發(fā)展規(guī)劃和所需專用糧的安排方案以及幾項具體政策措施，其中，關于食糖生產專用糧的安排，會議主要研究了福建省蔗糧掛鉤的經驗，結合到會幾個省、區(qū)的實際提出：“甘蔗產區(qū)，以1979年食糖生產、收購量為基礎，留有一定的余地，作為食糖生產、收購基數(shù)，分別由省、自治區(qū)落實到生產隊或其他基本核算單位，從1981年起，每超購1噸食糖獎售1噸糧食”。緊接著，同月21—27日，全國千噸以上甘蔗糖廠協(xié)作組第八次經驗交流會在福建省漳州糖廠舉行。會議的主要任務是“認真貫徹落實黨的十一屆五中全會和國家農委棉花糖料座談會精神”，會議的交流討論活動突出了提高經濟效益這一中心議題，其首要經驗便是福建發(fā)展甘蔗生產的蔗糧掛鉤政策。會議地點選擇在漳州糖廠，可見漳州經驗對于福建省蔗糧掛鉤政策的重要意義。
1980年9月1日，國務院批轉《國家農委關于召開棉花、糖料生產座談會的情況報告》，批準實行糖糧掛鉤，指出：“這是一項使農民富起來，使國民經濟活躍起來的重大政策，各省、市、自治區(qū)和國務院各有關部委，都要認真研究，切實把這件事辦好”。1981年5月23日，國務院發(fā)布《關于棉糧、糖糧掛鉤獎售糧幾個問題的通知》，對棉糧、糖糧掛鉤獎售糧的供應價格和經營費用負擔問題做了規(guī)定，即獎售糧的供應價格一律按統(tǒng)購價格執(zhí)行，經營費用和虧損列入糧食企業(yè)虧損，由地方財政統(tǒng)一撥補。至此，蔗糧掛鉤正式由福建地方經驗上升為糖糧掛鉤的國家政策，在全國主要糖料作物產區(qū)推廣開來。為保證全國糖糧掛鉤政策的順利推行，中央安排全國支付糖料生產專項糧食計劃，1981年為26.2億斤，之后逐漸遞增至1985年的46.2億斤。
隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推廣，糧食供應不足問題逐步得以解決，1985年的中央一號文件宣布取消持續(xù)30多年的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，隨之，因缺糧而出臺的糖糧掛鉤政策也很快被取消。福建省也從該年榨季開始取消蔗糧掛鉤，按照甘蔗綜合價收購（即把補助糧的統(tǒng)銷價和議價的差價補在甘蔗收購價上），不再安排補助糧食，其所需口糧均由市場調節(jié)解決。至此，蔗糧掛鉤政策退出了歷史舞臺，但其在我國制糖工業(yè)歷史上所發(fā)揮的重要作用卻不容忽視。該政策既有效解決了種植糖料作物農戶的口糧問題，提高了其種植糖料作物的積極性，又保證了糖料作物產量逐年增加，為糖廠提供了原料，并最終推動制糖工業(yè)向前發(fā)展。
制糖工業(yè)是我國工業(yè)體系的重要組成部分，是連接推動農業(yè)發(fā)展和支持重工業(yè)建設的重要一環(huán)。新中國成立后，受各種主客觀因素的影響，糧食不足問題長期制約著各糖料作物產區(qū)的糖料供應，為此，各級黨委和政府做了巨大的努力，并形成了一系列的糖糧掛鉤政策。例如，在廣西，20世紀50—60年代便試圖探索解決這一矛盾的辦法，并于1963年實行了蔗糧掛鉤措施，但影響較為有限。相對而言，福建省糖糧掛鉤的經驗則更具代表性和普遍意義。福建省是我國重要的蔗糖產區(qū)。在1958—1985年的20多年里，根據不同時期蔗糧矛盾的特點，在中央有關政策精神的指導下，福建省結合本地實際，推行了切實可行的蔗糧掛鉤政策，切實推動了地方制糖工業(yè)的發(fā)展。福建省的甘蔗種植及糖業(yè)生產主要集中于閩南地區(qū)，其中又以龍溪地區(qū)的糖業(yè)經濟最具特色。在當時的工業(yè)體系戰(zhàn)略布局中，龍溪地區(qū)利用區(qū)域特色經濟優(yōu)勢，既籌建了一大批國營糖廠，為我國的制糖工業(yè)體系形成做出了重要貢獻，又在此過程中不斷豐富和完善了蔗糧掛鉤政策，為其最終上升為福建乃至全國政策提供了地方經驗。從地方經驗到國家政策，福建的蔗糧掛鉤政策經歷了一個較為漫長的互動過程。簡言之，蔗糧掛鉤政策是中央政策精神和地方具體實踐相結合的產物，既有中央政府與福建地方政府的互動，也有福建省與龍溪地區(qū)乃至龍溪地區(qū)和各縣（市）、公社、糖廠等的互動。在此過程中，各級黨委和政府的高度重視、縝密規(guī)劃以及細心指導是這一地方經驗成功上升為國家政策的關鍵。總之，龍溪地區(qū)蔗糧掛鉤的歷史是地方經驗上升為國家政策的典型代表，是地方治理經驗的成功總結，對推進制糖工業(yè)發(fā)展、區(qū)域經濟發(fā)展和人民生活水平提升具有一定意義。
［作者簡介］徐嵐，博士研究生，廈門大學歷史系；趙國壯，歷史學博士，教授，西南大學歷史文化學院。
本文發(fā)表在《當代中國史研究》2022年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
