［摘要］鐵路管理是現(xiàn)代國家綜合治理能力的重要體現(xiàn)。新中國成立初期，黨和政府在明確鐵路基本定位的基礎(chǔ)上，成功建構(gòu)了一套高效的鐵路管理制度：在中央設(shè)置鐵道部作為管理全國鐵路的中樞機(jī)構(gòu)，其下按業(yè)務(wù)設(shè)置了層級分明、各司其職的主輔管理系統(tǒng)；由鐵道部對全國鐵路進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理，確保鐵路各系統(tǒng)配合協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)了鐵路系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。鐵路管理制度的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了新中國鐵路發(fā)展的良好開局，為新生人民政權(quán)鞏固及鐵路事業(yè)大發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，彰顯了中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的執(zhí)政能力。
［關(guān)鍵詞］新中國；鐵路；管理制度；交通運(yùn)輸
鐵路與其他交通運(yùn)輸方式不同，是路與車的統(tǒng)一，其建設(shè)與營運(yùn)需要跨區(qū)域、多部門的聯(lián)動和協(xié)作，因此鐵路管理可以說是現(xiàn)代國家綜合治理能力的重要體現(xiàn)。新中國成立前，中國鐵路從未建立起高效的管理制度。實(shí)現(xiàn)對全國鐵路的有效管理，對中國共產(chǎn)黨和新生的人民政權(quán)而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。早在接管東北鐵路時，中共中央東北局就明確指出，若鐵路管理不善，“不僅鐵路運(yùn)輸勢將無法維持，而陷于停頓，即群眾對于我黨管理國家的能力問題，亦將發(fā)生懷疑”。經(jīng)過解放戰(zhàn)爭時期以及新中國成立初期的鐵路接管與改造工作，到1953年，黨和政府建構(gòu)了一套涵蓋鐵路運(yùn)營、建設(shè)、制造等各領(lǐng)域的管理制度，對鞏固新生人民政權(quán)、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)具有重要作用，也奠定了人民鐵路發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)基石，彰顯了中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的執(zhí)政能力。關(guān)于黨和政府是如何建構(gòu)鐵路管理制度的，目前學(xué)界對此雖已有一些探討，但仍有繼續(xù)深化的空間。因此，本文擬從黨和政府對鐵路的基本定位，及其對鐵路的管理要求、管理體系的構(gòu)架、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則的確立等入手，梳理新中國鐵路管理制度建構(gòu)的歷程，以求教方家。
一、鐵路的基本定位與管理要求
新中國成立初期，黨和政府結(jié)合鐵路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，對鐵路的基本定位及時做出明確判斷，并對鐵路管理提出相應(yīng)的要求，為鐵路管理制度的建立提供了重要遵循。正如中共中央所強(qiáng)調(diào)的：“鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，是高度集中的企業(yè)，帶有半軍事性質(zhì)，必須把一切權(quán)力集中在鐵道部。”這集中體現(xiàn)了中央從經(jīng)濟(jì)和軍事兩方面對鐵路性質(zhì)的判斷，是黨和政府對鐵路的長期基本定位，有利于相關(guān)管理工作的開展。
（一）黨和政府對鐵路的基本定位
一方面，“鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，是高度集中的企業(yè)”，這是黨和政府對鐵路的經(jīng)濟(jì)定位。
早在1946年剛開始接管鐵路時，中共中央東北局就明確指出：“鐵路是這樣的國家企業(yè)：它聯(lián)系各城市和廣大鄉(xiāng)村，它聯(lián)系著前方和后方，它聯(lián)系著生產(chǎn)和消費(fèi)，它對于解放區(qū)猶如人身上的血脈和機(jī)器的樞紐，它的一呼一吸和一舉一動，對于整體的關(guān)系是最普遍和密切的。”
新中國成立后，鐵路運(yùn)輸事業(yè)更是被提到了新的高度：“社會主義的鐵路運(yùn)輸業(yè)是聯(lián)系工農(nóng)業(yè)和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的物質(zhì)支柱，是將國家的各個地區(qū)從經(jīng)濟(jì)上、政治上、文化上和國防上聯(lián)結(jié)成為一個整體的大動脈。”“大動脈”的定位體現(xiàn)了黨和政府對鐵路經(jīng)濟(jì)屬性及其重要作用的深刻理解。那么，應(yīng)該采取什么組織方式來管理“大動脈”呢？早在1944年7月，毛澤東在同英國記者斯坦因的談話中就明確提出：“凡是能夠操縱國民生計(jì)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)如鐵路、礦山等，最好由國家開發(fā)經(jīng)營”。這也成為此后中國共產(chǎn)黨接收、發(fā)展鐵路事業(yè)的重要指導(dǎo)方針。新中國成立前夕通過的具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“國營經(jīng)濟(jì)為社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)。凡屬有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)命脈和足以操縱國民生計(jì)的事業(yè)，均應(yīng)由國家統(tǒng)一經(jīng)營。凡屬國有的資源和企業(yè)，均為全體人民的公共財(cái)產(chǎn)，為人民共和國發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)和整個社會經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量。”從這個規(guī)定來看，鐵路運(yùn)輸事業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的“大動脈”，也是國營企業(yè)的重要組成。
另一方面，鐵路帶有“半軍事性質(zhì)”，這是黨和政府對鐵路的軍事定位。列寧曾指出：“沒有鐵路，進(jìn)行現(xiàn)代戰(zhàn)爭就是十足的空談”。朱德也曾強(qiáng)調(diào)：“在現(xiàn)代化戰(zhàn)爭中，沒有鐵路的支援，就不能很快地把部隊(duì)運(yùn)到前線去，就難以使用大兵團(tuán)作戰(zhàn)。”這些論斷是他們在革命實(shí)踐中的親身體驗(yàn)所得，足以證明鐵路所具有的“半軍事性質(zhì)”。為保證解放戰(zhàn)爭順利推進(jìn)，1949年1月10日，中央軍委鐵道部正式成立，其下設(shè)的局也采取“軍隊(duì)的首長與黨委并存的集體領(lǐng)導(dǎo)制度”。為“修復(fù)和建設(shè)全國的鐵路”，中央軍委在5月16日批準(zhǔn)成立鐵道兵團(tuán)。新中國成立后，政務(wù)院下設(shè)鐵道部，負(fù)責(zé)全國鐵路相關(guān)工作。1950年9月18日，中央軍委發(fā)出通令，“確定鐵道兵團(tuán)為軍委建制”，并規(guī)定除鐵道兵團(tuán)的工程業(yè)務(wù)“由鐵道部直接領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)”，其余“均與其他直屬軍隊(duì)相同，建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。這則通令既對鐵道兵的建制及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系做了明確說明，同時也進(jìn)一步彰顯了鐵路運(yùn)輸事業(yè)的“半軍事性質(zhì)”。1952年8月5日，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會（以下簡稱中財(cái)委）在《關(guān)于鐵道部所擬調(diào)整鐵路組織機(jī)構(gòu)的決定（草案）的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）中也再次明確了“鐵路為一種與國防有密切關(guān)系的”企業(yè)。
（二）黨和政府對鐵路管理的基本要求
《批復(fù)》明確指出，鐵路為“復(fù)雜而有多樣性的企業(yè)，需要實(shí)行集中統(tǒng)一的管理”。可見，集中統(tǒng)一管理是新中國成立初期黨和政府對鐵路管理的基本要求。所謂集中統(tǒng)一管理，就是“必須把一切權(quán)力集中在鐵道部”，由鐵道部發(fā)號施令，負(fù)責(zé)全國鐵路建設(shè)、運(yùn)營等相關(guān)業(yè)務(wù)。為什么要對全國鐵路進(jìn)行集中統(tǒng)一管理呢？
一方面，可以提高鐵路運(yùn)輸效率。與一般的國營企業(yè)不同，鐵路與國計(jì)民生關(guān)系甚密且分散于全國很多區(qū)域。隨著鐵路的發(fā)展尤其路網(wǎng)的形成，對鐵路進(jìn)行集中統(tǒng)一管理可以提高鐵路運(yùn)輸效率。舊中國也做過統(tǒng)一管理全國鐵路的努力，但并未真正實(shí)現(xiàn)。1946年7月，中共中央東北局決定成立東北鐵路管理總局時便明確提出，應(yīng)執(zhí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各線鐵路之方針政策”，因?yàn)殍F路“不能長期停留在分散階段，把人力、物力、材料分散會增加成本，降低效率”。這表明，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，鐵路開始走上了集中統(tǒng)一管理的道路。1949年1月，曾兼任過東北鐵路管理總局局長的陳云向中央建議：“我占平津后，關(guān)外與華北的鐵路不久即通。預(yù)計(jì)平漢、津浦逐段修復(fù)的結(jié)果，通車線路隨之增加。在此情況下，關(guān)內(nèi)外其他財(cái)經(jīng)工作，尚可暫時保持一定程度的地方性，但鐵路管理與調(diào)度，則凡屬通車之處，均需保持統(tǒng)一管理與規(guī)定，才能避免由于調(diào)度不統(tǒng)一而產(chǎn)生的貽誤軍運(yùn)和浪費(fèi)運(yùn)輸力的現(xiàn)象。”同月底，中央軍委鐵道部召開全國鐵道工作會議，強(qiáng)調(diào)：“全國鐵道的修建、管理與運(yùn)輸，必須實(shí)行統(tǒng)一，才能適應(yīng)戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要”，并且明確提出了統(tǒng)一全國鐵路的9條規(guī)章，規(guī)定全國鐵路修建、運(yùn)營、生產(chǎn)、人事等各方面的事宜“均須由中央軍委鐵道部審查批準(zhǔn)”。
另一方面，對鐵路進(jìn)行集中統(tǒng)一管理是建立統(tǒng)一國家的需要。舊中國如一盤散沙，新中國成立后黨和政府堅(jiān)決推進(jìn)與維護(hù)國家統(tǒng)一。鐵路具有巨大的疆域聯(lián)通能力，對建設(shè)一個統(tǒng)一國家作用突出、意義重大。對鐵路進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，有助于推進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。斯大林曾指出：“如果沒有組織良好的鐵路運(yùn)輸把我國（指蘇聯(lián)——筆者注）各大區(qū)域聯(lián)結(jié)成為一個國家整體，那么我們國家的存在和發(fā)展就是不可思議的”。黨和政府自然深知這一點(diǎn)。1952年8月，中財(cái)委在《批復(fù)》中明確指出：“鐵路為一種與國防有密切關(guān)系的，復(fù)雜而有多樣性的企業(yè)，需要實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，并且根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)主要物資的運(yùn)輸計(jì)劃在國家開始計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后，必然是由中央各主管部所掌握而不可能由大區(qū)掌握”，即鐵路必須由中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。
總之，新中國成立前后，中央對鐵路的基本定位做了明確判斷，即鐵路“是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，是高度集中的企業(yè)，帶有半軍事性質(zhì)”，并要求對其進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在此基礎(chǔ)上，鐵路管理體系循序建立。
二、鐵路管理體系之架設(shè)
鐵路具有高度組織性，其建設(shè)和運(yùn)營涉及跨區(qū)域、多部門。新中國成立初期，一個覆蓋全國、上下通暢、各司其職的鐵路管理體系循序建立。
組織機(jī)構(gòu)是管理體系的骨架，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置邁開了鐵路體系建設(shè)的第一步。中國共產(chǎn)黨鐵路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立可追溯到抗日戰(zhàn)爭勝利后的鐵路接管。1945年8月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的平綏鐵路管理局在張家口成立，負(fù)責(zé)平綏鐵路的軍事運(yùn)輸任務(wù)。此后，隨著東北地區(qū)不斷解放，該地區(qū)的鐵路管理體系逐步建立。中國共產(chǎn)黨深知在鐵路接管過程中設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的重要性。例如，1946年2月，中共中央華東局就明確提出：“能連成一起的各段鐵路，即應(yīng)迅速大膽的成立各該段的管理局，并應(yīng)委派局長、段長、站長（委派后再向省府請委），從實(shí)際上建立起一套（管理機(jī)構(gòu)），以執(zhí)行工作”。
如前文所述，新中國成立前夕，中央軍委鐵道部是統(tǒng)一管理各解放區(qū)鐵路的最高機(jī)構(gòu)。新中國成立后，鐵道部則成為“掌管全國鐵路系統(tǒng)的國家行政機(jī)關(guān)與總管鐵路運(yùn)輸、鐵路建設(shè)等主要業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”。在鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)下，按業(yè)務(wù)分級設(shè)置了各種管理機(jī)構(gòu)，逐步形成了層級分明的鐵路管理體系。1952年9月，鐵道部下令對全國鐵路管理體系進(jìn)行一次“帶根本改革性的全面調(diào)整”，要求“各管理局應(yīng)立即成立‘調(diào)整機(jī)構(gòu)編制委員會’開始調(diào)整工作，各管理局應(yīng)于十月二十日前將新管理局、運(yùn)輸分局及段、站等單位組織定員編定報(bào)部核備，限年底調(diào)整完畢，由一九五三年一月份起，正式按新編制實(shí)行，并將調(diào)整工作總結(jié)報(bào)部核查”。這次調(diào)整完善了鐵路管理層級，明確了各機(jī)構(gòu)的職權(quán)，鐵路管理體系的構(gòu)建基本完成。
在鐵路管理體系設(shè)置中，黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的確立和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置具有關(guān)鍵作用，值得關(guān)注。
（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的確立
1949年2月，中央軍委鐵道部僅在成立1個月就決定“全國鐵路成立統(tǒng)一的垂直的鐵路黨部，軍委鐵道部成立黨委會，受中央領(lǐng)導(dǎo)。鐵道部以下各總局、管理局、分局均成立黨委會，受上級黨委會領(lǐng)導(dǎo)”，以辦好人民的鐵路事業(yè)。新中國成立后，人民政府內(nèi)部也開始建立黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。1949年11月，中共中央政治局通過《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求：“政務(wù)院成立黨組”，“政務(wù)院直屬的部、會、署、廳、局得分設(shè)小組”。相對而言，國營企業(yè)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)體制則稍晚。1951年5月，劉少奇明確提出：“關(guān)于在國營工廠中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問題，華東城市工作會議及其他多數(shù)同志都主張?jiān)诠S中建立黨委來實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。理由是……以黨委方式來實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，則既可補(bǔ)足廠長的某些缺點(diǎn)，又可統(tǒng)一各方面主要是黨、政、工、團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)”。總體來看，在建立黨的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，鐵路行業(yè)走在了前面。
與此同時，為了便于黨委工作，加強(qiáng)黨對鐵路事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，鐵道部還設(shè)置了政治部。1951年2月，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)鐵道政治部工作的指示》，要求“建立鐵路系統(tǒng)自上而下的政治部，作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)中黨的工作機(jī)關(guān)。其任務(wù)是：執(zhí)行黨與政府對于鐵道事業(yè)政治上的保證監(jiān)督與管理鐵道系統(tǒng)中黨的組織工作和群眾工作。”其中，鐵道部政治部由中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)，各“管理局之政治部、管理局所屬分局之政治處，既受其上級政治機(jī)關(guān)之領(lǐng)導(dǎo)，同時亦受其所在地經(jīng)中央指定之黨的中央局、分局、省委、市委之領(lǐng)導(dǎo)。段、站及工廠之黨委、總支和支部，對于所在地之黨委，可發(fā)生一定的工作上的關(guān)系，以便取得工作上的協(xié)助”。這種設(shè)置保證了黨和政府對我國鐵路事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有利于鐵路事業(yè)大發(fā)展，是新中國鐵路管理制度的鮮明特色。
（二）鐵路業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置
新中國成立初期，鐵道部曾明確指出：“鐵路運(yùn)輸是一種極為復(fù)雜的多樣性的業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)與管理這種業(yè)務(wù)，必須按級按類實(shí)行明確細(xì)密的分工負(fù)責(zé)制。同時鐵路業(yè)務(wù)又是一個全國范圍的、有機(jī)的聯(lián)合勞動，因此確立各級組織，各個部分的正常關(guān)系是十分重要的。”為此，鐵道部構(gòu)建了多個垂直的子系統(tǒng)，其中既包括運(yùn)輸和建設(shè)的主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)，還包括鐵路工業(yè)、教育、科技等輔助業(yè)務(wù)系統(tǒng)，初步形成了一個遍布全國、主輔結(jié)合的鐵路體系。
1.鐵路運(yùn)輸管理系統(tǒng)
新中國鐵路運(yùn)輸改變了民國時期按線管理的格局，而是按區(qū)域設(shè)立鐵路管理局（簡稱鐵路局），實(shí)行分區(qū)管理。在東北鐵路管理總局成立后，原本打算在“關(guān)內(nèi)”設(shè)立北方、南方兩個鐵路總局，但后出于“既利于鐵路的集中統(tǒng)一，又利于分區(qū)分段經(jīng)營管理”，鐵道部要求“應(yīng)盡量縮短垂直”，“應(yīng)盡量減少層次，實(shí)行分工負(fù)責(zé)，簡化辦公手續(xù)，裁減重復(fù)、可有可無的組織機(jī)構(gòu)，以提高工作效率”，明確提出：“鐵道部與管理局之間不設(shè)‘區(qū)管局’或‘總局’等一級組織”，即由鐵道部直接管轄各鐵路局。1950年5月，東北鐵路管理總局撤銷，改設(shè)鐵道部駐東北特派員辦事處，12月，辦事處撤銷，東北各鐵路局也變?yōu)殍F道部直接領(lǐng)導(dǎo)。從1949年到1953年，鐵道部直接管理的鐵路局由11個增加為14個。在鐵路局下，設(shè)有分局，分局之下則設(shè)段和站。這樣，就形成了鐵道部—鐵路局—鐵路分局—段（站）的四級管理架構(gòu)，奠定了新中國鐵路運(yùn)輸管理制度的基本格局。
2.鐵路建設(shè)系統(tǒng)
鐵路建設(shè)也是新中國成立初期鐵路事業(yè)最主要的業(yè)務(wù)之一。新線建設(shè)是鐵路事業(yè)發(fā)展的最重要體現(xiàn)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，黨和政府大力推進(jìn)鐵路新線建設(shè)。1952年10月，中財(cái)委正式發(fā)出“把基本建設(shè)放在首要地位”的指示，鐵路新線建設(shè)加速。“為了貫徹中財(cái)委新線工程第一的方針”，鐵道部“初步?jīng)Q定，將設(shè)計(jì)、施工、基本建設(shè)三部門，在機(jī)構(gòu)上嚴(yán)格分立”。
勘測設(shè)計(jì)系統(tǒng)——勘測設(shè)計(jì)是新線建設(shè)的先行工程。1950年，成渝鐵路開工有些倉促，邊施工邊設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了不少“病害”。因此，鐵道部意識到勘測設(shè)計(jì)工作的重要性，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上做出了明確規(guī)定：“部設(shè)設(shè)計(jì)局，附設(shè)廠房、大橋、電務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)查等四個設(shè)計(jì)事務(wù)所，下設(shè)華北、西北、西南、中南、東北五個設(shè)計(jì)分局，分局下設(shè)十三個勘測設(shè)計(jì)總隊(duì)與直屬五個勘測設(shè)計(jì)總隊(duì)”。至此，基本形成了鐵道部—設(shè)計(jì)分局—勘測設(shè)計(jì)總隊(duì)（設(shè)計(jì)事務(wù)所）的鐵路勘測設(shè)計(jì)系統(tǒng)。1954年7月，設(shè)計(jì)局改名為設(shè)計(jì)總局，為鐵道部的二級機(jī)構(gòu)。10月，鐵道部黨組做出《關(guān)于加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作的幾項(xiàng)具體措施的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“勘察設(shè)計(jì)工作要走到前面”。
新線施工系統(tǒng)——1950年，鐵道部設(shè)立了工程總局。1950—1952年，為了建設(shè)天成鐵路和成渝鐵路，鐵道部設(shè)立了西北干線工程局（1953年改稱第一工程局）和西南鐵路工程局（1953年改稱第二工程局）。1953年初，為了加快新線建設(shè)，鐵道部將原新線施工局改為新建鐵路工程局，對各工程局、工程公司實(shí)行行政與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，前后成立了12個工程局、4個專業(yè)工程公司，形成了鐵道部—工程局（工程公司）的二級新線施工垂直管理系統(tǒng)。
基本建設(shè)系統(tǒng)——1952年9月，鐵道部新設(shè)立基本建設(shè)局，“專管發(fā)包、檢查、驗(yàn)收、監(jiān)督、撥款任務(wù)。在本部基本建設(shè)局垂直領(lǐng)導(dǎo)下，在各施工局分設(shè)基本建設(shè)分局”。從1952年到1953年4月，全國鐵路系統(tǒng)先后成立12個基本建設(shè)分局，此后略有裁并，形成了鐵道部—基本建設(shè)分局的二級管理系統(tǒng)。
在主要業(yè)務(wù)外，鐵路還有工業(yè)、教育、后勤服務(wù)等輔助系統(tǒng)，其中鐵路工業(yè)是當(dāng)時比較大的輔助系統(tǒng)。隨著鐵路在中國的興起和發(fā)展，車輛、橋梁等鐵路裝備相關(guān)工業(yè)也蹣跚起步。1949年7月，中央軍委鐵道部設(shè)立了廠務(wù)局，1953年鐵道部撤銷了廠務(wù)局，新設(shè)立機(jī)車車輛修理局和機(jī)車車輛制造局，“分別對所屬工廠實(shí)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”，并在此基礎(chǔ)上形成了新的鐵路工業(yè)系統(tǒng)。從1950年到1952年，鐵道部下轄的鐵路工廠由45家整合為41家。此間，鐵道部設(shè)立了鐵道科學(xué)研究院，同時還管理著鐵路相關(guān)的高等院校及職業(yè)學(xué)校，為鐵路工作提供了相應(yīng)的技術(shù)支持和人才保證。
總之，新中國成立后，我國逐步建立起鐵道部統(tǒng)領(lǐng)的以鐵路運(yùn)輸和建設(shè)為中心，包括鐵路工業(yè)等在內(nèi)的管理體系。這個層級分明、各司其職的鐵路管理基本架構(gòu)的搭建，確保了黨和政府對全國鐵路的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證了鐵路管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
三、鐵路管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則之確立
鐵路系統(tǒng)覆蓋全國，業(yè)務(wù)繁復(fù)，鐵路管理體系必須制定并執(zhí)行相應(yīng)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，才能維持該系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在1946年剛接管鐵路時，中共中央東北局就明確指出：“鐵路是復(fù)雜的機(jī)械組成的整體，管理上是一套科學(xué)的組織”。可見，維系鐵路管理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)則必不可少。總體而言，新中國成立初期，鐵路管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)最重要的規(guī)則就是統(tǒng)一和計(jì)劃。鐵道部曾明確指出：“在社會主義制度下，不但在鐵路內(nèi)部，而且鐵路與其他交通運(yùn)輸部門，都是統(tǒng)一在一個計(jì)劃的指導(dǎo)下，結(jié)成一個統(tǒng)一的運(yùn)輸網(wǎng)，以保證各部門之間的合理分工，充分發(fā)揮設(shè)備能力，并逐步消滅不合理運(yùn)輸及各種浪費(fèi)現(xiàn)象。”簡而言之，統(tǒng)一和計(jì)劃就是社會主義鐵路管理體系最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則。
（一）統(tǒng)一管理
鐵路運(yùn)輸事業(yè)的統(tǒng)一管理主要體現(xiàn)在運(yùn)輸、財(cái)務(wù)、人事、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、材料供應(yīng)五個方面，即全國鐵路的人、財(cái)、物及其運(yùn)營、生產(chǎn)均由鐵道部統(tǒng)一管理。
1.統(tǒng)一運(yùn)輸
一方面，統(tǒng)一運(yùn)輸體現(xiàn)在調(diào)度上。調(diào)度是保證鐵路運(yùn)輸秩序的重要手段。1949年5月，中央軍委鐵道部召開調(diào)度工作會議，解決鐵路統(tǒng)一調(diào)度問題，強(qiáng)調(diào)“要在調(diào)度工作上來一次革命”。6月，北方各鐵路開始統(tǒng)一調(diào)整行車時刻表，邁開了統(tǒng)一調(diào)度的第一步。到1953年5月，全國鐵路開始實(shí)行1953年夏季旅客列車運(yùn)行圖和全國統(tǒng)一的貨物列車編組計(jì)劃，全國鐵路統(tǒng)一調(diào)度基本實(shí)現(xiàn)。
另一方面，統(tǒng)一運(yùn)輸體現(xiàn)在運(yùn)價(jià)上。運(yùn)價(jià)是鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格，舊中國各鐵路運(yùn)價(jià)不同，新中國鐵路是一個統(tǒng)一的整體，運(yùn)價(jià)統(tǒng)一自然是題中應(yīng)有之義。1949年5月中旬到6月初，中央軍委鐵道部召開全國鐵路運(yùn)價(jià)會議，擬統(tǒng)一運(yùn)價(jià)，開啟中國自有鐵路以來運(yùn)價(jià)統(tǒng)一之先河。1952年3月，中財(cái)委批準(zhǔn)統(tǒng)一全國鐵路客運(yùn)價(jià)格，為此后統(tǒng)一全國鐵路運(yùn)輸價(jià)格奠定了重要基礎(chǔ)。
2.統(tǒng)一財(cái)政收支
1949年10月，中財(cái)委指示鐵道部：“今后鐵道部行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，與鐵路投資性事業(yè)費(fèi)由國家財(cái)政上籌撥，全國各路局財(cái)政則迅由鐵道部掌握，金庫與預(yù)決算統(tǒng)一，實(shí)行統(tǒng)籌支，如有赤字，由中財(cái)委統(tǒng)一貼補(bǔ)，有盈余時，解繳中財(cái)委。”按指示，鐵道部建立了鐵路金庫，統(tǒng)一全國鐵路收入。各鐵路局的營業(yè)收入當(dāng)日即結(jié)交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行電匯鐵路金庫，建設(shè)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)則由中央財(cái)政撥付。
1950年3月，政務(wù)院通過《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，決定統(tǒng)一國家財(cái)政收支，要求“所有中央政府或地方政府經(jīng)管的企業(yè)，均須將折舊金和利潤的一部分，按期解繳中央人民政府財(cái)政部或地方政府”；“國營企業(yè)的投資，文教社會事業(yè)費(fèi)的支付，依照全國概算及政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會批準(zhǔn)的各期支付數(shù)量支付之”。可見，全國鐵路財(cái)政收支的統(tǒng)一管理走在了前面，為我國鐵路建設(shè)提供了重要保障。
3.統(tǒng)一人事
人是鐵路管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。從1949年到1953年，全國鐵路職工從41萬余人增加到86萬余人，其入職、晉升、工資等均由鐵道部人事局最后核定，統(tǒng)一管理。以工資為例，接管初期，原有的工資制度保留了下來，因此產(chǎn)生了較多問題。1949年1月，中共中央在《關(guān)于新解放城市職工工資薪水問題的指示》中披露了鐵路工人工資問題：“中原鐵路工人工資較之濟(jì)南鐵路工人工資高達(dá)二倍半”。1950年2月，勞動部部長李立三在第一屆全國鐵路工會代表大會開幕典禮上明確指出：“要統(tǒng)一工人的工資待遇，在今后的行政上是一個很重要的任務(wù)”。2月底3月初，鐵道部全國鐵路人事工作會議決定“采用大體上統(tǒng)一合理的工資方案”。在隨后的全國工資改革工作中，鐵路系統(tǒng)也做了相應(yīng)調(diào)整。到1951年5月，“鐵路系統(tǒng)調(diào)資方案已得到中央財(cái)經(jīng)委員會批準(zhǔn)，目前正在進(jìn)行準(zhǔn)備工作，將在關(guān)內(nèi)各路局進(jìn)行較全面的調(diào)整”。經(jīng)過調(diào)整，鐵路系統(tǒng)職工的工資基本達(dá)到了按勞付酬的目標(biāo)，“對于職工生產(chǎn)技術(shù)、勞動生產(chǎn)率的提高與生產(chǎn)潛力的發(fā)揮上起了很大的推動作用”，鐵路職工工資問題基本得到解決。
4.統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
近代中國鐵路的修建由于受不同國家資本控制和影響，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)龐雜，諸如線路橋梁、信號通信、站場設(shè)備、機(jī)車車輛設(shè)計(jì)制造等標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。為了更好發(fā)揮鐵路運(yùn)輸能力，降低成本，統(tǒng)一鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。新中國成立后，鐵道部整理舊中國遺留的技術(shù)資料，并參考了國外的技術(shù)文獻(xiàn)，開始制定新中國鐵路技術(shù)規(guī)程。1950年6月，《中華人民共和國鐵路技術(shù)管理規(guī)程》實(shí)施，內(nèi)容包括線路橋梁、信號通信、站場設(shè)備、機(jī)車車輛等，要求：“凡屬鐵路職工，均須認(rèn)真學(xué)習(xí)，確切了解，并須嚴(yán)格執(zhí)行本規(guī)程之一切規(guī)定，經(jīng)常保持運(yùn)輸?shù)臅惩ǎ瑱C(jī)車車輛的良好，線路、橋梁及建筑物的完善，及信號與通信等技術(shù)裝置的正確靈敏，以保證行車安全、迅速和準(zhǔn)確”。與此同時，鐵道部還先后召開全國機(jī)務(wù)、工務(wù)、電務(wù)等會議，相繼頒布了各領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范，如《中華人民共和國鐵路建筑規(guī)范》《中華人民共和國鐵路橋涵設(shè)計(jì)規(guī)程》等，逐步統(tǒng)一了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作辦法。
5.統(tǒng)一材料供應(yīng)
鐵路修建和修復(fù)都需要材料。新中國成立初期，鐵路材料供應(yīng)不足且分散于各處，不利于鐵路建設(shè)和發(fā)展。1949年8月，中央軍委鐵道部發(fā)出搜集鐵路材料的號召。到年底，各地總共搜集各種材料39140噸，保證了鐵路搶修中的材料供應(yīng)，對于人民鐵路的迅速恢復(fù)起了重大作用。1950年1月，鐵道部召開全國材料會議，決定“實(shí)行材料企業(yè)化和供應(yīng)負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一管理鐵路材料，以達(dá)到節(jié)省國家資材的目的”。由鐵道部統(tǒng)一管理、分配鐵路各單位的庫存材料和多余材料，并建立材料使用考核制度，各單位逐級向上級負(fù)責(zé)。需用材料時，根據(jù)批準(zhǔn)的用料預(yù)算，向各供應(yīng)單位訂立材料銷售合同，計(jì)價(jià)支付。這樣，“逐步消滅過去因材料分散管理和預(yù)決算不準(zhǔn)確而造成的材料廢置、浪費(fèi)和貪污等不合理的現(xiàn)象”。
鐵路的統(tǒng)一管理在全國做了示范，1950年2月6日，《人民日報(bào)》在題為《學(xué)會管理企業(yè)》的社論中高度肯定了此舉：“鐵路系統(tǒng)，在管理上是統(tǒng)一得最早的，在業(yè)務(wù)上現(xiàn)在也逐漸統(tǒng)一起來了”；“現(xiàn)在我們的火車，可以從東北的滿洲里直達(dá)華南的廣州，這是從中國有鐵路以來所沒有的事”。可見，統(tǒng)一管理極大地推動了新中國鐵路事業(yè)的發(fā)展。
（二）計(jì)劃管理
在新中國成立前，中國共產(chǎn)黨就開始探索對鐵路運(yùn)輸實(shí)行計(jì)劃管理。1949年5月，中央軍委鐵道部召開全國鐵路調(diào)度會議，決定建立計(jì)劃運(yùn)輸制度，要求各鐵路局按月編制月間運(yùn)輸計(jì)劃。
新中國成立后，鐵路運(yùn)輸計(jì)劃管理不斷推進(jìn)。1950年4月，中財(cái)委頒布《保證完成計(jì)劃運(yùn)輸實(shí)施辦法》，以“確保運(yùn)輸計(jì)劃整個完成”。9月，鐵道部頒布《考核運(yùn)輸計(jì)劃執(zhí)行情形暫行辦法》，指出：“推行鐵路計(jì)劃運(yùn)輸，是為有組織有計(jì)劃的完成國家運(yùn)輸任務(wù)，其制定和執(zhí)行，必須周密正確，方能發(fā)揮運(yùn)輸最高效率。”要求各鐵路系統(tǒng)“均按本暫行辦法統(tǒng)一辦理”。11月，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于鐵路運(yùn)輸計(jì)劃的指示》，指出：“有計(jì)劃地使用鐵路運(yùn)輸，充分發(fā)揮鐵路的運(yùn)輸力，防止浪費(fèi)，在目前運(yùn)輸較緊張繁忙的情況下，更有其嚴(yán)重意義”。計(jì)劃運(yùn)輸有效提高了鐵路運(yùn)輸效率，初步緩解了鐵路運(yùn)輸緊張問題。
與此同時，黨和政府日益重視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，并不斷推動相關(guān)工作，鐵路體系的計(jì)劃管理也在此過程中不斷推進(jìn)。1951年3月，中財(cái)委副主任兼重工業(yè)部部長李富春在全國工業(yè)會議上明確提出，所有國有企業(yè)都必須“在國家計(jì)劃的集中指導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)各企業(yè)的經(jīng)營積極性與責(zé)任心”。5月，中財(cái)委發(fā)布《關(guān)于簽訂鐵路運(yùn)輸合同的決定》，以期通過運(yùn)輸合同加強(qiáng)對鐵路運(yùn)輸?shù)挠?jì)劃管理。7月，陳云在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部討論工商聯(lián)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)就是加強(qiáng)國營經(jīng)濟(jì)和國家計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)。同志們注意，我過去只說國營經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在第一次說到國家計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)”；“將來生產(chǎn)、價(jià)格、加工、訂貨都要根據(jù)國家計(jì)劃辦事”。1952年4月，鐵道部在北京召開鐵路計(jì)劃會議。會議采取集中審編的方法，審定了各局計(jì)劃，匯編了全路1952年計(jì)劃。11月，鐵道部發(fā)布《鐵路計(jì)劃編制暫行辦法》，明確了鐵路計(jì)劃的構(gòu)成、編制程序與編制辦法等，規(guī)范了鐵路計(jì)劃的編制。全國鐵路全面編制年度計(jì)劃由此開啟，鐵路計(jì)劃管理全面確立。
統(tǒng)一和計(jì)劃是新中國成立初期鐵路管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的主要規(guī)則。這兩種規(guī)則主要依靠行政力量推動實(shí)行，雖有忽略鐵路作為企業(yè)的自主性經(jīng)營等弊端，但不容否認(rèn)的是，它在總體上適應(yīng)了鐵路事業(yè)發(fā)展的需要，提高了運(yùn)輸效率，降低了運(yùn)輸成本。
綜上所述，新中國成立初期，基于對鐵路的基本定位，黨和政府成功建構(gòu)了鐵路管理制度，建立了一個覆蓋全國、層級分明的管理體系，并確定了新的鐵路管理基本規(guī)則。鐵路管理制度的建構(gòu)是新中國政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，從其制度建立過程可見，鐵路管理制度在很多方面都走在了其他行業(yè)的前面，如黨委領(lǐng)導(dǎo)體制、全國統(tǒng)一管理和計(jì)劃管理規(guī)則等。覆蓋全國、層級分明、職責(zé)明確的鐵路管理體系，促進(jìn)了鐵路事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展。從1950年到1952年，鐵路運(yùn)量增長明顯，其中，客運(yùn)量增長了4%、貨運(yùn)量增長了32%、貨物周轉(zhuǎn)量增長了53%；從1949年底到1952年底，鐵路營業(yè)里程增加了1066千米、鐵路延展里程增加了5166千米。與此同時，鐵路運(yùn)輸效率也有顯著提高。例如，從1949年到1952年上半年，貨物機(jī)車每日走行從278千米增加到416.6千米。鐵路管理制度的成功建構(gòu)，對當(dāng)代中國鐵路事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，為后來中國鐵路實(shí)現(xiàn)“從跟跑到領(lǐng)跑”的歷史性跨越奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，彰顯了中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的執(zhí)政能力。
［作者簡介］田永秀，歷史學(xué)博士，教授，西南交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院。
*本文為國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國共產(chǎn)黨的鐵路接管及新中國鐵路體系建構(gòu)研究（1946—1957）”（19BDJ043）的階段性研究成果。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2024年第1期，注釋從略，引用請參考原文。
