［摘要］改革開放初期是對口援藏機制形成的重要時期，探索在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌中建立高效的對口援藏機制成為關鍵。這一時期中央舉全國之力實施了“43項工程”和“62項工程”。這兩大工程既包含中央財政上的縱向支持，又包含祖國內地省區市的橫向支援，是對口援藏機制的內涵和實現路徑的探索。實施“43項工程”的探索，為這些援藏機制的形成奠定了基礎。“分片負責、對口支援、定期輪換”的援藏機制在“62項工程”的實踐中得到落實和細化探索。對口援藏效果得到初步的體現，西藏不僅走出發展困境，縮小與祖國內地差距，而且在中國式現代化道路上共同團結奮斗，共同繁榮發展。
［關鍵詞］對口支援；實施機制；改革開放初期；探索與形成
［作者簡介］楊明洪，經濟學博士，教授，云南大學西南邊疆少數民族研究中心；研究員，四川大學中國藏學研究所。
本文為國家社會科學基金重大項目“全國支援西藏建設的重要文獻資料收集、整理與研究”（22&ZD239）的階段性研究成果。
1978年12月，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，揭開了改革開放和社會主義現代化建設的序幕。1980年3月召開的中央第一次西藏工作座談會使得西藏走上加速改革開放之路。中央第二次、第三次西藏工作座談會圍繞加快西藏發展制定改革開放措施，以充分體現以經濟建設為中心。在全國改革開放進入新時期的背景下，2001年6月召開的中央第四次西藏工作座談會開始注重發展方式的探索，先后提出了“跨越式發展”“長足發展”等理念，標志著西藏發展轉入改革開放的新階段。
在這一時期，西藏改革開放的目標是從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，西藏的對外開放同時包括對國外的開放和對國內其他省區市的開放兩個方面。由于西藏地處偏遠、海拔高，從傳統封建農奴制進入到社會主義社會的時間較短，與內地有較大的發展差距，使得在西藏建立一個高效率實施機制予以支持成為必然。全國支援西藏正是這樣的一個機制。這個機制包括中央從財政上給予西藏以特殊支持和對口支援西藏（以下簡稱對口援藏）兩個方面。新中國成立后，中央和內地各省市區對西藏發展的“對口支援”“對口援助”“對口援建”等提法或措施已經存在，但在實施改革開放之前還沒有形成一種固定機制。對口支援方式主要體現的是一種地方層面的橫向幫扶關系，與社會主義市場經濟下中央縱向的財政轉移支付和優惠政策有所區別。在改革開放初期，西藏改革開放的一個重要方面就是在實踐上舉全國之力實施了“43項工程”和“62項工程”。這兩批大規模經濟建設項目的實施是一場試驗，既體現中央財政上的特殊支持，又包含著內地各省市區的橫向支援，所探索的是西藏從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，同時也探索在西藏進行大規模經濟建設的路徑。在西藏改革開放史上，這兩批工程建設作為一種階段性、任務型的援建，而把臨時工程援建變成長期性制度安排則是在“分片負責、對口支援、定期輪換”原則上的對口援藏。
目前學術界對對口援藏已有較深入系統的研究。一是對對口援藏的形成做出分析。例如，潘久艷從經濟學的角度分析了全國援藏模式的形成；靳薇從社會學的角度分析了全國援藏機制的形成；楊明洪等分別從制度、政策的角度分析了對口援藏的方式變遷；謝偉民等分析了援藏制度的起源、演進和體系。二是對對口援藏的效益做出評估。例如，王代遠從經濟效應和社會效益雙重視角評估了全國支援西藏的經濟社會效益；李曦輝等從經濟學的角度對對口支援西藏的經濟效益做出評估。此外，也有涉及從學術研究的角度綜述對口援藏的研究進展。例如，楊明洪等概述了自中央第三次西藏工作座談會以來20年的對口援藏制度；葉小琴等概述了從中央第三次西藏工作座談會以來30年對口援藏研究的進展全貌，重點對年度發文量、機構分布、作者分布做出統計分析，并對具體研究領域分別進行概述。然而，這些研究的一個缺失是較少關注改革開放初期對口援藏機制的形成。對其進一步探討需要回答以下三個問題：改革開放初期階段對口援藏政策形成的歷史背景是什么？“43項工程”和“62項工程”對對口援藏機制的形成起到什么作用？“分片負責、對口支援、定期輪換”作為對口援藏運作機制是怎樣形成的？本文依據已有的歷史文獻資料以及筆者對當事人的訪談資料擬回答上述問題。
一、對口援藏政策形成的歷史背景
新中國成立后，中國共產黨著手加快包括西藏在內的民族地區的建設和發展。早在1950年7月21日，鄧小平在歡迎赴西南地區中央民族訪問團大會上指出：“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的?！边@道出了中國共產黨實行民族區域自治制度的精神實質。1953年10月18日，毛澤東在接見西藏國慶觀禮團、參觀團代表談話時指出：“幫助各少數民族，讓各少數民族得到發展和進步，是整個國家的利益。各少數民族的發展和進步都是有希望的?！边@指明了新中國少數民族和民族地區在祖國大家庭中的前途命運以及改變的途徑。然而，由于自然、歷史和社會的原因，西藏經濟社會發展長期落后于祖國內地其他地區，甚至還落后于其他邊疆民族地區。改革開放前，祖國內地支援西藏的探索就已經展開，這為改革開放后實施對口援藏積累了寶貴經驗。改革開放后，黨中央對西藏的關心、支持和全國對西藏的支援在不斷加強，構成了對口援藏的重要歷史背景。
（一）改革開放前對口支援早期探索的經驗積累
各民族和各地區相互支援是我國社會主義新型民族關系和地區關系的重要體現。新中國成立初期，黨和政府就采取對口支援的方式探索國家機關支援農業發展。對口支援的思想來源于從工業支援農業、城市支援鄉村的“點對點”到“面對面”的“廠社掛鉤”支援。自20世紀50年代中期開始，中央實行了省份之間的協作與支援，如上海、天津等相對發達的東部沿海地區對新疆、內蒙古、陜西等西部落后地區以及邊疆民族地區給予支援。支持西藏發展和建立起黨領導下的各級行政管理組織機構以及教育、衛生等各項事業發展的支援方式，則是伴隨著西藏和平解放的順利實現以及隨后各項工作開展而實施的。為了發展西藏的民族教育事業，從1954年首批1500名援藏教師進藏起，國內其他省市就選派大批教師進藏，支援西藏建立現代教育體系，促進西藏教育事業迅速發展，藏族同胞文化素質顯著提高。相對于其他邊疆地區，黨和國家最大限度地發揮社會主義的制度優勢，推動全國人民支援西藏發展和各項事業的建設。這一過程從西藏和平解放開始后就從未間斷過，為改革開放后正式形成對口支援機制積累了寶貴經驗。
（二）認知西藏特殊情況與確立“使西藏興旺發達、繁榮富裕起來”方針
20世紀80年代對西藏的認知主要是強調“西藏特殊情況”。這突出地反映在這一時期黨中央召開的兩次西藏工作座談會。1980年4月，中共中央轉發《西藏工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）時提出“考慮到西藏的特殊情況”需要注意的“八項方針”。1984年召開的中央第二次西藏工作座談會對西藏特殊情況概括了“四點”，中共中央轉發該座談會紀要再次提出：“《紀要》中根據西藏的特殊情況制定的各項具體方針、政策和措施，則只適用于西藏。其他各民族自治地區不可照搬。”當然，這一特殊情況也是被置于全國改革開放總體格局之中加以認識的。
基于這樣的認識，黨中央確立了加快西藏發展的方針。1980年召開的中央第一次西藏工作座談會提出“有計劃有步驟地使西藏興旺發達、繁榮富裕起來”，1984年召開的中央第二次西藏工作座談會進一步強調“一定要按照西藏的特殊條件，千方百計地把經濟搞上去”，同時“使一百六十萬農牧民盡快富裕起來”。當時的援藏政策是依據這一目標而提出的。1987年6月，鄧小平在會見美國前總統卡特時闡述得更為清晰：“西藏是人口很稀少的地區，地方大得很，單靠二百萬藏族同胞去建設是不夠的，漢人去幫助他們沒有什么壞處?！薄爸醒霙Q定，其他省市要分工負責幫助西藏搞一些建設項目，而且要作為一個長期的任務”。這一論述明確了實施援藏政策的理論依據和政策評價標準。10月，鄧小平在會見聯邦德國巴伐利亞州州長施特勞斯時再次指出：“我們對西藏采取扶持的方針，要內地幫助西藏發展。關鍵是要使西藏人民提高物質和文化生活水平?！?/span>
在這種背景下，結合慶祝西藏自治區成立20周年的需要，特別是盡快改善民生，黨中央和國務院安排實施“43項工程”。從“43項工程”實施過程和成效來看，這些工程在西藏高原掀起了一場史無前例的、大規模的現代化建設高潮，對改革開放中的西藏經濟社會發展產生了重要的影響。由于民生涉及面廣，歷史遺留問題多，建設西藏必然是一個長期的過程，不可能通過實施一批工程項目就可以使西藏“在中國四個現代化建設中走進前列”。在西藏接續實施大規模建設工程成為必然選擇。
（三）認知西藏特殊情況與確立“中央關心西藏，全國支援西藏”政策
從1984年開始，經濟體制改革從農村轉為城市，計劃經濟模式開始出現松動，內地特別是沿海地區成為改革開放的前沿，并在改革開放搞得比較好的地區出現了經濟快速增長的趨勢。如此，一方面，中央要求“使西藏興旺發達、繁榮富裕起來”，另一方面，西藏經濟社會發展還面臨很多挑戰。最重要的挑戰是經濟體制上的挑戰以及對發展差距擴大的擔心。1992年11月，時任西藏自治區黨委書記陳奎元在學習貫徹黨的十四大精神時指出：“西藏的實際究竟是什么？在西藏，講從實際出發，必須承認西藏與內地差距很大，商品經濟發展水平低?！薄拔覀儜摲叛廴珖_地認識西藏的現狀……如果今后我們不能夠有新的作為，差距只會更大?！?993年10月至1994年7月，陳奎元向中央匯報請求召開中央第三次西藏工作座談會以及在這次座談會上的正式發言，也體現了這種緊迫感。
此時，西藏工作還面臨兩方面的挑戰。一是西藏社會仍然存在不穩定因素。20世紀80年代末，達賴分裂集團在拉薩連續制造騷亂事件，西藏社會發展經歷“大的曲折”。此后，社會不穩定狀態雖得到遏制，但不穩定因素仍然存在。這是西藏發展、穩定和安全政策不能不正視的重要挑戰之一。為此，中央將發展作為凝聚人心、穩定社會的基礎和關鍵。1990年7月，江澤民為西藏自治區黨員干部及地、市、縣委和區直屬單位負責人大會作報告時指出：由于歷史原因，目前西藏的經濟發展水平同內地省市比還有不小差距，還缺乏自我積累、自我發展的能力。因此，他要求“各級黨政組織要牢固樹立以經濟建設為中心的思想，在抓好穩定局勢工作的同時，千方百計把經濟建設搞上去”。二是西藏干部存在適應社會主義市場經濟體制改革能力相對滯后的問題，原先由國家向西藏選派干部和大學生的做法面臨挑戰。陳奎元強調：“現在發展商品經濟，熟悉商品經濟的干部為數很少。要加快社會主義現代化建設，就需要得到內地干部的有力支持。如果沒有這種支持，全靠西藏干部在當地摸索，或臨時派一些人到內地去學習，爾后再干，就會延緩我們發展的進程。從穩定和發展西藏的需要出發，在當前和今后一個時期，必須選派一定數量的內地干部來藏工作?！?/span>
1994年召開的中央第三次西藏工作座談會對西藏區情的認識有所變化。在這次座談會上，江澤民指出：“西藏的穩定，涉及國家的穩定；西藏的發展，涉及國家的發展；西藏的安全，涉及國家的安全。”李鵬在這次座談會上強調：“對西藏的特殊優惠政策，是根據西藏的實際情況采取的，其他地方不要援例攀比。這次會上，有的民族區域自治地方的同志已經明確表示決不攀比，這種態度是非常好的，值得表揚，應該提倡?！焙髞?，李瑞環在2001年召開的中央第四次西藏工作座談會上也指出，我們“要在各方面任務十分繁重、財力十分緊張的情況下堅持全國支援西藏”。這些認識均表明中央對西藏發展和穩定的高度重視。正是在這些背景下，黨中央和國務院在西藏自治區安排了“62項工程”。
對西藏實施對口援藏政策，除了有西藏特殊因素，還有全國普遍實施的內地支援邊疆和少數民族聚居地區的普遍性因素，二者交織在一起。在1979年4月，中共中央在北京召開全國邊防工作會議，確定了組織內地省市對口支援邊疆地區和民族地區，并進一步確定了“北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏”的政策。可見，當時中央將對口支援作為普遍性政策加以實施。而且，全國以經濟建設為中心，加之20世紀90年代初經濟體制改革進入加速時期，特別是鄧小平南方談話之后，社會主義市場經濟進入蓬勃發展階段。這種趨勢促使中央有必要對西藏采取更為特殊的縱向支持和橫向對口支援政策。2001年8月，李瑞環在中央第四次西藏工作座談會上仍強調：“中央為一個地區先后四次召開專門會議并動員全國予以支援，西藏是惟一的。”總體而言，在西藏實施對口支援，黨為促進西藏經濟社會發展曾經采取過的幫扶支援西藏措施，促成了在發展社會主義市場經濟過程中沿用這種對口援藏的方式；同時，也有新的發展，這就是大力實施“43項工程”和“62項工程”。這兩批大規模建設工程的實施對對口援藏機制的形成發揮了重要的推動作用。
二、“43項工程”的實施與對口援藏機制的初步探索
“43項工程”的實施是在西藏開展的大規模經濟建設。當時改革開放正在全面展開，既不能按照傳統方式去實施這批工程項目，也沒有現成的模式可以借鑒。因此，實施“43項工程”必然是一個體制機制改革的探索過程。
（一）“43項工程”實施及其對機制探索的需求
1984年，中央第二次西藏工作座談會召開，決定由北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、四川和廣東九省市和中央有關部門幫助西藏建設43項“當前迫切需要的中、小型工程”（即“43項工程”），作為向西藏自治區成立20周年獻禮（參見表1）。“43項工程”包括能源交通、商業旅游、文教體育、醫療衛生和市政公用等方面的基礎性設施，其中20項在拉薩建設，其余在那曲、日喀則、山南、昌都和阿里建設，工程總建筑面積近25萬平方米，總耗資4.77億元。全部工程于1984年初啟動，到1986年完成。“43項工程”建設的實施標志著以解決西藏“當前迫切需要的中、小型工程”為龍頭的對口援藏機制探索的開始。
“43項工程”投資類型和投資分布
資料來源：王代遠：《全國支援西藏工作的經濟社會效益研究》，拉薩：西藏藏文古籍出版社2012年版，第217頁。
說明：1985年林芝屬于拉薩市。
采取“工程”援藏方式，既與西藏自身的發展水平有關，也與當時我國整體的經濟社會發展水平有關。首先，從西藏自身發展水平來看，西藏自身能力嚴重不足，缺乏現代工程技術、施工隊伍、管理經驗與資金，而且，高原施工難度大、周期長、成本高。因此，單靠西藏難以完成現代化基建。而且，當時西藏的民生需求強烈，急需短期內建成一批看得見、用得上的民生與基礎項目。其次，從當時內地省市的發展水平看，全國基建、工業能力剛恢復，鋼材、水泥、機械設備、資金都很緊張，只能“集中力量辦大事”，加之社會主義市場經濟體制也尚未建立起來。在這種情況下，最可行、最實在、最經濟的支援方式，即直接上工程、建實物。
這“43項工程”的實施，既涉及項目建設內部的實施機制問題，又涉及保障工程項目建設的外部協調機制。前者是微觀運作機制，后者是宏觀協調機制。這兩個方面的探索均為后來的對口援藏機制形成積累了經驗?！?3項工程”從計劃到實施的階段，正處于計劃經濟體制尚未打破的時期，必然要求在體制機制上有所突破。對口援藏機制的初步探索在很大程度上就是突破原有體制機制的過程。
（二）國家層面宏觀協調機制的初步探索
中央協調機制的建立是對口援藏政策順利實施的關鍵環節。既需要建立援助方協調機制，又需要建立受援方協調機制，還需要中央建立協調機制。
一是非常設協調機制的建立與運作。1979年召開的全國邊防工作會議從做好邊防工作的角度部署加速發展邊疆民族地區的經濟文化建設，并沒有專門針對援藏工作。此后的援藏工作主要是通過諸如農業機械化、選派援藏干部等專項性工作。因而，對口援藏的宏觀協調機制主要是通過召開國務院援藏工作會議來構建。1984年3月下旬，國務院召開第一次援藏工作座談會。這次會議由國務院組織召開，參與“43項工程”建設的九省市和中央有關部門的負責人參加了會議。這次會議進一步明確了“43項工程”建設分工和相關協調工作。1987年9月，國務院召開第二次援藏工作會議。其中心議題包括：一是為西藏建設培養所需要的各級各類人才，二是做好智力援藏工作。中央對這次會議非常重視。會議期間，國務院副總理萬里等中央領導會見與會代表。萬里在會議上作了講話，并在會前召開內地16省市援助情況匯報會。對于宏觀協調機制，除這兩次援藏工作會議外，中央有關領導還親赴西藏考察協調，聽取“43項工程”建設情況匯報，當場解決工程建設遇到的問題。1988年6月，喬石赴西藏考察，并指出西藏既要穩定又要發展，但根本是要抓好經濟建設。
二是常設協調機制的建立與運作。當時的計劃經濟體制雖然開始改革，但滿足大規模經濟建設的人財物還必須依靠計劃渠道解決。實施“43項工程”這樣大規模的經濟建設需要的人財物由中央層面加以解決，特別是跨部門的協調由國務院出面。當時黨中央和國務院成立的國務院西藏經濟工作咨詢小組便發揮這樣的作用，因而它也事實上成為對口援藏的中央協調機制。在這個機構中，由國家計劃委員會副主任黃毅誠為組長、國家經濟貿易委員會副主任趙維臣和財政部副部長遲海濱為副主任，其主要職責是協助西藏自治區黨委和人民政府工作，溝通信息、協調工作、解決問題。這個小組下設辦公室，同時也在拉薩設立國務院西藏自治區經濟工作咨詢小組駐藏工作組。這一機構在探索全國支援西藏體制和機制方面發揮了較為重要的作用。這個工作小組成立后創辦了《援藏經濟建設情況簡報》，截至1985年10月5日共編發了21期簡報。同時，這個小組先后于1984年4月、5月、8月、9月和1985年4月、5月赴西藏開展工作，主要協助實施“43項工程”。除此之外，這個機構下設的駐藏工作組經常赴西藏各地了解“43項工程”進展情況。例如，1984年7月18日，范小建和石萬鵬兩人一組開始對那曲地區（現那曲市）索縣、巴青、聶榮、安多等縣進行包括“43項工程”在內的考察調研，調研那曲飯店、醫院、風能電站和群藝館等“43項工程”建設情況。
三是國家各部委在部門內綜合協調機制的建立。在計劃經濟體制下，滿足“43項工程”建設的各種計劃指標需要國務院相關部門加以解決，而“43項工程”所需要的原材料和運輸等問題帶有“計劃外”性質。因此，國務院相關部門需要作出相應的計劃安排甚至計劃調整。有材料記載：國家計委、國家經委、國家物資局、國家建材局、財政部、商業部、石油部、機械工業部、冶金部、鐵道部、交通部、民航總局等部門，為了“43項工程”的建設全力以赴，大力支持。雖然當時已經在推行以社會主義市場經濟體制為目標的改革，但總體上援藏仍是按照計劃經濟模式運作，“43項工程”所需要的資金、原材料和運力安排等方面都在“計劃”之外。為此，國家部委作為中央政府職能部門，需要克服重重困難以解決“43項工程”建設遇到的一些具體問題。
（三）對口援藏援助方、受援方協調機制的初步探索
一是援助工作協調機制的建立與運作。“43項工程”實施前的援藏工作主要是各省市按照中央要求選派一定數量的干部或者籌辦所需要物資，上交給黨中央和國務院相關部門。“43項工程”被喻為“交鑰匙工程”，主要是因為從工程的設計、施工到室內的一切設備用具以及管理人員的培訓等，全部由援建單位包干，竣工后由援建單位交出鑰匙，即可投入使用，產生效益。按當時的報批程序，設計像拉薩飯店、西藏體育館、拉薩劇院等高標準的大型工程，需要一到兩年的時間，而當時本地沒有這個技術力量完成這樣的工程。要短時期內建成這些工程，必須將設計、施工、裝配、內部用品的擺飾以及管理人員的培訓，都由援建省市包下來。為按時完成援建任務，承擔援藏任務的九省市分別成立了援藏領導小組，由省長（市長）或者副省長（副市長）擔任組長，全面負責援藏工作。在西藏受援地建立援藏辦事機構，全面負責管理工程建設。
二是受援工作協調機制的建立與運作。在“43項工程”實施前，西藏自治區僅是負責接收安排援藏干部和分配援藏物資，一般不需要建立與援助方的工作協調機制。“43項工程”的實施是援助方在西藏自治區施工建設，不僅存在工程建設地址選擇問題，而且包括人財物在西藏自治區的重新安排問題。這些工程項目的順利實施也需要受援方建立協調機制。西藏自治區工程指揮部，由西藏自治區黨委和政府抽調干部組成，實行集中統一領導。在班子內部明確分工，建立嚴格的責任制。當時由西藏自治區政府副主席多吉才讓任指揮部總指揮、政府副主席吳昌期任副總指揮，內外銜接工作則由政府秘書長王廣璽任秘書長負責。
（四）對口援藏工程項目實施機制的初步探索
一是援藏干部和技術人員選派機制。經過工作動員之后，從志愿援藏人員中向西藏高原派出了優秀的施工隊伍。援藏九省市為建設這“43項工程”共投入了1.9萬人，并為西藏提供了一些經濟和社會發展的基礎項目。當時的安排是，拉薩飯店由江蘇援建，拉薩劇院由天津援建，拉薩電教大樓由浙江援建。其結果是，各援藏工程在兩三個月內就全部動工。在“43項工程”實施前，被選派的干部和技術人員到西藏工作，是由中央進行安排，主要是黨政干部、教育、醫療等方面的人才，目的是配合西藏建設以及教育、醫療等事業的發展需要。“43項工程”則需要工程建設的專門人才，因而要探索新的方式予以選派。
二是建立工程建設機制。即承擔援藏任務的各省市組成強有力的設計隊伍分成前方和后方。圍繞項目建設，建立起分工協作機制，前方設計人員在高原現場定方案，速報西藏自治區人民政府審批，及時拿出基礎設計圖，然后再由后方設計院上百名設計人員完成整體設計圖紙，并航寄到西藏。接到設計圖紙后，馬上施工。這些措施節約了大量的時間。為了使“交鑰匙工程”保質保量按時建成，各省市調來了優秀的建筑隊伍，日夜不停施工。廣東提出以“深圳速度”完成工程任務，天津提出以“引灤精神”搞好西藏建設，浙江承建的西藏體育館也體現了“浙江奇跡”。
“43項工程”大大促進了基礎設施改善和西藏經濟社會發展，使拉薩等高原古城面貌煥然一新，被西藏人民稱為造福雪域高原的“43座豐碑”。這為形成“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口援藏機制起了重要推動作用，積累了寶貴經驗。
三、“62項工程”的實施與對口援藏機制的進一步探索
經過十多年的改革開放，西藏與全國一道實現較快發展，但從西藏自身的情況來看，西藏發展短板依然是基礎設施硬件差，需要通過集中工程快速補齊短板。從整個國家的經濟社會發展水平看，20世紀90年代，國家的財力、工業、基建能力遠強于80年代，國家有能力更大規模、更高標準支援西藏地方。中央集中統籌能力得到明顯的提升，由各省市、中央部委對口包干，符合當時集中力量辦大事的體制優勢。在這種條件下，直接建工程、建項目，依然是最實在、最經濟、見效最快的支援方式。而且工程建設、項目包干是全國通用的發展模式，責任明確、便于監督、成效可見。從援藏機制的探索角度看，“62項工程”接續“43項工程”探索對口援藏機制，重點解決“43項工程”未解決的問題。
（一）“62項工程”的實施及其對機制進一步探索的需要
從“43項工程”實施的背景考察，伴隨20世紀80年代末西藏出現一些不穩定因素，穩定和發展成為西藏頭等任務?！?3項工程”雖然大大改變了西藏經濟社會發展面貌，但主要集中于市政和文教體育等基礎設施建設，涉及農林水利基礎設施還非常薄弱，城鎮生產生活的基礎設施也比較缺乏，與當時的穩定和發展需要還存在較大差距。1990年7月，江澤民在拉薩召開的西藏自治區黨員領導干部及地、市、縣委和區直單位負責人大會上講話強調指出：“思穩定、盼發展、求富裕是西藏各族人民的共同愿望?！边@些認識決定了進一步加大經濟建設項目實施力度是必然選擇。1994年召開的中央第三次西藏工作座談會作出了援助西藏建設“62項工程”的決定，作為向西藏自治區成立30周年獻禮工程。從1995年陸續開工，到2000年底全部完成，實際投資48.6億元。
“62項工程”投資類型和投資分布
資料來源：王代遠：《全國支援西藏工作的經濟社會效益研究》，拉薩：西藏藏文古籍出版社2012年版，第218頁。
“62項工程”主要在農林水利、能源水電等方面。具體而言，農林和水利13項，能源15項，交通和通信7項，工業6項，社會發展和城市建設21項。鑒于“43項工程”中拉薩市所布置的項目超過其他五個地區的總和，同時也因為對口支援中結對關系的固定等因素，“62項工程”中拉薩市安排項目資金降到僅占16%，而處于西藏中部經濟區的山南，投資額最多，占總投資額的28.85%，有利于當地更好開展各項建設工作。
“43項工程”是第一批大規模項目式援藏，由相關省市包干建設，側重建工程、“交鑰匙”，而“62項工程”延續并擴大工程援建。前者是已經在探索省市對口包干，是對口支援具體實施機制的先期實踐，后者則進一步擴大對口包干范圍，積累新經驗。正是因為這些援藏工程援建效果好、可復制、可包干，為后來制度化提供了實踐依據。
（二）“62項工程”對援藏機制的進一步探索
“43項工程”實施中關鍵的是以下兩個方面：
一是援藏資金投入機制問題?！?3項工程”項目總投資4.8億元。其中，中央投資1.78億元，西藏地方投資2.4億元。內地省市投資很少，因而，引導內地省市建立投入資金援助西藏的機制，成為對口援藏的關鍵。
二是對口援藏結對關系的穩定問題。隨著對口援藏工程的落地、對口支援關系的建立、對口支援模式的探索，到20世紀80年代末90年代初，基本形成了“對口支援”“分片包干”“責任制”和“換崗頂替、對口培訓”等對口援藏的典型經驗做法，既受到西藏各族人民歡迎，也得到中央肯定。李鵬在中央第三次西藏工作座談會上要求：“今后，中央、國務院各部委和各省市區應繼續與西藏建立長期的、相對穩定的對口支援關系”。
支援西藏加快發展，實施“62項工程”，必然要進一步拓寬思路?！?2項工程”由中央和國家有關部委承擔30個，實際投資29.22億元；援藏各省市區和6個計劃單列市承擔32個，實際投資9.18億元；西藏自治區承擔配套資金、貸款等共計4.92億元。援藏各省市區和6個計劃單列市不僅要派出干部、專業技術人員甚至相關工程技術團隊到西藏幫助建設援藏工程，而且還承擔數量不少的資金，解決了援藏單位只出干部和技術、不出錢的問題。至于中央和國家有關部委，投資比例高達7成。一方面，從當時高度集中的計劃經濟體制考察，這些資金是“計劃外”性質；另一方面，這些中央和國家機關還要利用各方面資源支持西藏建設?？梢钥吹?，在中央與地方分稅制的財政體制建立后，中央機關的這部分“援藏工作”一直在財政轉移支付之外。“62項工程”由此探索出援藏資金的投入機制。
結對關系穩定問題也在“62項工程”實施中得以初步解決。中央第三次西藏工作座談會后下發的文件指出：“黨中央、國務院各部委和各省區市，應在經濟開發、教育衛生、干部交流等方面與西藏建立相對穩定的、各方面配套的對口支援關系”。“確定對口支援關系，總體上由國家進行統一協調。做到突出重點，長短結合，形式多樣，講求實效”。由此中央確立的穩定結對關系分別是：江蘇、北京與拉薩結對，上海、山東與日喀則結對，四川（含重慶）、天津與昌都結對，湖北、湖南與山南結對，廣東、福建與林芝結對，浙江、遼寧與那曲結對，河北、陜西與阿里結對，黨中央、國務院所屬的部門分別與西藏自治區黨委、政府所屬的部門結對（參見表3）。對照它與“62項工程”實施中援藏單位就會發現，后者還沒有完全實現與表3對應，因為“在項目安排上充分考慮了發揮各省、自治區、直轄市和計劃單列市的經濟、技術優勢，照顧西藏與內地之間原有的經濟協作關系，以及對口支援項目與干部援藏的有機結合”。
此后，對口援藏工作在新的機制下展開。1995—2000年，15個對口援藏省市和中央各部委實施的援藏工程總數達到716個，項目投資為31.6億元；2001—2004年實施的援藏項目71個，投資資金10.62億元；2005年，援藏投入13.378億元，就是按照中央第三次、第四次西藏工作座談會確定的結對關系實施。相比于“43項工程”，“62項工程”則投資更多，實施范圍更廣，干部得到鍛煉的機會更多。雖然20世紀80年代初干部內遷產生了一些問題，但這兩批大規模援建工程，加上其他項目如“一江兩河”綜合開發等，不但使西藏經濟社會得到快速發展，而且使西藏的干部能力得到快速提升。黨的十八大以來實施的“組團式”教育、醫療人才援藏方式，在很大程度上有針對性地做出了有益的新探索。
1994—2001年對口援藏的結對關系
資料來源：作者根據相關公開資料整理，因資料較多，不一一列出。
四、探索“長期建藏”的援藏機制
“43項工程”和“62項工程”在實踐上的探索為以“分片負責、對口支援、定期輪換”為內涵的援藏機制的形成，奠定了堅實的實踐基礎。上述援藏機制的內涵是：全國按區域分片支援西藏各地市，省市與西藏地市一一結對，干部人才隊伍定期輪換并長期堅持。作為一種長期、穩定、制度化的援藏機制，是中央第三次西藏工作座談會提出的。“43項工程”和“62項工程”都是階段性、任務型的援建，“分片負責、對口支援、定期輪換”則把臨時性、任務性工程援建變成長期性制度安排，實現短期援藏向“長期建藏”轉變。從國家戰略上看，實施對口援藏政策是實行“長期建藏”的戰略抓手。從具體邏輯關系看，“43項工程”的實踐探索，為這些援藏工作奠定了堅實的基礎；“62項工程”與“分片負責、對口支援、定期輪換”的援藏機制是同時提出的，為探索確立“分片負責、對口支援、定期輪換”的具體援藏工作原則提供了實踐檢驗。因為中央第三次西藏工作座談會召開的時間正處于全國上下著手推進社會主義市場經濟體制之際，這決定了加快西藏發展也需要轉軌到更多地使用市場手段和辦法上來。以“分片負責、對口支援、定期輪換”為內涵的援藏機制在“62項工程”的實踐中加以落實和探索，又在其他援藏項目實施中得到了進一步深化和檢驗。
（一）“分片負責”機制的實踐探索與經驗提煉
援藏實踐的長期探索將支援西藏的任務和責任落實到具體的援藏地區和單位之中?！?3項工程”的實施探索出來的“分片負責”機制在中央第三次西藏工作座談會之后，成為援藏的主要方法。1994年，李鵬在中央第三次西藏工作座談會上提出：“內地兩三個省市對口支援西藏一個地市，充分發揮各地的技術優勢、人才優勢和其他方面的優勢，采取多種支援方式，支持和帶動西藏加快發展，與全國一道前進?！薄吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快西藏發展、維護社會穩定的意見》要求“可采取內地兩三個省市對口支援西藏一個地市的方法。確定對口支援關系，總體上由國家進行統一協調”。中央第三次西藏工作座談會所提出的“分片負責”實際上就是進一步明確參與援藏單位的責任。
所謂“分片負責”，是將受援方發展的責任承包給援助方，從而解決了資金投入機制的問題，使承擔援藏各省市承擔支援的責任凸顯出來。基于“62項工程”的實施并吸納其他援藏實踐的經驗，2001年，江澤民指出：“承擔對口支援的省市，應該把加快西藏受援地區的發展視為本省市的一項特殊任務，把那里的經濟社會發展納入本省市整體發展計劃，實施全方位援助?！敝醒氲谌挝鞑毓ぷ髯剷螅h中央和國務院安排黑龍江、吉林支援日喀則，安徽支援山南。
（二）“對口支援”機制的實踐探索與經驗提煉
改革開放后，如何使較高水平經濟地區能在人財物上對西藏有實質性的支援，成為援藏機制探索的關鍵。從本質上講，“對口支援”是“分片負責”的進一步延伸。離開援藏地區和單位給予西藏以人財物的實質性支援，這種“分片負責”就難以落實。1978年1月，國務院農業機械化領導小組召集有關部委與西藏、四川、江蘇三省區座談推進西藏農業機械化，達成由黑龍江、四川、江蘇三省對口援藏的協議，支援西藏的具體內容包括向西藏提供農業機械，為西藏援建農機修造廠，幫助西藏代培農業技術人員、建設農機學校或舉辦培訓班等。然而，起初的這些對口支援沒有實現真正意義上的“對口”，即內地對西藏的支援沒有形成長期穩定的結對關系，內地援藏地區和單位主要是選派干部和技術人才。
就結對關系而言，中央第一次西藏工作座談會確認四川、浙江、上海、天津四省市重點支援西藏加快發展，并提出“全國各有關地方和單位都要根據上級的指示，認真做好支援西藏的工作”，由此形成全國支援西藏格局以及四省市重點支援西藏這一制度化安排。鑒于當時的國際環境和國內條件，這四省市援藏項目的落實以及定向對口關系的確定，一直持續到1983年。這一年8月，中央決定由四川、浙江、上海和天津四省市對口支援西藏衛生事業建設，當時的衛生部在北京的直屬單位支援西藏自治區衛生廳直屬單位，湖南、湖北支援拉薩，廣東、河南支援山南，廣東重點支援西藏自治區曲江醫院，四川支援昌都，浙江支援日喀則，山西、陜西支援那曲，黑龍江、吉林、遼寧三省支援阿里；10月，國家民族事務委員會向黨中央和國務院提交的報告提出：“在全國支援西藏的同時，上海、天津、浙江和四川重點支援西藏”。就人財物支援而言，對口援藏代表團與西藏自治區黨政領導開會商討落實建設50多個項目，并確定10家援藏單位與西藏自治區受援單位的結對關系。這一結對關系具體為：浙江省杭州市對口支援拉薩市，四川省建設廳、防疫站對口支援西藏自治區建設廳、防疫站，天津市工業局、商業局、交通局對口支援西藏自治區工業廳、商業廳、交通廳，上海市皮革廠對口支援西藏自治區拉薩皮革廠，天津市地毯廠對口支援西藏自治區拉薩地毯廠，天津市拖拉機廠對口支援西藏自治區農機公司。在這50多個項目中，上海、天津和浙江分別承擔15個、10個和7個援藏項目，隨后江蘇、北京和陜西也確定了相應承擔的援藏項目。如此一來，西藏便與上述7省市確立對口支援關系；在這一結對關系下，實現市對市、部門對部門、企業對企業的新型協作關系。因而，經濟建設項目的重點支援開始在援藏中得到體現。對口支援工作無論在廣度和深度上都有了進一步發展。
（三）“定期輪換”機制的實踐探索與經驗積累
“定期輪換”機制的主要對象是內地進藏人員。1979年以前，進藏部隊在“長期建藏、邊疆為家”的號召下，大多數扎根西藏“建藏”，調派的建藏干部也長期居住在西藏，直到1979年干部內調，部分建藏干部回到內地。從1979年開始，中央實行干部“輪換進藏”的方式，改變了干部終身在藏的制度。1979年1月，中央下發《關于抽調干部支援西藏和在藏干部內返問題的通知》，決定從中央國家機關和四川、山東等15個省市抽調3092名干部進藏工作。其中黨政干部和專業技術干部各占一半。
這次調干部進藏工作主要體現援藏性質，即實行由幾個省市負責對口支援西藏的一個地區、定期輪換的辦法，逐漸輪換長期在藏干部。當時的具體對口關系是，天津、四川和云南負責昌都地區，上海、江蘇負責山南地區，安徽、山東和陜西負責日喀則地區，山西、遼寧負責那曲地區，河北、河南負責阿里地區，湖北、湖南和北京負責拉薩市。中央第三次西藏工作座談會進一步明確了干部援藏政策為“定期輪換”，以便實現“長期建藏”的目標。援藏干部的“定期輪換”不是孤立的干部人事制度，而是與“分片負責”“對口支援”有機聯系在一起的。因為，選派的援藏干部與援藏項目、資金的安排是同時進行的，總體上是選派一批援藏干部實施一批援藏項目。新的對口援藏方式在援藏干部安排上有兩個特點：一是突出重點，適當集中。在44個重點受援縣，平均每1個受援縣、市有5個援藏干部進入縣市的領導班子。二是保留了援藏干部派出單位的行政職務。如此，使得援藏干部在受援雙方均有決策和行政權力，從而有利于增進援藏方和受援方的合作、交流，有利于加快西藏的經濟社會發展。
“43項工程”和“62項工程”對援藏機制的探索，與其他領域援藏、其他形式援藏的探索處于“交叉平行”狀態?！敖徊妗笔侵冈凇?3項工程”和“62項工程”實施的同時，也有其他援藏工程在實施，只不過前者是重點；而“平行”則是指在“43項工程”和“62項工程”完成之后，黨和國家也安排了其他形式的援藏工程項目。無論哪種形式，這一階段的整個對口援藏都圍繞“分片負責、對口支援、定期輪換”機制而展開，都為其具體實施機制的形成作出了探索?！胺制撠煛睓C制穩定了援助方對受援方的責任；“對口支援”機制穩定了受援雙方的結對幫扶關系，這一援藏機制在實踐中探索的具體化做法被繼承下來，并在以后的實踐中不斷完善。
“43項工程”和“62項工程”以及其他援藏項目的實施，促進了西藏經濟社會發展，并在此基礎上將對口支援發展為“長期建藏”的重要內容。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上指出：“必須堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則”。“長期建藏”成為黨的治藏方略的重要內容。對口援藏，促進了西藏經濟社會發展。作為服務于國家統一、民族團結、邊疆鞏固的一種方式，對口援藏發展成為鑄牢中華民族共同體意識的重要載體和平臺。新時代新征程，西藏作為邊疆民族地區，要全面貫徹落實習近平總書記關于西藏工作的重要指示和新時代黨的治藏方略，堅持“三個賦予，一個有利于”總要求，以鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設為主線，不斷加強對口援藏工作，持續推動西藏長治久安和高質量發展。
