［摘要］1978—1993年央地財政關系處在由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的特殊歷史背景下。新舊體制轉換期的央地財政關系大致歷經三個階段：1978—1984年“分灶吃飯、各負其責”；1985—1987年“權責結合、自求收支平衡”；1988—1993年“包盈包虧、自行負責”。央地財政關系的探索為經濟體制改革打開了突破口，充分調動了地方財政的積極性，實現了由收放財權向合理劃分央地財政事權的轉變；但同時央地財政關系在探索中也出現了一定程度的“放權過大”、致使中央財政占比下降等困境，成為后續分稅制改革的直接誘因。對1978—1993年央地財政關系的歷史考察，為進一步深化新時代央地財政關系改革、現代財政制度建設乃至國家治理現代化提供了重要經驗與啟示。
［關鍵詞］中央；地方；財政關系；經濟體制
1978—1993年中央和地方財政關系（以下簡稱央地財政關系）改革是在打破傳統計劃經濟體制、向社會主義市場經濟體制邁進之際進行的，在我國改革開放進程中具有重要的歷史地位和作用。學界予以了較多關注，最初是為更好推動央地財政關系改革實踐，而后又為推行分稅制做基礎研究。新世紀以來，學界主要將其作為央地財政關系的宏觀歷史演進進行概述，抑或是從正確處理中央與地方關系、財政體制變遷、現代國家治理等視角進行研究。但對這一時期央地財政關系如何突破傳統財權“放亂收死”循環路徑，實現由“統”向“分”、“利”變為“稅”、“包干”走向“分稅”，尚有較大研究空間。本文擬從歷史背景、演變軌跡、成效與困境著手，細致呈現破舊立新之際的央地財政關系。
一、1978—1993年央地財政關系探索的歷史背景
1978—1993年央地財政關系改革是在面臨中央財政的實際困境、財權“放亂收死”的路徑循環、傳統計劃經濟體制的束縛等特殊歷史背景下進行的。
（一）中央財政難以為繼是改革央地財政關系的直接原因
為解決民生問題，中央財政負擔沉重。改革開放之初，城鄉居民生活水平停滯不前，住宅、文教衛生、城市公用事業等基本建設投資占比不及“一五”計劃時期水平。“一九七八年全國平均每人占有的糧食大體上還只相當于一九五七年，全國農業人口平均每人全年的收入只有七十多元，有近四分之一的生產隊社員收入在五十元以下，平均每個生產大隊的集體積累不到一萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產”。當陳云在一份內參上看到“延安還有不少群眾靠討飯過活”時，痛心道：“建國快三十年了，現在還有討飯的，怎么行呢？要放松一頭，不能讓農民喘不過氣來。如果老是不解決這個問題，恐怕農民就會造反，支部書記會帶隊進城要飯。”對此，陳云在中共中央政治局會議上指出：“過去十年欠了帳。‘骨頭’和‘肉’，‘骨頭’搞起來了，‘肉’欠了帳。”
為償還歷史欠賬，中央通過提高糧食統購價格、農副產品收購價格，調低農副產品征購基數，減免部分農村稅收，降低農用工業品成本，給予消費者適當補貼，緩解就業壓力，增加職工工資等方式，用兩三年時間不斷改善、穩步提高城鄉居民生活水平。但這些政策的施行勢必會增加國家的財政支出。時任中共中央副主席、國務院副總理的李先念在1979年12月的全國計劃會議上指出：“今年、明年、后年這三年用于這幾方面的開支，累計將達到六百億元左右。也就是說，按照這幾年生產的發展速度，三年新增加的財政收入差不多都用在上述幾個方面了”。
央地財政收入比例失衡，中央財力嚴重弱化。受“文化大革命”影響，中央財政所掌控的財力本就薄弱，又因彌補歷史欠賬，致使財政支出壓力陡增。1977—1979年，全國財政收支情況是：1977年收入874.46億元、支出843.53億元；1978年收入1132.36億元、支出1122.09億元；1979年收入1146.38億元、支出1281.79億元。三年間全國財政收入增速較慢，支出增速較快，收支大致平衡。但略微平衡的表象中卻隱藏著中央財政危機：1977—1979年，中央財政收入分別占全國財政收入的13%、15.5%、20.2%，中央財政赤字分別為279.85億元、356.35億元、423.74億元。此時“中央財政歷年的結余早已用光，不僅欠地方的錢沒有還，還向銀行透了支”。由于中央財政占比較低、赤字日益擴大，央地財政關系亟須調整。
（二）破解“放亂收死”的傳統央地財政關系是改革央地財政關系的重要原因
中央財政的捉襟見肘，迫使黨和政府更加深入思考以央地財政關系為核心內容的財政體制改革與創新。若以央地積極性為視角，1949—1977年間財政體制變動如下：1949—1950年實行高度集中的統收統支財政體制，難以調動地方積極性；1951—1957年實行“劃分收支、分級管理”，對地方激勵效用一般；1958年實行“以收定支”，調整分類分成辦法，對地方激勵效用較強；1959—1960年采用“收支下放、計劃包干、地區調劑、總額分成”方法，對地方激勵效用較強；1961—1964年上收財權，實行“收支下放、地區調劑、總額分成、一年一變”辦法，對地方激勵效用仍較弱；1965—1966年采用總額分成加小部分固定收入，后于1967年取消小部分固定收入，實行總額分成；1968年實行“收支兩條線”，地方收入全部上繳，支出由中央分配，影響地方積極性的發揮；1969—1970年實行收支掛鉤、總額分成辦法，對地方激勵效用有限；1971—1973年采用“定收定支、收支包干、保證上交（或差額補貼）、結余留用、一定一年”形式，對地方激勵效用較強；1974—1975年實行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指標包干”的辦法，較總額分成激勵效用強，但又不如收支包干效用明顯；1976—1977年又啟用“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一變”的辦法，對地方激勵效用較弱。
綜上，改革開放前央地財政關系的調整主要以財權收放為核心，重在財政收支分割。這種收放雖短暫地適應了經濟社會發展的需要，但卻顯示出央地財政關系極不穩定。當中央對地方“收權”時，地方財政靈活不足，削弱了地方財政積極性；當中央對地方“放權”時，對地方激勵性強，卻又容易造成地方生產無序及混亂，進而加速了下一次中央“收權”的到來，從而陷入收放循環。經濟學家薛暮橋對此總結到：“歷史上我們常常有收和放的爭論，大家的經驗是‘一收就死，一放就亂，亂了就收，死了就放’，好象很難找到一條出路”。“放亂收死”的實踐表明傳統央地財政關系調整之路難以持續。財權收放僅是央地財權量的轉移，本質上并未突破體制的束縛。但每一次央地財政關系的變動，都使得財政體制、“條條”與“塊塊”之間及其他管理體制隨之調整，最終由表及里，走向更深層次的體制機制創新。
（三）經濟體制由計劃向市場轉軌是改革央地財政關系的根本原因
新中國成立之初，我國實行以高度集中為主要特征的計劃經濟體制，與之相適應的財政管理體制為中央財政集中下的統收統支，各項資源的管控調配由中央根據計劃統一安排、負責，各項事業和財務從計劃到標準定額都由中央一統到底，如“買醬油的錢不能買醋”，地方服從分配安排。財政制度統一有余，但變通不足，地方普遍感覺機動性較小、靈活性不夠、積極性欠缺。毛澤東在《論十大關系》中指出這種體制在央地關系上的缺陷：“我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”。由此開始了中央對地方財權收放的實踐，并且一直探尋央地財權收放的最佳平衡點。但計劃經濟體制決定了財政體制，財政體制又決定了央地財政關系。無論如何探求央地財權的黃金分割點，仍是僅從表面的量進行切分，并未從根本上突破，因而無法走出“放亂收死”的循環。
央地財政關系改革不僅是經濟體制改革的主要內容之一，而且成為經濟體制改革的先手和重要助力。中共中央及時總結新中國成立以來正反兩方面的經驗，認為“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”，要求經濟體制改革必須打破計劃經濟體制傳統，摸索更符合中國經濟發展實際，更能有效激發活力、創造力的經濟體制。經濟體制改革牽一發而動全身，1979年4月，中央決定“以財政作為突破口，先從財政體制改起”。央地財政關系的改革與創新遂成為財政體制改革的關鍵點、經濟體制改革的突破點、新時期改革的發力點，肩負著破除舊有思想藩籬、打破既有僵化管理體制、于經濟實踐中探索新經濟管理體制的重任，承擔著促進經濟社會發展、提升國家治理能力、實現中國式現代化的歷史使命。
二、1978—1993年央地財政關系探索的基本軌跡
1978—1993年間央地財政關系改革的歷程大致可梳理為：1978—1984年“分灶吃飯、各負其責”；1985—1987年“權責結合、自求收支平衡”；1988—1993年“包盈包虧、自行負責”三個階段。
（一）1978—1984年劃分收支、分級包干：“分灶吃飯、各負其責”
黨和政府采取漸進式改革，先試點再推廣。1978—1979年分別在江蘇和四川進行財政體制改革試點工作：江蘇試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”的辦法，四川試行“劃分收支、分級包干”的辦法。綜合權衡下，國務院于1980年2月1日頒布《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》，提出了實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的原則：“在鞏固中央統一領導和統一計劃，確保中央必不可少的開支前提下，明確各級財政的權利和責任，作到權責結合，各行其職，各負其責”。規定“按照經濟管理體制規定的隸屬關系，明確劃分央地財政收支范圍”；地方財政收支的包干基數以1979年財政收支預計執行數為基礎，經適當調整后，計算確定；原則上五年不變，地方多收了可以多支出。另規定，廣東實行“劃分收支、定額上交”，福建實行“劃分收支、定額補助”，京津滬實行“收支掛鉤、總額分成、一年一定”，江蘇繼續推行固定比例包干，民族自治區則實行民族自治地方的財政管理體制，其余省市均實行“劃分收支、分級包干”。
“劃分收支、分級包干”將過去“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，“一年一定”改為“一定五年不變”，“總額分成”改為“分類分成”。在擴大地方財權、增強地方財政自主能力、激勵地方財政增收基礎上，增加國家財政收入、增強國民經濟實力，進而漸次帶動計劃、基建、物資、企事業等其他管理體制改革，有力推動了計劃經濟管理體制的全面改革。“劃分收支、分級包干”辦法雖然有效地調動了地方發展經濟的積極性，但強化了地方“本位主義”傾向，削弱了中央財政對地方財政的制約力，中央財力分散現象初露端倪。
1981年2月25日，時任國務院副總理兼國家計劃委員會主任姚依林在第五屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上提出：“中央財政還有八十億元左右赤字，而不少地方財政有結余，要求地方節約開支八十億元左右，借給中央使用”。自此中央向地方借款時有發生。更重要的是，《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》對支出任務的分配并未做出明確規定，使得放權讓利下支出責任缺失。9月，聯邦德國最高顧問委員會委員古托夫斯基在對我國經濟改革和財政金融提出的咨詢意見中就指出：“中國當前在中央和省一級實行收入分成是合理的，各省都清楚自己要交多少，能分多少。問題是支出的分配和任務的分配”。
為進一步處理好央地財政關系，1982年12月4日，國務院發布《關于改進“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》。1983年、1984年，中共中央、國務院又在國營工業、交通、商業等企業分兩步推進“利改稅”，實現“中央與地方在分配關系上的重大變革”，為下一步以稅收作為調整央地財政關系的主要手段奠定基礎。
（二）1985—1987年劃分稅種、核定收支、分級包干：“權責結合、自求收支平衡”
1984年10月20日，中共十二屆三中全會提出建立“有計劃的商品經濟”新目標，要求“在改革價格體系的同時，還要進一步完善稅收制度，改革財政體制和金融體制”。根據會議精神，國務院“在總結現行財政管理體制經驗的基礎上，存利去弊，揚長避短”，于1985年3月21日發布《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的規定》（以下簡稱“分稅包干”），“進一步明確各級財政的權利和責任，做到權責結合，充分發揮中央和地方兩個積極性”。“分稅包干”更注重權利與責任的結合，進一步在財政責任、財政權力、財政利益方面進行有益探索。
“分稅包干”規定，以第二步“利改稅”后的稅種設置劃分中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入，但仍舊按隸屬關系劃分中央財政支出和地方財政支出，明確財政收支范圍，且一定五年不變，地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。同時，考慮到經濟體制改革變化因素較多，中央允許1985年、1986年地方實行總額分成以向“分稅包干”過渡，向地方讓利。因此，全國有17個省市實行總額分成財政體制，6個省實行定額補助辦法，黑龍江實行定額上繳辦法，廣東、福建繼續實行財政大包干辦法，對民族自治區和視同民族地區待遇的省，在五年內繼續實行每年遞增10%的辦法。
“分稅包干”初步建立了以稅種劃分央地收入的雛形，突破了傳統財政體制下央地“分成制”，促使央地財政由“分成”向“分稅”轉變，由利稅并重轉向以稅為主。“分稅包干”進一步加速推進地方分級財政的建立。“分灶吃飯”雖自1980年開始實施，但省以下政府間財政關系并未及時推廣。如武漢對各區縣的財政體制“基本上是‘統收統支，收支兩條線’的辦法，實行‘收入全部上繳、支出核定下撥、超收獎勵、結余留用、一年一定’的管理體制”；“分稅包干”出臺后，武漢比照中央對省辦法，對各區縣實行“分稅包干”。
“分稅包干”后，國家財政收入增幅、增速實現質的飛躍。1986年3月26日，時任國務委員兼財政部部長王丙乾在六屆全國人大四次會議所做的報告中指出：“多年來，我國財政收入始終徘徊在一千億元左右，一般每年只能增收五六十億元。從1983年起，財政收入開始穩定增長，1983年和1984年，國內財政收入分別比上年增加127億元和255億元，1985年又比上年增加362億元，增長24.7%”。因1985年財政收入大幅增加，財政支出亦隨之大量增長，1986年、1987年的財政支出繼續保持上升勢頭，嚴重影響了財政收支平衡，且“兩個比重”持續降低，中央財政控制力不斷減弱；“分稅包干”下“鞭打快牛”現象愈加明顯，一些收入較多、上交比例較大的地區積極性開始下降；又受央地事權劃分、稅制建立進程、價格體系等影響，未能從根本上建立起名實完全相符的“以稅種核定收支”機制。
（三）1988—1993年多種包干辦法并行：“包盈包虧、自行負責”
“分稅包干”顯示了央地財政關系由“分成”向“分稅”轉變的重要趨勢。但因價格體系、稅收制度等尚不完備，中央認為應繼續完善包干辦法，以實現向分稅制過渡。1988年7月12日，國務院決定對收入上交較多的江蘇等13個省市，實行財政包干、一定三年不變的辦法。其后為了進一步穩定央地財政關系，改進包干辦法，7月28日，國務院發布《關于地方實行財政包干辦法的決定》，明確各省市自治區所實行的包干方式、包干基數或包干比例，要求各地區保證收支平衡，包盈和包虧都由地方政府自行負責，地方在預算執行中遇到的問題，除特大自然災害可由中央適當補助外，亦應由地方自己解決。
1988—1993年，全國各地分別實行六種形式的包干辦法，整體上更有利于地方。其中，收入遞增包干辦法的關鍵在于確定遞增率，中央承擔風險更大，對地方激勵效用較強；總額分成則更有利于中央而不利于地方；總額分成加增長分成既鼓勵地方多收多留，又適當集中資金，適應性較強，對地方激勵效用為中等；上解額遞增包干與收入遞增包干類似，關鍵在于確定遞增數，更有利于地方而非中央；定額上解與定額補助辦法對地方而言風險最小，但不宜廣泛推行和長時間使用。與1980年、1985年相比，1988年實行的是全面徹底的財政大包干。從出臺背景來看，此時的經濟體制改革較之前更加深入，但面臨著通貨膨脹、價格闖關等嚴峻經濟形勢，舊的經濟體制雖已突破，新的經濟體制尚未確立主導地位；從承擔作用來看，此時大包干已由改革先鋒轉為穩定器，是向分稅制過渡的暫時安排；從包干內容來看，不同省份的不同包干形式及相應的包干數字、比例，將央地間的分配變成了“硬決定”，一定三年不變；從包干要求來看，中央實行最為嚴厲的財政制度與紀律，對地方財政進行“硬約束”。
大包干進一步強化了地方經濟發展與財政收入的聯系。但是，地方為追求各自經濟利益，削弱了經濟橫向聯系，阻礙了全國統一市場的建立，使得經濟過熱、通貨膨脹等問題更加嚴峻。隨著社會主義市場經濟體制的建立，央地財政關系改革迎來關鍵點。1992年6月，財政部在浙江、遼寧、新疆、天津、武漢、青島、大連、沈陽、重慶等省區市率先實行分稅制財政體制改革，開啟了分稅制改革試點。1993年12月15日，在總結前期試點經驗及廣泛汲取世界其他國家分稅制實踐經驗的基礎上，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，央地財政關系進入新時期。
三、1978—1993年央地財政關系探索的成效與困境
1978—1993年央地財政關系改革充分發揮了中央和地方的積極性，推動了社會主義市場經濟體制建立，實現了由權責脫節向權責結合的根本轉折。但因體制改革的復雜性與艱巨性，央地財政關系走向失衡，央地財政雙雙陷入困境。
（一）1978—1993年央地財政關系探索的成效
1.以改革央地財政關系的單向突破帶動了經濟管理體制改革的全面展開
1978—1993年不僅是探索建立有效央地財政關系的15年，更是破除傳統計劃經濟體制、建立社會主義市場經濟體制的重要時期。15年間，央地財政關系由“分灶”“分級”“分成”最終走向“分稅”，與“有計劃的商品經濟”“社會主義市場經濟”體制發展歷程相輔相成。
經濟體制改革與央地財政關系調整相互促進。中共十一屆三中全會后，黨和政府深刻認識到現行的計劃經濟管理體制弊端甚多，已到非改不可的地步。1979年4月，李先念在中央工作會議中強調：“在整個經濟的管理體制上，總的看來是集中過多，計劃搞得過死。”考慮到財政是經濟建設不可或缺的重要角色，當月，中央決定以財政體制作為突破口，率先突破計劃經濟體制的束縛，帶動計劃經濟體制整體改革。隨著中央與地方“分灶吃飯”，與之相應的企業隸屬、工商業、基建外貿等管理體制都開始調整。正如鄧小平所說：“財政體制在逐步改變，其他體制也決定了逐步改變的試行辦法。”“有計劃的商品經濟”提出后，央地財政關系開始實行“分稅包干”，將以往按行政隸屬劃分央地財政收入，轉為按稅收劃分，初步實現了按稅種劃分央地財政的設想，為下一步分稅制的實施積累了重要經驗。同時，“分稅包干”深入推動了工商稅制改革，帶動了價格體系改革，進而刺激和培育出體制外的市場機制，促進經濟體制改革進入更深層次。
央地財政關系的改革創新加速推動了社會主義市場經濟體制的建立。舊的經濟體制影響尚在，新的經濟體制尚未完全確立，破舊立新之際，中央于1988年改進包干辦法以向分稅制過渡。但愈實行，地方包干正效應愈小、負效應愈大，市場化需求愈強烈，彰顯著財政包干制度與新生社會主義市場經濟發展要求不相吻合，并逐漸阻滯社會主義市場經濟體制的建立。1992年，中共十四大宣布建立和完善社會主義市場經濟體制目標，央地財政關系也隨之走向分稅制，二者相向而行。
2.激發了地方財政的積極性主動性，并推動了地方治理能力的提升
分級財政原則初見成效，各級財政關系初步穩定。“分灶吃飯”的實行，使得省以下地方財政逐級建立，統一領導下的分級負責得以真正落實。如鄉級財政的普遍建立，并從“預算管理方式上把各級財政關系分離和界定下來”。至此，中央財政與地方財政、省級財政與省以下各級財政初步建立了相互獨立的財政體系，為分稅制的順利推行奠定了基礎。
地方經濟主體意識被喚醒，有效調動了地方發展財政的積極性和主動性。統收統支財政體制下，央地財政關系呈現出“指令—執行”式單向反饋特征，不利于地方積極性的發揮。其后為更好調動地方積極性，央地財政關系圍繞著財權的下放與上收，不斷進行調整。改革開放后，總結其歷史經驗，中共中央認為應更加充分有效地釋放地方財政積極性。如鄧小平指出：“財政體制，總的來說，我們是比較集中的。有些需要下放的，需要給地方上一些，使地方財權多一點，活動余地大一點……過去我們統得太死，很不利于發展經濟”；陳云亦談道：“要給各省市一定數量的真正的機動財力。我說的是要真正的，不能有名無實。”當中央下放部分經濟管理權、投資決策權、企業管理權等給地方時，即地方作為行事主體的開始，其利益主體意識被迅速激發出來，加上工作重心轉為經濟建設，干部考核評價指標與地方經濟發展程度高度綁定等，地方政府參與經濟發展、增加財政收入的主觀能動性得到充分釋放，地方經濟主體意識漸行完備。地方財政自主權不斷擴大，地方財政收入從1978年的956.49億元增至1993年的3391.44億元。
地方政府角色逐漸由“生產保障者”轉變為“經營管理者”，并向著“現代化治理者”趨勢演進。隨著地方發展財政的積極性被充分調動起來，地方政府職能由原先遵從計劃、按比例保障生產拓展為資源分配、善用財政工具等促進地方經濟發展、提供公共服務。地方經濟發展充實了地方財政，地方財政推動地方經濟更加高效包容。以財政為基礎，地方政府由管理者進一步向治理者轉變，進而提升了地方政府的治理能力及水平。地方財政推動地方政府治理能力提升的過程，也是地方財政治理現代化的過程，與改革開放以來中國式現代化的發展趨勢相契合。
3.深化了對財政事權劃分在央地財政關系調整中重要作用的認識
劃分中央與地方財政責任界限重要性與日俱增。李先念在1979年4月召開的中央工作會議上就曾指出：“中央部門和地方，部門和部門，職責不清，權限不明。”“分灶吃飯”實行之初即為了將權利與責任相結合。但隨著經濟發展過程中政府職能漸次擴大，財政職能邊界亦不斷寬泛；地方作為全局中的一域無法承擔跨區域間合作的職責等，亦不可能將所有的“包袱”甩給中央，只享受權利而無義務；再加上責任劃分問題與地方財政自由支配緊密相連。因此，如何科學劃分財政責任逐漸成為央地財政關系調整的重要議題。對央地財政責任、財權與財政利益劃分的探討，預示著央地財政關系調整開始從單一財權的“放亂收死”循環中跳脫出來，走向多維度的系統協調。
中央對合理劃分央地財政事權的認識日益深刻。1988年2月27日，國務院批準《國家體改委關于一九八八年深化經濟體制改革的總體方案》，要求“研究劃分中央、地方事權和財權的辦法”；3月25日，李鵬在《政府工作報告》中強調要“在統一領導、分級管理、劃分事權的基礎上，調整各級財政的收支范圍，實行不同形式的財政包干制”，將合理劃分央地事權作為大包干實施的前提條件；1990年12月25日，李鵬在《關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃建議的說明》中再次強調：“財政體制改革的方向，是在劃清中央和地方事權范圍的前提下實行分稅制。”地方也意識到財政包干制度中潛藏著財政責任與財權的脫節，如1985年南京市在與他市交流財政體制經驗時談道：“我市的財政體制與市所承擔的職責不相適應，責、權、利有些脫節”。實踐表明，央地財政事權合理劃分是分稅制實施的重要前提。1993年12月15日，分稅制的推行即“按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍”。自此，合理劃分央地財政事權成為央地財政關系調整的重中之重。
（二）1978—1993年央地財政關系探索的困境
1.央地財政關系探索中的動靜失衡
央地財政關系內在穩定性追求與經濟體制轉軌動態性的沖突。有鑒于改革開放前財政體制的頻繁變動，改革開放后央地財政關系調整的出發點之一即是追求穩定。如1980年、1985年都曾規定“一定五年不變”；地方亦希望“把體制固定下來，不要老變，讓地方‘六神無主’”。但隨著經濟體制改革日益深化，經濟社會變革日趨劇烈，產生了主觀制度設計追求相對穩定與客觀政治經濟形勢絕對運動之間的沖突，導致央地財政關系的動靜失衡。“分級包干”辦法實行后，1981—1984年間中央對“分級包干”不斷進行局部微調。1985—1987年“全國17個省級單位仍然與中央實行總額分成的體制”，分成比例一年一變，“分稅包干”名實不符，且“分稅包干”僅實行三年，比原定提前兩年結束。1988年的大包干雖短暫地適應了經濟體制的發展需要，但與社會主義市場經濟發展趨勢相背離，逐漸產生反作用力，社會主義市場經濟發展愈加蓬勃，對包干制的改革意愿越強，央地財政關系內在的動靜沖突就越激烈。
對舊體制的依賴與往復加劇了央地財政關系的動靜失衡。每當央地財政關系改革邁向新階段，會出現短暫地向舊體制辦法的回調，對回調揚棄后再次向前，這就使得新舊交替下央地財政關系持續動態調整。以總額分成為例。據前述1949—1977年財政體制變動情況整理，可發現總額分成辦法實行次數最多。而梳理1978—1993年央地財政關系演變軌跡，不同階段皆有總額分成的身影。但原總額分成比例一年一變，若繼續實施無疑加劇了央地財政關系的不穩定，后將其調整為固定比例分成，希冀于變動中尋求相對“固定”。換言之，對分成辦法的揚棄即是央地財政關系調整過程的動態表現，動態性越強，穩定性越弱，動靜之間不可避免地走向失衡。
2.央地財政關系走向拉鋸式的反復協商模式
央地財政關系突破傳統計劃體制中“指令—執行”式單向反饋后，又漸變為雙向反復協商模式。隨著中央對地方放權讓利，地方主體意識覺醒，地方財政積極性、主動性、能動性得到充分釋放，財政利害關系密切，致使地方有著強烈的“追逐財政資源變現的意向和沖動”，地方自利特征凸顯，更加注重自身財政利益得失。其間，央地就包干辦法中的基數、比例與范圍進行“討價還價”式的雙向協商。如天津市財政局就收支基數與財政部進行了反復的協商；湖北省希望調減財政收入任務與中央借款數；上海市與中央總額分成比例的調整。協商過程中，央地雙方根據自身實際，在反復拉鋸下暫時形成雙方較為認可的比例或基數，如是循環。
拉鋸式的反復協商模式加劇了央地財政關系中的隨意性、不規范性、不穩定性。地方只要向中央包死基數，保證完成財政任務，即可選擇對自己更為有利的包干辦法，最終地方并無常定之法，地方財政亦不可能形成長遠的系統規劃。“討價還價”的過程本身就是不規范的一種體現，而在此基礎上形成的“口頭協議”，是隨時可以突破的“軟約束”。表面上的“達成一致”雖暫時緩解了央地利益沖突，但事實上卻增加了地方之間的不公平感，經濟發達省份會有“鞭打快牛”之感，欠發達地區則感覺中央財政補貼力度不足，反過來又加速了下一次協商的到來。至于下一次協商會怎樣展開，包干基數、比例等如何確定，又將展開新一輪協商。如此，不斷對央地財政關系的穩定性造成沖擊。
3.中央財政與地方財政發展雙雙出現困難
包干制后期央地財政同時出現赤字。以1985年為界，中央財政經歷了從赤字到平衡，而后又赤字擴大過程；地方財政1985年后開始頻繁出現財政赤字。尤其是從1988年開始，央地財政同時出現增長乏力。1988年，全國2000多個縣中，有一半的縣出現財政赤字；一些經濟發達省市的財政收入占國民收入比重呈直線下降趨勢，并且降幅很大，“如廣東下降49.2%，上海下降57.7%，江蘇下降58%，都高于同期國家財政下降49.1%的水平”。“這些年財政累計向銀行透支達1398億元，這個問題已經到了非解決不可的時候了”。表明包干制對地方激勵效用遞減，弊端凸顯，若不及時調整將會影響整個改革開放的大局。
中央財政汲取能力下降，中央宏觀調控能力被削弱。國家財政收入雖從1978年的1132.36億元增長至1993年的4348.95億元，但中央財政占比持續降低引起中央警覺。如1984年2月，鄧小平視察上海時就財政問題指出：“現在一個大問題是中央財政收入少，大項目上不去。要恢復到中央掌握百分之七十，地方百分之三十”；1988年10月15日，李先念對當時央地財政做了一個形象比喻：“改革也好，開放也好，中央手里必須有一把‘米’，才能把‘雞’叫過來。如果連‘雞’都叫不過來，中央不掌握經濟實力，沒有權威，就很難做到集中統一”；1993年9月，朱镕基指出：“現在中央的財政狀況相當緊張，我說個數字，你們就清楚了。廣東今年的地方財政收入增加32%，中央在廣東的財政收入卻下降了11%。中央財政收入一年一年下降，赤字越來越大。”1993年中央財政收入占比僅有22%，遠遠低于世界其他國家水平。中央財政收入占比太低，導致中央動員、分配社會資源以及宏觀調控能力弱化，進而影響國家治理能力的提升。
地方“本位主義”滋生，“諸侯經濟”現象日漸突出。包干制下地方之間競爭、比賽愈演愈烈，不斷削弱經濟橫向聯系：日益嚴重的重復建設，造成人力、資源、財政的浪費，產業結構優化遭遇阻礙；扶持、保護本地企業，壓制外來企業，破壞市場公平；等等。如1989年7月，河南省政府嚴肅處理許昌、尉氏、新鄭三縣不按合同收入，或擅自外地收購，或提高收購價格、降低收購標準等方式破壞收購秩序的行為。又如，為調和江蘇與浙江之間收購價格問題，防止“蠶繭大戰”，國務院于1989年5月5日召集兩省有關負責領導赴京開會協調；23日，國務院又下發通知規定不得各行其是，違反相關國家規定；6月21日，浙江擅自下發通知蠶繭返利提前兌現，后受到國務院通報批評、罰款等。地方“本位主義”與社會主義市場經濟發展趨勢背離，導致“現在這種包干體制是一種不適應市場經濟的落后的體制”，對其更替勢在必行。
“改革創新”是央地財政關系永恒不變的主題。1978—1993年央地財政關系以其單向突破實現經濟體制改革的全面展開，成功助力經濟體制轉軌。總結其歷史經驗，可以為新時代央地財政關系改革、省以下政府間財政關系調整提供有益借鑒。第一，解放思想、實事求是、順勢而為是央地財政關系探索的基本遵循。央地財政關系調整與改革開放所處的歷史方位、階段緊密聯系，決定了在改革中要解放思想，把握歷史主動，順勢而為，明晰改革目標，推動改革邁向更深層次。第二，以財政責任為前提劃分財權是央地財政關系調整的基本要求。改革之初，黨和政府敏銳地注意到責任與權利的關系，意識到財政責任是央地財政關系調整的核心內容，始終占據主導地位，這為分稅制的推行提供了重要借鑒。而分稅制推行中財力與事權不相匹配、財政事權與支出責任劃分不清等不足成為新時代構建“權責清晰、財力協調、區域均衡”的央地財政關系主體內容。第三，現代化、規范化、制度化、透明化是央地財政關系探索的必然趨勢。1978—1993年，央地財政關系處于經濟體制改革的過渡時期，缺乏完善的體制機制、法律規范，造就了央地財政關系的隨意性。因其隨意，無法對其進行規范，因其無法規范，也就無法建立現代財政制度，沒有現代財政制度的支撐，又影響到現代化建設的大局。中共十八大以來，央地財政關系持續規范化、法治化、制度化，這將進一步延伸到省以下政府間財政關系調整，并以此為契機，推動財政治理現代化，推進國家治理現代化，進而為中國式現代化的穩步前進提供重要保障。中共二十大提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，新時代央地財政關系調整必將在中國式現代化大局中邁向新征程、新階段。
［作者簡介］劉曉泉，歷史學博士，教授，江西財經大學馬克思主義學院；劉方瑋，博士研究生，江西財經大學馬克思主義學院。
*本文為國家社會科學基金一般項目“新中國成立以來中央和地方財政關系的歷史演進及其經驗研究”（20BDJ059）的階段性研究成果。
本文發表在《當代中國史研究》2023年第6期，注釋從略，引用請參考原文。
